台東縣財政的困境

台 東 縣 為 各 縣 市 的 一 分 子 ， 對 於 各 縣 市 的 財 政 問 題 或 多 或 少 皆 有 之 ， 本 節 以 各 縣 市 財 政 的 問 題 來 看 台 東 縣 的 財 政 困 境 ， 並 以 前 人 對 台 東 縣 的 研 究 加 上 審 計 單 位 、 台 東 縣 之 相 關 文 資 料 以 對 照 ， 茲 分 述 如 下 ：

壹、收入面

一 、 租 稅 負 擔 率 持 續 下 降 ， 對 政府 整 體 財 政 已 產 生 負 面 影 響

近 年 來 ， 由 於 國 內 經 濟 成 長 速 度 減 緩 ， 稅 收 增 加 不 如 往 昔 ， 導 致 國 民 租 稅 負 擔 率 由 81 年 度 18.6%逐 年 下 降 至 91 年 度 之 12.3%，政 府 施 政 所 需 財 源 漸 趨 困 窘 ， 受 此 影 響 ， 政 府 歲 出 規 模 亦 日 漸 緊 縮 ， 不 僅 對 政 府 整 體 施 政 產 生 影 響 ， 亦 不 利 於 財 政 之 健 全 與 穩 定 （ 陳 明 月，2000）。此 與 陳 英 忠（ 2002）對 於 台 東 財 政 困 境 之 研 究 發 現「 稅 課 收 入 及 補 助 收 入 皆 有 成 長 趨 緩 現 象 ， 適 用 財 劃 新 法 後 呈 負 成 長 ， 其 中 以 統 籌 分 配 稅 減 少 最 多 。 」 相 合 ， 顯 見 台 東 縣 財 政 受 國 民 租 稅 負 擔 率 下 降 影 響 。

二 、 經 濟 景 氣 的 影 響

土 地 增 值 稅 和 契 稅 是 縣 市 與 鄉 鎮 市 收 入 主 要 來 源 ， 但 這 兩 稅 因 各 地 區 所 擁 條 件 差 異 下 ， 隨 經 濟 環 境 變 動 造 成 工 商 發 展 程 度 不 一 ， 稅 源 分 佈 不 均 的 現 象 ， 隨 著 經 濟 景 氣 變 動 而 豐 嗇 有 別 ， 如 土 地 增 值 稅 自 81年 度 的 19.3%，衰 退 至 86年 的 10.4%，致 使 地 方 財 政 收 入 減 少 ， 財 政 調 度 困 難 （ 陳 明 月 ， 2000） 。 依 據 統 計 資 料 顯 示 除 每 年 收 入 數 額 下 降 中 ， 連 整 體 比 率 至 93年 度 時 已 下 降 至 6.16%， 情 形 並 未 見 改 善 ， 且 日 趨 下 降 中 。 此 與 陳 英 忠 （ 2002） 對 於 台 東 財 政 困 境 之 研 究 發 現 「 稅 課 收 入 及 補 助 收 入 皆 有 成 長 趨 緩 現 象 ， 適 用 財 劃 新 法 後 呈 負 成 長 。 」 相 合 ， 顯 見 台 東 縣 財 政 受 經 濟 景 氣 的 影 響 。

三 、 政 治 因 素 之 介 入

在 民 主 政 治 下 ， 地 方 首 長 為 取 悅 選 民 及 爭 取 個 人 連 任 之 機 會 ， 對 於 娛 樂 稅 、 工 程 受 益 費 等 予 以 停 徵 ， 導 致 地 方 財 政 困 窘 加 劇 ， 在 此 情 況 下 ， 地 方 制 度 法 雖 然 賦 予 地 方 政 府 相 當 大 的 開 徵 稅 收 的 空 間 ， 但 地 方 行 政 首 長 以 及 民 意 機 關 是 否 願 意 配 合 此 項 政 策 還 是 一 個 疑 問 （ 鄭 文 輝 ， 官 有 垣 ， 1996） 。 另 因 首 長 之 政 黨 色 彩 ， 嚴 重 影 響 爭 取 補 助 經 費 之 多 寡 。 此 點 在 台 東 縣 財 政 的 既 有 研 究 上 ， 及 台 東 縣 政 府 財 政 局 相 關 報 告 上 皆 未 有 提 及 ， 在 進 行 質 性 訪 談 時 將 就 相 關 問 題 與 受 訪 者 討 論 。

四 、 行 政 管 理 層 面 協 調 合 作 能 力 不 彰

地 方 稅 以 財 產 稅 為 主 ， 稅 籍 資 料 的 定 期 清 查 及 資 料 的 完 整 是 減 低 逃 漏 稅 機 率 、 增 加 稅 收 的 前 提 。 例 如 土 地 稅 、 房 屋 稅 如 欲 增 加 稅 收 ， 必 須 地 政 、 工 務 、 建 設 、 農 業 等 單 位 與 稅 捐 處 密 切 配 合 ， 並 及 時 通 報 應 稅 資 料 。 又 如 攤 販 課 稅 問 題 亦 須 仰 賴 建 管 、 交 通 、 警 政 等 單 位 通 力 合 作，加 強 管 理，建 立 稅 籍 資 料，才 可 增 加 地 方 財 源 收 入 ， 但 目 前 卻 因 行 政 管 理 機 關 間 協 調 之 不 彰 ， 造 成 彼 此 勾 稽 不 良 ， 稅 收 短 缺 （ 陳 明 月 ， 2000） 。 審 計 部 台 灣 省 台 東 縣 審 計 室 於 94年 抽 查 台 東 縣 「 經 徵 稅 捐 費 」 時 即 指 出 「 橫 向 聯 繫 不 足 」 ， 顯 見 台 東 縣 財 政 受 行 政 管 理 協 調 合 作 能 力 不 足 之 影 響 。

五 、 行 政 效 率 低 落

行 政 機 關 人 員 對 於 行 政 效 率 之 提 升 並 無 積 極 之 作 為 ， 僅 墨 守 成 規 ， 無 創 新 、 開 發 之 精 神 ， 造 成 行 政 效 率 之 不 彰 ， 如 稅 款 之 查 緝 、 催 收 等 、 公 共 財 產 管 理 之 消 極 等 ， 造 成 財 政 收 入 之 減 少 （ 陳 明 月 ， 2000） 。 審 計 部 台 灣 省 台 東 縣 審 計 室 於 94年 抽 查 台 東 縣 「 經 徵 稅 捐 費 」 時 即 指 出 「 行 政 效 率 低 落 」 ， 顯 見 台 東 縣 財 政 受 行 政 效 率 低 落 之 影 響 。

貳、支出面

一 、 縣 市 人 事 費 因 年 度 異 常 而 驟增 ， 積 欠 法 定 負 擔 經 費 嚴 重

89 年 度 一 年 半 期 間 中 ， 因 須 發 放 兩 次 國 民 中 小 學 教 師 考 績 獎 金 ， 整 體 人 事 費 支 出 較 88 年 度 預 算 乘 算 一 年 半 之 金 額 驟 增 約 300 億 元 ， 已 超 過 財 劃 法 修 正 中 央 實 際 挹 注 各 縣 市 242 億 元 之 財 源 ， 致 89 年 度 縣 市 政 府 財 政 仍 相 當 困 難。而 部 分 縣 市 在 收 支 差 短 無 法 有 效 彌 平 情 形 下 ， 亦 積 欠 各 項 依 法 律 應 負 擔 之 經 費 ， 如 台 中 縣 等 十 二 個 縣 市 預 估 至 89 年 底 將 積 欠 全 民 健 保 保 費 達 102 億 元，連 同 高 雄 市 積 欠 之 67 億 元，共 169 億 元，已 嚴 重 影 響 健 保 局 財 務 調 度（ 李 泰 興 ， 2000） 。 95 年 2 月 16 日 聯 合 報 報 導 各 縣 市 政 府 尚 積 久 台 銀 345 億 4,830 萬 元 之 優 惠 存 款 的 差 額 利 息 補 貼，以 上 顯 現 縣 市 政 府 財 務 運 作 脫 序 之 現 象 ， 故 90 年 度 中 央 在 改 進 地 方 補 助 制 度 以 增 裕 縣 市 財 源 時 ， 亦 將 建 立 其 財 政 自 我 負 責 觀 念 ， 俾 有 效 解 決 其 財 政 沈 疴 。 此 與 陳 英 忠（ 2002）對 於 台 東 財 政 困 境 之 研 究 發 現「 預 算 規 模 逐 年 萎 縮 ， 另 國 中 、 小 人 事 費 因 減 少 編 班 人 數 而 增 加 ， 致 使 人 事 費 占 歲 出 比 例 平 均 52.06％ 逐 年 攀 升 至 88 年 下 半 年 及 89 年 度 高 達 67.67％ 。 」 相 合，及 台 東 縣 政 府 財 政 局 95 年 4 月 向 新 當 選 縣 長 之 簡 報 也 有 相 同 的 看 法 。 所 以 人 事 費 的 增 加 對 台 東 縣 財 政 影 響 很 大 。

二 、 行 政 層 級 重 疊 ， 政 府 間 權 限 劃 分 不 清

台 灣 地 區 幅 員 狹 小 而 政 府 層 級 重 疊 性 過 高 ， 致 使 中 央 與 地 方 權 限 未 能 明 確 釐 清，不 僅 增 加 集 體 決 策 與 協 調 成 本，更 膨 脹 人 事 費 用 。 因 此 若 從 政 府 行 政 效 率 的 提 昇 及 財 政 支 出 的 節 省 角 度 而 言 ， 似 乎 有 必 要 對 政 府 組 織 架 構 做 一 適 當 的 調 整 ， 包 含 政 府 層 級 及 功 能 重 分 配 等 兩 項 議 題 ， 以 避 免 不 當 浪 費 ， 提 高 行 政 、 經 濟 與 財 政 效 率 （ 徐 仁 輝 ， 1998） 。 此 點 在 台 東 縣 財 政 的 既 有 研 究 上 ， 及 台 東 縣 政 府 財 政 局 相 關 報 告 上 皆 未 有 提 及 ， 在 進 行 質 性 訪 談 時 將 就 相 關 問 題 與 受 訪

者 討 論 。

三 、 政 治 上 的 因 素 ， 導 致 公 共 支 出 增 加

在 民 主 政 治 下 ， 地 方 首 長 或 民 意 代 表 為 取 悅 選 民 從 寬 編 列 預 算 ， 導 致 公 共 支 出 增 加 。 其 中 ， 若 再 加 上 民 意 代 表 與 地 方 派 系 利 益 掛 勾 ， 導 致 浮 編 工 程 支 出 與 圍 標 、 綁 標 等 弊 端 ， 不 僅 地 方 政 府 支 出 膨 脹 ， 且 造 成 資 源 浪 費 的 現 象 。 除 了 支 出 面 缺 乏 效 率 外 ， 基 於 選 票 的 考 慮 ． 多 數 縣 市 亦 將 娛 樂 稅 、 工 程 受 益 費 等 予 以 停 徵 ， 導 致 地 方 財 政 的 困 窘 加 劇 （ 陳 明 月 ， 2000） 。 此 點 在 台 東 縣 財 政 的 既 有 研 究 上 ， 及 台 東 縣 政 府 財 政 局 相 關 報 告 上 皆 未 有 提 及 ， 在 進 行 質 性 訪 談 時 將 就 相 關 問 題 與 受 訪 者 討 論 。

四 、 行 政 管 理 層 面 各 單 位 協 調 合 作 能 力 有 待 加 強

地 方 稅 以 財 產 稅 為 主 ， 稅 籍 資 料 的 定 期 清 查 及 資 料 的 完 整 是 減 低 逃 漏 稅 機 率 、 增 加 稅 收 的 前 提 。 例 如 土 地 稅 、 房 屋 稅 如 欲 增 加 稅 收 ， 必 須 地 政 、 工 務 、 建 設 、 農 業 等 單 位 與 稅 捐 處 密 切 配 合 ， 並 及 時 通 報 應 稅 資 料 。 又 如 攤 販 課 稅 問 題 亦 須 仰 賴 建 管 、 交 通 、 警 政 等 單 位 通 力 合 作 ， 加 強 管 理 ． 建 立 稅 籍 資 料 ， 亦 可 增 加 地 方 財 源 收 入

（ 徐 仁 輝 ， 1998） 。 此 與 審 計 部 台 灣 省 台 東 縣 審 計 室 於 94年 抽 查 台 東 縣 「 經 徵 稅 捐 費 」 時 即 指 出 「 橫 向 聯 繫 不 足 」 相 合 ， 顯 見 台 東 縣 財 政 受 行 政 管 理 協 調 作 能 力 不 足 之 影 響 。

五 、 退 撫 經 費 鉅 幅 增 加 ， 加 速 財 政 惡 化

有 關 公 教 人 員 之 退 休 撫 卹 制 度 因 設 計 當 初 考 慮 未 盡 周 延 ， 如 年 滿 50歲 且 服 務 滿 25年 以 上 退 休 者 可 支 領 月 退 休 金 、 年 滿 55歲 退 休 者 一 次 加 發 5個 退 休 金 基 數、領 一 次 退 休 金 者 可 享 18﹪ 優 惠 利 息 等，雖 然 政 府 在 84年 7月 業 將 退 撫 制 度 改 為 儲 金 制，在 國 民 平 均 壽 命 逐 年 延 長 下 ， 仍 是 政 府 沉 重 之 負 擔 ， 公 教 人 員 之 待 遇 給 與 與 退 休 撫 卹 等 ， 均 係 由 中 央 立 法 或 頒 訂 相 關 規 定 中 央 地 方 一 體 遵 行 ， 因 中 央 上 述 規 定 ， 導 致 地 方 退 休 撫 卹 支 出 鉅 幅 增 加 ， 財 政 負 擔 沉 重 （ 李 泰 興 ，

2000）。台 東 縣 退 撫 支 出 90年 度 8億 9,400萬 元，至 94年 度 時 已 增 加 為 14億 400萬 元，五 年 間 增 加 了 5億 1,000萬 元，較 90年 增 加 百 分 之 57.05，

對 台 東 財 政 之 影 響 可 見 一 般 。

六 、 社 會 福 利 經 費 大 幅 增 加

解 嚴 後 ， 政 府 為 回 應 社 會 需 求 ， 及 民 意 反 映 ， 增 加 各 項 有 關 社 會 安 全 或 社 會 福 利 方 面 支 出 ， 地 方 政 府 亦 需 負 擔 部 分 經 費 ， 致 增 加 支 出 ， 如 82年 開 辦 身 心 障 礙 者 生 活 補 助 ， 83年 開 辦 中 低 收 入 戶 老 人 生 活 津 貼 補 助 ， 84年 起 配 合 全 民 健 保 之 開 辦 增 加 支 付 低 收 入 戶 、 身 心 障 礙 者 、 農 漁 民 保 費 等 支 出 ， 以 後 各 年 持 續 辦 理 ， 86年 起 全 民 健 康 保 險 等 三 類 保 險 該 府 負 擔 增 加 ， 88下 半 年 及 89年 精 省 後 低 收 入 戶 生 活 補 助 及 低 收 入 戶 老 人 生 活 補 助 負 擔 比 率 提 高 等 （ 李 泰 興 ， 2000） 。 台 東 縣 社 會 福 利 支 出 預 算 由 90年 度 12億 400萬 元 ， 至 94年 度 時 已 增 加 為 14億 9,000萬 元，五 年 間 增 加 了 2億 8,600萬 元，較 90年 增 加 百 分 之 23.75， 對 台 東 財 政 是 有 影 響 的 。

參、管理面

一 、 財 政 制 度 不 健 全 ， 地 方 缺 乏 自 主 性

現 行 租 稅 之 劃 分 權 ， 根 據 憲 法 第 一 ○ 七 條 ， 係 由 中 央 立 法 並 執 行 ， 因 此 係 由 中 央 政 府 制 訂 『 財 政 收 支 劃 分 法 』 來 分 配 稅 源 。 就 租 稅 立 法 權 而 言 ， 雖 然 依 憲 法 第 一 ○ 九 、 一 一 ○ 條 ， 地 方 稅 可 由 地 方 立 法 並 執 行 之 ， 但 依 中 央 法 規 標 準 法 第 四 條 規 定 ， 法 律 應 經 立 法 院 通 過 、 總 統 公 佈 ； 此 外 ， 地 方 雖 可 開 徵 特 產 稅 、 特 別 稅 課 等 稅 源 ， 但 依 財 政 收 支 劃 分 法 第 七 條 ， 地 方 稅 課 立 法 ， 必 須 由 中 央 制 訂 各 該 稅 法 通 則 作 為 實 施 依 據 。 由 於 地 方 政 府 在 長 久 以 來 缺 乏 租 稅 自 主 權 形 成「 跛 腳 」的 地 方 自 治，現 雖 已 通 過 地 方 稅 法 通 則 但 仍 有 其 限 制 ， 對 於 能 否 增 加 地 方 稅 源 ， 仍 待 考 量 （ 陳 明 月 ， 2000） 。 此 與 陳 英 忠

（ 2002） 對 於 台 東 財 政 困 境 之 研 究 發 現 「 稅 課 收 入 及 補 助 收 入 皆 有 成 長 趨 緩 現 象 ， 適 用 財 劃 新 法 後 呈 負 成 長 ， 其 中 以 統 籌 分 配 稅 減 少

最 多 。 」 相 合 ， 顯 見 台 東 縣 財 政 受 財 政 制 度 不 全 之 影 響 。

二 、 直 轄 市 與 縣 （ 市 ） 財 源 劃 分 不 均

固 然 財 政 部 在 起 草 財 政 收 支 劃 分 法 修 正 案 時 ， 曾 邀 集 中 央 部 會 及 地 方 政 府 研 商 ， 對 於 直 轄 市 及 縣 （ 市 ） 財 源 分 配 力 求 合 理 ， 但 就 其 相 關 條 文 之 規 定 分 析 ， 將 不 難 發 現 ， 其 分 配 有 不 夠 均 勻 之 處 。 對 於 財 政 收 支 劃 分 法 採 取 當 地 徵 起 國 稅 分 成 給 當 地 政 府 之 作 法 ， 如 就 國 家 資 源 的 分 配 言 ， 有 其 便 利 分 成 之 制 度 設 計 考 量 ， 但 各 地 稅 基 不 同 ， 此 種 設 計 必 然 導 致 愈 貧 窮 的 地 方 ， 愈 徵 起 不 到 財 源 。 此 地 方 稅 均 有 如 國 稅 徵 起 之 不 合 理，基 層 分 成 充 裕 財 源，事 實 不 能（ 陳 明 月 ， 2000） 。 此 與 陳 英 忠 （ 2002） 對 於 台 東 財 政 困 境 之 研 究 發 現 「 稅 課 收 入 及 補 助 收 入 皆 有 成 長 趨 緩 現 象 ， 適 用 財 劃 新 法 後 呈 負 成 長 ， 其 中 以 統 籌 分 配 稅 減 少 最 多 。 」 相 合 ， 顯 見 台 東 縣 財 政 受 財 源 劃 分 不 均 之 影 響 。

三 、 各 縣 市 累 計 債 務 一 再 擴 大 ，造 成 還 本 及 債 務 付 息 的 負 擔

截 至 94 年 底 各 縣 市 未 償 還 債 務 餘 最 高 的 是 台 北 縣 計 804 億 元，

截 至 94 年 底 各 縣 市 未 償 還 債 務 餘 最 高 的 是 台 北 縣 計 804 億 元，