第四章 案例問題分析與對策研擬
第二節 基隆河截彎取直地區
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第二節 基隆河截彎取直地區
一、基隆河截彎取直地區問題分析
基隆河截彎取直地區根據臺北市政府於臺北市都市計畫書19中表明，該計畫 於 83 年 6 月 1 日公告實施之細部計畫構想為：「考量結合本地區山系、水岸活動，
規劃以住宅、商業、娛樂活動為主。」顯示在制度制定之時，經政府評估，此處 具有山系水岸活動之便，故規劃住宅、商業、娛樂區，並在商業區與娛樂區規定
「規劃以購物商業、休閒娛樂為主之使用者，以延續主要商業活動，故不准許住 宅使用。」明確表示此處商業區財產權僅賦予商業使用者，排除其他干擾使用，
以保障商業發展權利。
由於土地使用分區之劃設乃政府財產權的指派(Coase, 1960)，財產權指派的 功能乃降低原財產權制度之交易成本，並使資源配置更適當，讓政府創造或維持 市場可成功運作、資本可穩定積累的環境(Castells, 1996)；而「新公共服務理論」
則進一步指出適當的財產權指派即為追求政府和人民共同的利益。若以上述論述 及「新公共服務理論」之追求公共利益為標準檢視基隆河截彎取直地區之制度制 定，若制度制定達到社會資源最適配置，則本區初期商業發展應可順利進行；若 否，則可能因「公共選擇理論」，在限縮商業使用之規定下，使本區開發延宕，
甚或產生集體違規使用情形，導致制度無效率的財產權配置。而事實證明，商業 區後續明顯未能如預期發展，意即，政府所保障之商業發展權在市場上並不符合 實質需求。而政府透過多次與專家學者的討論，最後於 97 年都市計畫書中評估 發展限制裡寫明：「就臺北市空間區位角度，本計畫區受限於地區發展條件（內 湖山系與基隆河包夾，聯外交通集結於隧道、橋樑，容量有限，易形成瓶頸點），
相較於西區商圈、東區忠孝信義商圈及北區士林天母商圈等較無競爭優勢。」後 續評估認為依該地區的交通開發條件，欲發展成商業中心實有困難。前後二次評 估結果明顯大相逕庭，要難認在制度制定時政府有詳盡考慮，以公共選擇理論觀
19臺北市政府(2008) 臺北市都市計畫書之修訂臺北市「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土
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主要使用內涵等，修訂商業區、娛樂區主要使用之比例限制，及為增加本地區建 築設計彈性，放寬建築物高度、建築造型之限制。故於 92 年 1 月 7 日公告修訂
「臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案 內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』
案，以為因應。」且「因內湖科技園區產業發展快速變遷，且逐年放寬該園區內 允許之使用組別，容許引進零售及辦公室使用，在內科低租金競爭下，造成本計 畫區商業區及娛樂區之零售與辦公使用受到排擠效應。」由上述內容亦可看出土 地使用分區管制之規定未能配合產業環境變遷之缺點，故應有所調整，而避免不 合時宜之規範造成土地違規使用，不僅影響土地使用效率，亦可能因未有因應現 況的管制措施而產生居住安全之問題。
然而，民國 100 年經臺北市都市計畫委員會決議後，決定將變更駁回20，其 駁回理由乃「由於(台北)市府缺乏配套措施，且基於大內科地區整體發展與松山 機場發展定位等考量，為求審慎計，本案退回。」未有配套措施而不予以變更之 理由尚屬合理，因計畫區內之商業區、娛樂區均以不容納居住人口方式進行管制，
若商業區及娛樂區允許作部分住宅使用，將增加居住人口及本地區住宅有關之公 共設施負擔，則如何維持本區公共設施服務水準及住商混合使用之環境品質即為 重要課題，不得不慎；然而，後段理由以發展定位作為不予變更之考量實在令人 質疑，事實上台北市政府於本區發展評估中即已提及：「臺北市百貨購物中心、
量販零售及娛樂與健身設施之服務過於密集且趨近飽和，僅觀光旅館尚有逾 8,000 房之發展空間，影響本計畫區朝商業及娛樂使用之發展。」且前文亦說明 經過市場反應與政府二度評估之結果，在在顯示基隆河截彎取直地區土地已隨社 會變動失去商業發展價值，本區發展定位實應有調整必要。然於此決策下，若土 地使用分區管制本身已僵化，政府又未能配合社會變遷及時因應，造成合法使用 財產權之浪費，則會形成普遍做住宅使用之違規情形。
根據政府內部表示，政府仍在等待本區資本積累後能夠發展成商業中心，故 堅持維持原計畫；且台北市政府於都市計畫報告中書評估本區發展，認為本區在 下述發展下，未來仍具商業潛力，故不願調整本區之土地使用分區，包括：
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Whinston（1986）認為代理關係可區分為內部代理（intrinsic agency）及委託代 理（delegated agency）。依都市計畫法及台北市土地使用管制自治條例之規定，都市土地內之用地經編定後，由台北市政府管制其使用。上述兩法規是中央政府 及台北市政府所訂定，交由台北市政予以執行，此即形成了一種內部代理關係，
也就是中央政府可被視為是委託者，地方的台北市政府為代理者，在此種制度執 行的代理結構中，理論上兩者對於土地管理與發展之目標應一致，但如 Tirole
（1994）的觀點，通常地方政府所追求的是多重目標，而其中的目標大多難以衡 量，且受地方影響較中央直接，因此地方政府通常需考量執行成本、人力資源、
21何榮幸、劉光瑩、陳寧、黃哲斌 (2014)，大直商圈-全台最大違規豪宅區。天下雜誌，3 月。
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政治前途、獲益等等以決定制度執行之途徑，故形成制度執行結果與目標不一致 情形。
以上述學說觀察基隆河截彎取直地區商業區做住宅使用之違規使用情形，由 於開發業者於申請建造執照時，均依法定容許使用項目申請建築，故內政部往往 難以判斷業者在領得建物使用執照後，是否可能違規以住宅型態進行銷售或使用；
而在本案建造後，由於屬大樓型式，因此進入私領域空間稽查恐面臨反彈，尤其 考慮本案違規使用戶之組成，台北政府若徹底稽查，將會嚴重影響政商間之合作 關係，影響政治前途，更可能面臨關說之壓力；此外，本區違規規模至少 3、400 戶，面積達 2000 多坪，若政府對其中之一進行查處，則將牽一髮而動全身，屆 時行政成本(包含調查、視查、撰寫報告、開會、審查之人力成本、協調成本、
監督成本、時間成本……等等)將耗費龐大，加上住戶和廠商被限制之服從成本 (Compliance cost)、缺乏市場誘因抹煞或延遲創新、生產以及建造之機會成本、
誘發尋租行為所扭曲之開發型態的成本和強加至他人的成本等等(Sorensen, 1994)，故政府可能在衡量稽查與不稽查之效用後，選擇不理睬之態度，令違規 使用問題持續存在。
於委託代理關係上，由於政府與人民的效用函數亦不相同，且依都市計畫法 第七十九條規定:「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土 石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命 令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所『得』處其土地或建築物所有權人、
使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止 使用或恢復原狀。(下略)」，法令既規範「得」，故政府往往在考慮成本及自己效 用與偏好的情況下影響制度執行。以誘因提供而言，若本區成功累積資本發展為 台北市另一商業中心，將可為台北市帶來可觀利益，但資本何時可以累積成功尚 未有定數，在未來獲益不確定的情況下，若為時數未定之商業發展而對目前大面 積之違規使用進行取締，實難以保證未來商業發展能彌補政府所耗費之執行成本。
其次，政府和人民之間的委託代理關係並非資訊對稱，在本區違規使用尚未被社 會大眾廣為知曉前，政府考量聲望、報酬、行政能量等因素下，並不會積極取締 本區之違規使用。
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而近年本區因住宅交易頻繁，違規使用問題逐漸被知悉，間接改變了制度執 行環境。因本區多由建商違規建造住宅，再將違規使用之風險轉嫁於購屋者，因 此中央近來推動修法，藉此回溯追究違法建商責任；未來若同意變更使用分區，
也應循通盤檢討途徑而非針對個案，並對事後變更者有合理罰款及要求捐地或認 養公園等回饋，不會直接予以就地合法。就修法目標來看，似有助於填補制度本 身之闕漏，然而後續是否能夠確實執行，似乎仍需視政府內部是否能夠克服代理 問題，否則修法之目的亦難以付諸實現。
綜上所述，基隆河截彎取直地區則在制度制定、制度本身與制度執行階段皆 出現問題。在制度制定時，政府及因公共選擇問題，未能審慎評估市場需求導致 分區劃設與使用限制不當；在制度本身方面，隨著社會變遷，本區未來商業發展 逐漸受限，顯示出土地使用分區管制僵化，未能配合經濟發展調整，造成土地使 用不效率之問題；在制度執行面上，政府出現代理問題，政府認為該區未來在資 本積累後可能能重創商業價值，故未就不當分區進行調整，但卻仍未對違規使用 進行徹查，使制度執行與制度制定階段產生矛盾，導致該區違規使用問題加劇。