我國地方財政自主的發展與問題

第二章文獻探討

第三節我國地方財政自主的發展與問題

壹、我國地方財政法制面的發展

我國的地方自治，一般認為始於民國 39年 4月公布施行的「台灣省各縣市實施地方自治綱要」及有關的行政命令，但以非依據憲法作為而有違憲之虞且地方權限並未獲得保障，是以有稱之為「監護型之地方自治」。迨至民國 83年 7月 29日依憲法增修條文第十七條制訂公布施行「省縣自治法」、「直轄市自治法」開啟了臺灣地方自治「憲法化」、「法律化」的新紀元，其後因精省又訂頒「地方制度法」取代前二法（林錫俊， 2001）。

我國對於地方自治制度設有憲法層次的保障，但法律層次的落實，則是在 1994年「省縣自治法」與「直轄市自治法」制定後才真正實施；以下則就我國法制上對地方財政的規定內容概述如下（陳金元，2002）：

一、憲法

憲法第一 ○ 七條：「中央財政與國稅由中央立法並執行之。」第一

○ 九條：「省財政與省稅由省立法並執行之。」第一一 ○ 條：「縣財政與縣稅由縣立法並執行之。」雖然憲法增修條文第九條將第一 ○ 九條凍結，惟由憲法條文觀之，是有賦予地方政府財政自主權的（黃世鑫， 2000）。

二、財政收支劃分法

地方財稅在法律層面之源頭為財政收支劃分法，該法第八條規定：

「國稅為所得稅、遺產稅及贈與稅、關稅、營業稅、貨物稅、菸酒稅、證券交易稅、期貨交易稅、礦區稅。」第十二條：「直轄市及縣（市）稅為地價稅、田賦、土地增值稅、房屋稅、使用牌照稅、契稅、印花稅、娛樂稅、特別課稅。」第十六條之一：「第八條第二項及第十二條第二項至第四項規定之稅課統籌分配部分，應本透明化及公式化原則分配之；受分配地方政府就分得部分，應列為當年度收入。」即我國中央國

稅與地方稅劃分，係以財政收支劃分法為依據。

我國財政收支劃分法自民國 40年 6月 30日制頒實施以來，已將近五十年之久，其間雖歷經九次的修正，而現行財政收支劃分法前次的修正係於民國 70年 1月間，距今亦有十七年，由於經濟成長及社會變遷，各級政府財政收支已有明顯改變，各地區間之自然條件及人文環境不同，工商發展程度有別，致稅源分布有不均之問題；此外，配合地方自治發展需要，在財源增加不易，且未來中央需支應龐大之國防、社會、福利及重大建設支出之情況下，財政部於 87年 12月提出財政收支劃分法修正案，逐於 88年 1月 25日修正部分條文，由總統公布實施，各項稅捐各級政府分配情形，詳如表 2-1各級政府稅收分配比例一覽表。該次之條例修正，主要係基於平衡地方發展及縮短城鄉差距考量，併因應地方制度之調整，再兼顧中央與地方政府財政基礎穩固之原則下，由中央釋出部分財源，並加強統籌分配稅款之運用，提高地方政府自有財源，改善部分地方政府自由財源偏低現象。而此次財劃法修正的內容如下（賴時貞，2003）：

（一）重新劃分財政收支系統：配合精省工程，將收支系統分為中央、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）。稅課劃分為國稅、直轄市稅及縣市稅。

（二）調整國稅及地方稅範圍：較重要者是將原屬「省及直轄市稅」之營業稅改列為國稅，並將其總收入減除依法提撥之統一發票給獎獎金之 40%統籌分配與地方自治團體，原屬省稅的印花稅及使用牌照稅劃歸縣市。

（三）稅課統籌分配原則：包括「透明化」、「公式化」、「民主化」等原則，要求統籌分配稅款分配比例由參酌分配地方政府財政能力、人口及土地面積等因素，研訂公式予以分配，分配辦法由財政部洽商中央主計機關及受分配地方政府後擬定。

（四）地方稅法通則：修正財劃法第七條規定，地方稅課立法之法源有財劃法及地方稅法通則（我國地方稅法通則已於民國 91年 11月通

過實施）。

（五）規費法定原則：明定規費法定原則，包括行政規費法律原則（第二十四條）、規費核定、預算、歸入公庫等原則（第二十五條）。

（六）預算籌編原則：增訂第三十五條之一，規定各級政府預算應依中央預算籌編原則辦理，並規定地方收入應優先支應項目（第三十七條之一）。

三、地方制度法

我國為因應台灣省政府功能業務與組織調整，於民國 88年 1月 25日公布施行「地方制度法」，有關「自治財政」部分，規定於第三章第五節

（第六十三條至第七十四條），其與省縣（直轄市）自治法所規定者並無太多的差異，惟其於第六十八條給予直轄市、縣市（不含鄉鎮市）發行公債之權，藉以調整預算收支差短（參見財政收支劃分法第三十四條）。

另依據地方制度而言，地方財政之內容，可分為實質及制度的兩方面。所謂實質的，乃指地方收入之各種財源與支出之各種經費。所謂制度的，乃指管理此收入與支出事務的一種方法，一般稱為財務行政是也。

在財務行政中，以預算與決算最為重要，預算為財務行政之始，決算為財務行政之終，兩者實為財務行政的重心所在（林錫俊， 2001）。茲這兩方面分述如下：

（一）實質面

欲掌握地方實質財政可分為財政收入與財政支出兩方面，而就收入部分，為顯示財政的自主性，可就自主（有）財源占歲出比例的多寡，來衡量財政的富裕或困窘；就支出部分，公共支出的系統分類，可以幫助了解國家活動的真相、財政狀況及各項支出個別具有之經濟的、政治的、社會的意義，便利財政問題之研究。

（二）制度面（財務行政） 1 、地方預算

所謂預算，乃行政機關根據施政計畫，擬定一定期間內的公共財政收支計畫，經立法機關通過以為各機關執行的公文書。公共財政，以收支適度為原則。收入過多，則人民不勝負荷。過少，則易陷財政於拮据之窘境。故欲使收支適合，對於收支方面，不能不預為計算。設置一定之計畫，按此計畫執行，財政秩序因此乃得以維持。庶政百務之進行，乃有所依據。而財政基礎，乃得以鞏固，故欲維持財政收支平衡，非建立預算制度不為功，此其一。政府財政之整理，必須經過若干時期的逐步改進，以每年編擬預算及執行預算之困難經驗所得，作為改革之樣本截長補短，才能達到更進步更合理的境界，是以預算制度對於財政之整理，實有莫大的便利，此其二。人民納稅，有權利知道政府為他們做些什麼，欲使財政公開，建立預算制度，是最好的辦法。且預算之收支情形，事前送經人民所選代表同意 (即立法機關的通過 )政府根據預算，推行一切政令，比較容易執行。事後向人民報告執行結果 (由立法院機關審核決算，方可解除政府所負財政上的責任 )。是以責任之表明，亦可借重預算，此其三。國家設有為人民監督之機關 (審計機關 )。其審核帳項，必須有所根據。若有預算為規範，則各項收支在預算上皆有規定，苟有浮濫不當之處，亦不難按圖索驥糾舉之，是故預算又可便於審計機關之監督，可以減少財政上不法不忠情事，此其四。基此四因，故預算乃成為財政上不可或缺之體制。

2 、地方決算

所謂決算，乃行政機關對於預算之規定收支額，根據實際情形編製，

並予以公開之帳目。所以我們可以這樣說：預算是對未來財政收支的預定計算，而決算則是對過去財政收支事實的結算。因此預算只是一種預測，對於未來的歲入歲出之計算，並不一定與實際相符。而決算則為歲出歲入之決定性計算。

由於決算是對過去財政收支之計算，所以我們可以由決算瞭解過去歲計的實績，政府對於財政收支的處理有無違法或不當的事實，並據此

以追究，或免除政府的責任。此外決算對於確立未來歲計預測的預算，從事財政的活動，亦可提供有益的資料，並能預防發生違法或不當行為。

預算的測定與執行的實績，基於財經界的變動、產業的失調、貿易的消長、國民消費的變化、物價的漲落及其他因素的影響，可能有很大的距離。在此情形下，政府根據決算的內容，可以瞭解其差異程度及發生原因。對於將來預算的編製，財政活動自具有重大的參考意義，又因有決算制度，年度結束後，一切帳目都要公開，是以政府官員對於公款的使用，便得分外慎重，且亦不敢中飽。是以對於不當或違法的發生亦有防止的作用。最主要的，在民主政治制度之下，議會由於有決算審核之權，才可以使其對政府的財政監督權作完全的行使。

四、地方稅法通則

地方稅法通則係依據財政收支劃分法第七條之規定：「直轄市、縣

（市）及鄉（鎮、市）立法課徵稅捐，以本法有明文規定為限，並依地方稅法通則之規定。」又依地方稅法通則第二條之規定，分為（ 1）財政收支劃分法所稱直轄市及縣（市）稅、臨時稅課。（ 2）地方制度法所稱直轄市及縣（市）特別稅課、臨時稅課及附加稅課。（ 3）地方制度法所稱鄉（鎮、市）臨時稅課 ;第三條規定，直轄市政府、縣（市）政府、鄉

（鎮、市）公所得視自治財政需要，依前條規定，開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課，對有關國家之天然資源及利益者不得開徵；又第四條規定直轄市政府、縣（市）政府為辦理自治事項，充裕財源，除印花稅及土地增值稅外，得就其地方稅源規定稅率（額）上限，於百分之三十範圍內，予以調高，訂定徵收率（額）。但原規定稅率為累進稅率者，各級距稅率應同時調高，級距數目不得變更，前項稅率（額）調整實施後，除因中央原規定稅率（額）上限調整而隨之調整外，二年內不得調高。另第五條規定，直轄市政府、縣（市）政府為辦理自治事項，充裕

在文檔中台東縣地方財政自主之研究 (頁 38-64)

第二章 文獻探討

第三節 我國地方財政自主的發展與問題

壹、我國地方財政法制面的發展

一 、 憲 法

二 、 財 政 收 支 劃 分 法

三 、 地 方 制 度 法

四 、 地 方 稅 法 通 則