第五章 研究分析與討論
第二節 我國地方財政發展與問題分析
決 定 地 方 與 中 央 收 支 權 責 劃 分 的 法 令 財 政 收 支 劃 分 法 ， 及 行 政 院 訂 頒 之 中 央 對 直 轄 市 及 縣 （ 市 ） 政 府 補 助 辦 法 為 目 前 縣 市 財 政 收 支 最 重 要 的 法 規 ， 於 此 二 法 令 規 範 之 下 ， 我 國 地 方 財 政 的 發 展 現 況 茲 分 歲 入 、 歲 出 及 管 理 等 三 個 面 向 說 明 如 下 ：
壹 、 歲 入 面
一 、 財 政 收 支 劃 分 法 分 配 不 當 ， 致 使 地 方 財 政 惡 化
民 國 8 9 年 配 合 精 省 及 財 政 收 支 劃 分 法 修 正 ， 中 央 將 部 分 稅 源 劃 歸 地 方 或 納 為 中 央 統 籌 分 配 稅 款 分 配 予 地 方 政 府 ， 於 訪 談 曾 參 與 研 修 該 法 人 員 即 表 示 ：K - 1 - 2 ： 當 初 財 政 收 支 劃 分 法 的 修 訂 的 重 點 是 配 合 精 省 ， 將 營 業 稅 由 省 、 市 稅 改 為 國 稅 ， 那 衝 擊 最 大 的 是 北 高 二 個 直 轄 市 ， 為 了 減 少 他 們 二 個 直 轄 市 的 反 彈 ， 只 能 保 障 他 們 的 收 入 規 模 ， 所 以 才 會 用 固 定 比 率 分 配 ， 造 成 北 高 所 分 得 的 中 央 統 籌 分 配 稅 款 較 2 3 縣 市 為 多 ， 才 會 造 成 今 天 的 情 況 。
顯 見 當 初 修 法 僅 為 政 治 的 妥 協 ， 並 未 實 際 考 量 地 方 政 府 的 需 求 。
A - 1 - 2 ： 現 行 的 財 政 收 支 劃 分 法 雖 有 提 到 城 鄉 差 距 與 均 衡 發 展 等 問 題 ， 可 是 分 配 的 方 法 只 有 考 量 基 本 需 求 、 人 口 、 土 地 等 ， 並 未 將 城 鄉 差 距 與 均 衡 發 展 的 因 素 予 以 考 量 ， 如 台 北 市 的 發 展 是 政 府 幾 十 年 的 投 資 才 有 的 ， 台 東 幾 十 年 來 的 投 資 較 少 造 成 的 不 公 平 與 落 差 應 想 辦 法 彌 補 。
B - 1 - 2 ： 從 以 前 到 現 在 ， 這 個 問 題 討 論 很 久 了 ， 現 行 的 財 政 收 支 劃 分 法 是 8 8 年 修 正 的 ， 前 一 次 是 7 0 年 修 正 的 ， 從 時 間 來 看 是 一 個 很 久 的 法 令 了 ， 這 個 法 令 最 重 要 的 問 題 是 中 央 與 地 方 的 分 權 ， 中 央 釋 出 太 少 財 源 ， 9 3 年 台 北 市 政 府 提 出 修 正 案 ， 提
議 從 現 行 的 規 摸 1 , 5 0 0 億 元 提 高 到 3 , 5 0 0 億 元 ， 中 央 也 順 勢 提 出 修 正 案 將 規 模 提 高 到 3 , 0 0 0， 後 來 没 有 通 過 ， 現 在 還 在 行 政 院 ， 出 不 了 門 。
C - 1 - 2 ： 依 現 行 的 財 政 收 支 劃 分 法 分 配 ， 因 連 基 本 薪 資 、 法 定 社 福 津 貼 等 皆 設 算 不 足 ， 排 擠 其 他 縣 政 支 出 ， 債 務 日 益 增 加 。
D - 1 - 2 ： 依 現 行 的 財 政 收 支 劃 分 法 縣 市 分 配 的 收 支 事 項 ， 並 不 能 讓 縣 市 收 支 平 衡 ， 所 以 不 公 平 也 不 合 理 ， 尤 其 較 穩 定 的 稅 源 如 營 業 稅 、 所 得 稅 都 是 歸 中 央 ， 其 餘 較 不 穩 定 的 稅 收 如 地 價 稅 、 土 地 增 值 稅 等 屬 地 方 。
E - 1 - 2 ： 依 現 行 的 財 政 收 支 劃 分 法 對 窮 縣 來 說 無 法 自 給 自 足 ， 財 政 收 支 劃 分 法 應 該 要 能 均 衡 城 鄉 的 差 異 ， 現 行 的 財 政 收 支 劃 分 法 並 不 能 做 到 這 一 點 。
F - 1 - 2 ： 因 縣 市 的 基 本 條 件 本 就 不 同 ， 依 其 天 然 環 境 及 基 本 條 件 來 分 配 是 不 公 平 的 ， 所 以 才 會 有 配 套 措 施 。
G - 1 - 2 ： 我 國 地 方 政 府 長 期 以 來 自 有 財 源 普 遍 偏 低 ， 多 仰 賴 中 央 政 府 補 助 ， 地 方 縣 市 基 本 財 政 收 入 （ 稅 課 收 入 ）， 不 足 以 支 應 基 本 財 政 支 出 （ 人 事 費 及 法 定 社 會 福 利 支 出 ）， 無 怪 乎 統 籌 分 配 稅 款 及 財 政 收 支 劃 分 之 爭 議 ， 每 年 總 要 上 演 一 次 ， 地 方 與 中 央 的 搶 錢 風 波 ， 也 總 是 每 位 縣 （ 市 ） 長 爭 演 的 戲 碼 。
H - 1 - 2 答 ： 財 政 劃 分 法 之 立 法 宗 旨 係 藉 由 建 立 稅 收 之 統 籌 分 配 及 補 助 制 度 ， 調 劑 各 級 地 方 政 府 及 同 級 政 府 間 之 財 政 盈 虛 ， 以 謀 求 政 府 財 政 垂 直 與 水 平 之 平 衡 ， 並 兼 顧 全 國 經 濟 之 均 衡 發 展 。 目 前 中 央 對 補 助 與 統 籌 稅 款 之 分 配 以 逐 漸 步 入 制 度 化 、 公 式 化 與 透 明 化 。 整 體 而 言 已 考 量 各 地 方 政 府 自 治 財 源 之 基 本 需 求 ， 相 對 以 往 可 說 是 一 種 進 步 的 制 度 。 但 由 於 近 年 來 中 央 推 行 政 府 再 造 ， 錢 權 未 同 時 下 授 地 方 ， 補 助 款 復 因 稅 收 短 徵
而 限 縮 ， 又 對 地 方 稅 之 減 免 措 施 以 及 諸 多 增 加 財 政 負 擔 之 立 法 ， 對 窮 縣 財 政 而 言 ， 無 異 是 雪 上 加 霜 。
I - 1 - 2 ： 依 現 行 的 財 政 收 支 劃 分 法 分 配 的 情 形 ， 係 按 照 公 式 來 分 配 ， 對 於 人 口 或 土 地 較 多 的 縣 市 當 然 占 優 勢 ， 各 縣 市 都 認 為 獨 厚 北 高 二 市 。
J - 1 - 2 ： 財 政 劃 分 法 之 立 法 宗 旨 係 藉 由 建 立 稅 收 之 統 籌 分 配 及 補 助 制 度 ， 調 劑 各 級 地 方 政 府 及 同 級 政 府 間 之 財 政 盈 虛 ， 以 謀 求 政 府 財 政 垂 直 與 水 平 之 平 衡 ， 並 兼 顧 全 國 經 濟 之 均 衡 發 展 。 目 前 中 央 對 補 助 與 統 籌 稅 款 之 分 配 以 逐 漸 步 入 制 度 化 、 公 式 化 與 透 明 化 。 整 體 而 言 已 考 量 各 地 方 政 府 自 治 財 源 之 基 本 需 求 ， 相 對 以 往 可 說 是 一 種 進 步 的 制 度 。 但 由 於 近 年 來 中 央 推 行 政 府 再 造 ， 錢 權 未 同 時 下 授 地 方 ， 補 助 款 復 因 稅 收 短 徵 而 限 縮 ， 又 對 地 方 稅 之 減 免 措 施 以 及 諸 多 增 加 財 政 負 擔 之 立 法 ， 對 窮 縣 財 政 而 言 ， 無 異 是 雪 上 加 霜 。
K - 1 - 2 ： 當 初 財 政 收 支 劃 分 法 的 修 訂 的 重 點 是 配 合 精 省 ， 將 營 業 稅 由 省 、 市 稅 改 為 國 稅 ， 那 衝 擊 最 大 的 是 北 高 二 個 直 轄 市 ， 為 了 減 少 他 們 二 個 直 轄 市 的 反 彈 ， 只 能 保 障 他 們 的 收 入 規 模 ， 所 以 才 會 用 固 定 比 率 分 配 ， 造 成 北 高 所 分 得 的 中 央 統 籌 分 配 稅 款 較 2 3 縣 市 為 多 ， 才 會 造 成 今 天 的 情 況 。
L - 1 - 2 ： 8 9 年 修 訂 通 過 的 財 政 收 支 劃 分 法 雖 有 效 改 善 地 方 財 政 狀 況 ， 因 分 直 轄 市 與 縣 市 採 固 定 比 率 分 配 ， 已 喪 失 調 劑 地 方 盈 虛 ， 均 衡 區 域 發 展 ， 並 滿 足 基 本 財 政 需 要 的 功 能 。
M - 1 - 2 ： 現 行 的 財 政 收 支 劃 分 法 是 依 比 率 來 分 配 的 ， 大 部 分 較 好 的 稅 源 都 分 給 中 央 ， 地 方 分 配 到 較 小 的 稅 收 。 而 且 分 配 是 依 人 口 和 土 地 ， 人 口 台 東 一 定 吃 虧 ， 土 地 是 比 較 多 。
N - 1 - 2 ： 依 現 行 的 財 政 收 支 劃 分 法 縣 市 分 配 的 方 式 ， 是 依 據 人 口 、 土 地 面 積 等 指 標 為 分 配 依 據 ， 事 實 上 並 不 能 滿 足 各 地
方 的 需 求 。
接 受 訪 談 者 皆 認 為 該 法 不 當 ， 因 配 縣 市 政 府 的 收 入 不 足 以 支 應 政 務 所 需 ， 此 為 造 成 地 方 財 政 惡 化 的 重 要 原 因 之 一 。
二 、 中 央 對 直 轄 市 及 縣 （ 市 ） 政 府 補 助 辦 法 造 成 齊 頭 平
等 ， 流 於 人 治
財 政 收 支 劃 分 法 於 民 國 8 8 年 修 正，但 無 法 解 決 縣 市 政 府 的 財 政 問 題 ， 所 分 得 的 稅 捐 連 正 式 人 員 人 事 費 都 不 足 支 應 ， 行 政 院 訂 頒 中 央 對 直 轄 市 及 縣 （ 市 ） 政 府 補 助 辦 法 ， 用 以 彌 平 財 政 基 本 支 出 的 不 足 ， 並 依 地 方 政 府 人 口 、 財 政 狀 況 等 基 本 資 料 ； 訂 定 公 式 設 算 社 福 一 般 補 助 、 教 育 一 般 補 助 及 基 本 建 設 一 般 補 助 款 ， 以 增 加 地 方 財 政 自 主 能 力 ； 該 項 辦 法 之 設 計 分 二 部 分 ， 除 上 述 外 ， 另 一 部 分 為 計 畫 型 補 助 。
B - 2 - 2： 我 的 看 法 ， 對 於 補 助 辦 法 是 行 政 院 主 計 處 主 導 的 ， 有 些 部 會 會 遵 守 ， 一 些 部 會 才 不 理 你 ， 將 補 助 比 率 通 通 訂 為 酌 予 補 助 ， 各 部 會 大 做 人 情 。
M - 2 - 2 ： 補 助 辦 法 看 起 來 很 好 ， 但 相 對 也 是 造 成 地 方 要 看 中 央 的 臉 色 ， 所 以 這 不 公 平 ， 執 政 黨 的 縣 市 分 配 比 較 多 ， 在 野 黨 相 對 比 較 少 ， 都 是 取 決 與 中 央 的 關 係 。
N - 2 - 2 ： 補 助 辦 法 看 起 來 很 好 ， 但 現 是 人 治 的 社 會 ， 有 關 係 才 能 要 得 到 錢 ， 你 想 會 公 平 嗎 ？
認 為 補 助 流 於 人 治 ， 如 果 與 中 央 的 關 係 不 好 或 非 執 政 黨 的 縣 市 ， 那 補 助 款 將 會 分 配 較 少 。
C - 2 - 2 ： 另 於 基 本 需 求 設 算 不 足 情 形 下 ， 指 定 用 途 優 先 施 政 項 目 之 部 分 項 目 有 扭 曲 資 源 分 配 之 嫌 ， 例 如 警 消 廳 舍 整 建 ， 部 分 警 察 局 整 建 得 比 縣 政 府 還 美 麗 且 具 特 色 ， 但 部 分 學 校 之 水 電 費 等 仍 嫌 設 算 不 足 ， 且 本 縣 偏 遠 地 區 小 校 小 班 每 班 人 數 未 滿 額 ， 班 級 數 較 每 班 滿 額 設 算 時 增 加 ， 但 中 央 未 考 量 設 算 增 加 之
班 級 數 及 教 師 薪 資 ， 致 財 政 缺 口 擴 大 。
J - 2 - 2 ： 依 照 「 中 央 對 直 轄 市 及 縣 （ 市 ） 政 府 補 助 辦 法 」 規 定 ： 補 助 縣 （ 市 ） 之 基 本 建 設 經 費 ， 應 將 各 受 補 助 縣 （ 市 ） 之 財 政 能 力 、 人 口 、 土 地 面 積 及 道 路 面 積 等 指 標 納 入 考 量 ， 妥 予 分 配 ， 並 授 權 行 政 院 主 計 處 訂 定 補 助 經 費 之 分 配 方 式 ， 看 似 公 平 ， 不 過 窮 縣 之 基 本 設 施 相 較 不 足 、 財 政 規 模 限 縮 、 人 口 外 流 、 開 源 又 難 以 立 竿 見 影 ， 如 此 補 助 方 式 ， 將 使 窮 者 愈 窮 。 況 且 ， 中 央 對 一 般 性 補 助 復 設 有 項 目 與 用 途 之 限 制 ， 影 響 地 方 支 配 之 彈 性 ， 計 畫 型 補 助 雖 考 量 地 方 財 力 分 級 訂 定 補 助 比 率 ， 而 窮 縣 財 源 拮 据 ， 多 無 力 負 擔 配 合 款 ， 形 成 不 公 。
認 為 補 助 制 度 限 縮 用 途 ， 造 成 財 政 自 主 性 降 低 ， 更 顯 制 度 之 不 當 。
D - 2 - 2 ： 至 少 讓 縣 市 餓 不 死 ， 還 可 以 生 存 下 去 。
E - 2 - 2 ： 對 各 縣 市 的 補 助 分 配 有 考 慮 到 縣 市 的 財 政 狀 況 ， 給 予 分 等 級 的 補 助 。
F - 2 - 2 ： 因 為 補 助 辦 法 分 為 二 個 部 分 ， 一 部 分 是 彌 平 縣 市 基 本 收 支 差 短 的 部 分 ， 二 是 計 畫 型 的 補 助 ， 至 少 讓 縣 市 還 可 以 運 作 。
L - 2 - 2 ： 透 過 補 助 制 度 協 助 縣 市 解 決 財 政 缺 口 ， 讓 縣 市 維 持 基 本 的 財 政 規 模 ， 而 且 可 以 在 計 畫 型 補 助 獲 得 發 展 ， 對 各 縣 市 是 有 助 益 的 。
K - 2 - 2 ： 當 初 之 出 發 點 是 要 均 衡 地 方 政 府 的 盈 虛 ， 補 足 各 地 方 政 府 的 基 本 財 政 差 短 。
L - 2 - 2 ： 透 過 補 助 制 度 協 助 縣 市 解 決 財 政 缺 口 ， 讓 縣 市 維 持 基 本 的 財 政 規 模 ， 而 且 可 以 在 計 畫 型 補 助 獲 得 發 展 ， 對 各 縣 市 是 有 助 益 的 。
認 為 補 助 制 度 維 持 地 方 的 基 本 需 求 ， 尚 可 接 受 。 中 央 對 直
轄 市 及 縣 （ 市 ） 政 府 補 助 辦 法 之 設 計 分 二 部 分 ， 一 是 即 將 相 關 部 會 之 計 畫 型 補 助 款 抽 出 一 部 分 ， 變 成 一 般 性 補 助 款 ， 用 以 彌 平 財 政 基 本 支 出 的 不 足 ， 並 依 地 方 政 府 人 口 、 財 政 狀 況 等 基 本 資 料 ； 訂 定 公 式 設 算 社 福 一 般 補 助 、 教 育 一 般 補 助 及 基 本 建 設 一 般 補 助 款 ； 係 依 公 式 設 算 地 方 政 府 的 基 本 需 求 ， 滿 足 施 政 的 需 要 ， 看 起 來 很 好 ， 可 是 這 却 造 成 各 地 方 政 府 的 齊 頭 平 等 ； 二 是 計 畫 型 補 助 ， 受 訪 談 者 B - 2 - 2 、 M - 2 - 2 及 N - 2 - 2 皆 提 到 補 助 的 規 定 攏 統 ， 且 流 於 人 治 ， 如 果 和 中 央 的 關 係 不 好 ， 要 不 到 補 助 款 ， 造 成 不 公 。
三 、 地 方 稅 法 通 則 畫 餅 充 飢
地 方 稅 法 通 則 係 依 據 財 政 收 支 劃 分 法 第 七 條 之 規 定 訂 定 ， 地 方 政 府 為 籌 措 自 治 財 源 ， 可 從 三 方 面 著 手 ， 一 則 開 徵 特 別 稅 課 ； 一 則 在 地 方 稅 的 稅 率 上 調 高 幅 度 ； 最 後 為 就 國 稅 部 分 稅 目 中 附 徵 。
在 受 訪 談 者 中 認 為 有 幫 助 的 皆 以 「 理 論 上 」 、 「 基 本 上 」 等 模 糊 語 詞 表 示 是 有 幫 助 的 ， 但 在 實 質 上 是 有 質 疑 的 ：
B - 3 - 2 ： 以 去 年 通 過 的 案 子 為 例 ， 桃 園 縣 一 年 才 增 加 六 千 萬 的 收 入 ， 未 達 收 入 的 百 分 之 一 ， 而 且 因 為 新 的 法 令 ， 中 央 審
B - 3 - 2 ： 以 去 年 通 過 的 案 子 為 例 ， 桃 園 縣 一 年 才 增 加 六 千 萬 的 收 入 ， 未 達 收 入 的 百 分 之 一 ， 而 且 因 為 新 的 法 令 ， 中 央 審