台東縣地方財政自主之研究

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國立台東大學區域政策與發展研究所公共事務管理在職專班碩士論文

指導教授：侯松茂先生

台東縣地方財政自主之研究

研究生：盧協昌撰

中華民國九十五年十月

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謝辭

離開學校十八年，得以進入心中的學術殿堂，一圓年輕時的夢想，倍感慶幸與珍貴。本論文得以順利完成，首先要感謝指導教授侯松茂老師的指引與教導，並提供寫作的寶貴意見，孫本初教授細心的教導研究方法及指正缺失讓學生受益良多，夏黎明教授提供精闢的意見及思考方向，提攜之情由衷感謝。在學過程中學校教授課堂啟蒙，

獲益匪淺特申謝忱，孫本初、彭堅汶、官有垣、侯和雄等教授從台北、

台南或嘉義前來授課更是倍加辛勞。

進入區域政策與發展研究所公共事務管理碩士專班就讀，除了獲得學識上的精進，更結交了二十八個很好的朋友，不論是學業上及工作的公務上都獲得同學的幫助及鼓勵，尤其世敏、李來、素琴、劍訓、

慶榮、楓霖等同學於課業上的幫助，是可以順利完成學業的重要助力，就學過程中長官主計室主任施振杉與同仁的支持及幫忙更是銘感於心。研究過程承蒙受訪談者的協助使本研究可以順利的完成，藉此一併表達謝意。

最後，向最敬愛的父母致上最深的謝意，更要感謝內人麗芬及二個兒子佑政及士閔的包容與支持，尤其假日我都在上課，不能有太多的時間陪伴他們。

盧協昌謹誌

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台東縣地方財政自主之研究

作者：盧協昌

國立台東大學區域政策與發展研究所公共事務管理碩士班

摘要

健全之民主國家有賴植基於地方自治，財政為庶政之母，要落實地方自治，則地方政府須有高度的財政自主。我國民國 8 8 年公告實行地方制度法，真正朝落實地方自治邁進，民國 8 8 年配合精省修正財政收支劃分法，但無法解決縣市政府的財政問題，台東縣所分得的稅捐連正式人員人事費都不足支應，為平衡地方發展，縮小城鄉差距，因此行政院於 8 9 年訂頒中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法，以增加地方財政自主能力，在這二個法令下，地方政府於財政上有多少自主的空間？地方稅法通則與規費法於 9 1 年立法通過，賦予地方政府取得課稅權的法源，地方政府能否善用增加財源，如何來提升地方政府的財政自主性，是必須面對的重要課題。

本研究針對從事台東縣財政相關工作的人員進行質性訪談，以歲入、歲出及管理等三大面向為訪談重點，並以我國地方自治與財政發展、我國地方財政發展現況、台東縣財政發展的現況等三方面來分析，並提出修正財政收支劃法合理資源分配、修正中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法維持財政秩序、修正地方稅法通則提高地方財政自主、加強區域規劃，發展地方特色，以活化地方財政來源、檢討施政計畫，使預算發揮效益、開源節流，改善收支短絀的情形、積極有效管理債務、建立地方財政的監管措施等建議，俾提供行政院修法及地方政府改善財政自主之參考。

關鍵詞：台東縣、地方財政、地方財政自主、財政收支劃分法

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A Study on Financial Autonomy of the Local Government in Taitung County

Researcher: Sie-Chang, LU

Master Program in Public Affairs Management, Graduate Institute of Regional Policy and Development, National Taitung University

Abstract

Local governance lays the foundation for a full-fledged democracy.

Finance is the mother of the general affairs. A local government is to be given more autonomy over finance to implement local governance. The Local Government Act which was promulgated and implemented in 1999 indeed works to realize local governance. Although the Law Governing the Allocation of Government Revenues and Expenditures was amended in the same year to face the cutback of downsizing Taiwan’s Provincial Government, it cannot resolve financial problems encountered by local governments. What is even worse, for instance, Taitung County

Government, utilizing its revenue of taxes and levies, could not afford to pay personnel expenditures.

To balance local development and reduce the gap between cities and towns, the Executive Yuan drafted and promulgated Regulations for Subsides from Central Government to the Municipalities and County (City) Governments in 2000, which is expected to develop financial autonomy in local governments. However, under the two acts, how much room is left for financial autonomy of local governments? The Provisions of the Local Taxation Law and Charges and Fees Law, which were passed in the Legislative Yuan in 2002, empower local governments the origin of the law to secure taxation rights. That how local governments make use of these laws to generate revenues and facilitate financial autonomy is an important issue to confront.

A qualitative study was conducted to interview civil servants whose

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duties are related to finance in Taitung with an emphasis on revenues, expenditures, and management. An analysis of local governance and financial development, current situation about financial development of local governments in Taiwan, and current situation about financial development in Taitung County was discussed. This study made the following recommendations. Firstly, a proposed amendment to Law

Governing the Allocation of Government Revenues and Expenditures will help allocate resources legitimately. Then, a proposed amendment to Regulations for Subsides from Central Government to the Municipalities and County (City) Governments will help maintain financial order. In addition, a proposed amendment to Provisions of the Local Taxation Law will help enhance financial autonomy of local governments. Apart from these, strengthening regional planning and developing local specialty will help expand local financial sources. Moreover, reviewing the

administrative plan will help bring the budget into full play. Furthermore, tapping new resources and economizing on expenses will help ameliorate imbalance in revenues and expenditures. Finally, the active and effective management of liabilities and the establishment of exit standards for local governments were also suggested in this study. The findings and the conclusion of this study provided reference not only for the Executive Yuan to amend its laws but also for local governments to improve financial autonomy.

Key Words: Taitung County, Local Finance, Financial Autonomy of

Local Governments, Law Governing the Allocation of Government

Revenues and Expenditures

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第一章緒論

第一節研究問題背景與動機………1

第二節研究目的與待答問題………4

第三節研究範圍與限制………5

第四節名詞釋義………7

第二章文獻探討第一節地方財政自主的意涵………9

第二節地方自治與地方財政自主的關係………20

第三節我國地方財政自主的發展與問題………25

第三章台東縣財政自主的現況與困境第一節台東縣財政的現況………51

第二節台東縣財政的困境………57

第三節小結………64

第四章研究設計第一節研究架構………76

第二節研究方法………77

第三節研究對象………79

第四節研究工具………82

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第五節資料蒐集處理與分析………85

第六節研究流程與進度………90

第七節研究倫理………92

第五章研究分析與討論第一節我國地方自治與財政發展………93

第二節我國地方財政發展與問題分析………98

第三節台東縣財政發展與問題分析………109

第六章結論與建議第一節結論………127

第二節建議………131

參考書目 ………136

附錄一財政收支劃分法 ………140

附錄二中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法 ……153

附錄三訪談大綱 ………159

附錄四訪談內容逐字稿 ………161

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表次

表 2-1 各級政府稅收分配比例一覽表………43

表 2-2 各縣市 90-94 年度總預算歲入歲出簡明表………44

表 2-2 各縣市 90-94 年度總預算歲入歲出簡明表（續）………45

表 2-3 各縣市 90-94 年度總預算用途別分析表………46

表 2-3 各縣市 90-94 年度總預算用途別分析表（續）…………46

表 2-4 各縣市 90-94 年度總預算收支簡明分析表………46

表 2-5 各縣市 91-93 年度總決算歲入歲出簡明表………47

表 2-6 各縣市 91-93 年總決算用途別分析表………48

表 2-7 各縣市 91-93 年度總決算收支簡明分析表………48

表 2-8 各縣市未償還債務餘額表………49

表 2-8 各縣市未償還債務餘額表（續）………50

表 3-1 台東縣 90-94 年度總預算歲入歲出簡明表………68

表 3-1 台東縣 90-94 年度總預算歲入歲出簡明表（續）………69

表 3-2 台東縣 90-94 年度總預算用途別分析表………70

表 3-2 台東縣 90-94 年度總預算用途別分析表（續）…………70

表 3-3 台東縣 90-94 年度總預算收支簡明分析表………70

表 3-4 台東縣 90-93 年度總決算歲入歲出簡明表………71

表 3-4 台東縣 90-93 年度總決算歲入歲出簡明表（續）………72

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表 3-5 台東縣 90-93 年總決算用途別分析表………73

表 3-5 台東縣 90-93 年總決算用途別分析表（續）………73

表 3-6 台東縣 90-93 年度總決算收支簡明分析表………73

表 3-7 台東縣 91-93 年度節約措施表………74

表 3-7 台東縣 91-93 年度節約措施表（續）………75

表 4-1 受訪者基本資料表………80

表 4-2 學者專家名單一覽表………81

表 5-1 各縣市歲入自主比率表………94

表 5-2 各縣市歲出自主比率表………96

表 5-3 台東縣歲入自主比率表………112

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圖次

圖 4-1 研究架構圖………76

圖 4-2 研究流程圖………91

圖 5-1 各縣市 90-94 總預算平均歲出用途別比率圖………105

圖 5-2 台東縣 90-94 總預算平均歲出用途別比率圖………116

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第一章緒論

第一節研究問題背景與動機

壹、研究問題背景

民國 9 4 年 1 2 月 1 9 日新當選縣市長就職的前一天，聯合報大幅報導新任縣市長一踏進公門即需面臨龐大債務壓力，累積未償負債最高的台北縣高達 8 0 4 億元，比 9 0 年度增加 4 5 9 億元， 9 4 年度台北縣總預算歲入總額為 7 7 5 億元，債務餘額已經超過總預算歲入總額，表示台北縣如果一年都不花費任何經費都還不能還清債務，可見財務狀況之糟。債務餘額超過總預算歲入總額的還有新竹縣、台中縣、雲林縣、嘉義縣等五個縣。時間回到四年前，民國 9 0 年徐慶元就任台東縣長後，研究者、財政及主計單位人員向其簡報時，他表示：「 1 2 月 1 6 日陳水扁總統宴請新當選台灣省各縣市長時，有多位縣市長提出拒絶交接的要求，因為各縣市政府的債務過於龐大，對於未上任即需面對大額的債務感到不可思議，表示不接受移交，也不接受前任縣市長留下的債務。」在聽取簡報後，不客氣的質問財主單位主管，你們為什麼將台東縣的財政搞到如此的差？ 1 1 0 億總預算，卻有高達 3 9 億的負債；而且在上任第一個月員工的薪資拖到 9 1 年 1 月 2 5 日方才發放，讓縣長及財主單位十分的難堪，

員工的抱怨更是高漲，對於政府不會倒的說法產生懷疑。縣市政府的財源可分為稅課收入及非稅課收入，稅課收入以統籌分配稅款占最大部分，非稅課收入又以補助收入為大宗，以 9 4 年度為例台東縣的統籌分配稅款及補助收入合計占總收入的百分之 8 4 . 2 2。決定統籌分配稅款的法源依據為財政收支劃分法，財政收支劃分法於民國 8 8 年修正，但無法解決縣市政

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府的財政問題，所分得的稅捐連正式人員人事費都不足支應，為平衡地方發展，縮小城鄉差距，因此行政院於 8 9 年 9 月 1 4 日訂頒中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法，於 9 0 年開始實行，即將相關部會之計畫型補助款抽出一部分，變成一般性補助款，用以彌平財政基本支出的不足，並依地方政府人口、財政狀況等基本資料；訂定公式設算社福一般補助、教育一般補助及基本建設一般補助款，以增加地方財政自主能力，該項辦法也是現行中央對地方補助的依據。

自兩個法令實行以來，台東縣 9 0 年度決算短絀 9 億餘元， 9 1 年度短絀 1 2 億 5 千萬元， 9 2 年度短絀 2 億 9 千萬元， 9 3 年度短絀 7 億 9 千萬元，每一年皆未能收支平衡，這是制度面的問題？還是執行面的問題？如果一直不能收支平衡，遲早坐吃山空。

於這兩個法令下，地方政府於財政上有多少自主的空間？民選的首長，面臨社福及地方建設等的需求下，支出不斷擴張；地方稅法通則與規費法業於 9 1 年 1 2 月 1 1 日立法通過，賦予地方政府取得課稅權的法源，地方政府能否善用增加財源，開源節流是健全財政的不二法門，如不能開源，也不能節流，結果將導致負債一再升高，將面臨破產的危機。

貳、研究動機

民國 8 8 年 1 月 2 5 日總統公告實行「地方制度法」，台灣真正朝落實地方自治邁進，精省後，各縣市政府也抱著很大的期待可以有更高的自主，財政為「庶政之母」，各項政務的推動無一不要財政之支持，所謂「錢不是萬能，可是没有錢就萬萬不能。」財政的自主是自治的基礎，精省時宣稱每年可減省 1 , 7 0 0 億元，而這一些錢那裡去了？為什麼縣市政府財政没有改善，而且變的愈差，台東縣 3 9 億的負債是怎樣來的，是縣府揮霍過度？還是制度面出了什麼問題？此為本研究動機之一。

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台東縣本身地處邊陲，產業以農業為主，幾乎没有工商業可言，說的好聽是好山好水，没有污染，事實上是各項基礎建設落後，除稅收不豐外，經濟資源也貧瘠，幾乎仰賴中央的補助，名義上雖是民選的首長及議會的地方自治團體，可是在現有制度下難以落實。研究者長期在台東縣政府服務，從事預算的工作達 1 0 年之久，對於財政收支部分皆有接觸，此為本研究動機之二。

在現行決定縣市政府財政收支最重要的「財政收支劃分法」及「中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法」之下，台東縣財政自主的情形如何？是否有提昇改善之道？此為本研究動機之三。

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第二節研究目的與待答問題

壹、研究目的

財政自主有三個面向，一是收入的部分，二是支出的部分，三是管理部分，在現有財政制度下如何就收入來提高，於支出面來檢討，以健全財政，本研究擬就地方財政自主之相關論述做文獻回顧，並蒐集各縣市財政收支資料做統計分析，將理論與實務作連結，探討現存制度下的財政自主空間，以及其擴展的可能，期解沈疴已久的地方財政問題，增加財政自主，以落實地方自治。本研究依據研究問題背景與動機，研究目的歸納如下：

一、探討地方財政自主的意涵與地方自治的關係。二、探討我國地方財政發展與現況及問題。

三、瞭解台東縣地方的財政現況與問題特性。

四、擬訂提高台東縣地方財政自主的可行方案，進而健全財政，建立負責的財政觀，落實地方自治的精神，以解決地方財政問題。

貳、待答問題

一、地方財政自主的意義及範圍為何？

二、地方財政自主與地方自治的關係及其影響如何？三、我國地方財政發展與現況有何特性？

四、我國地方財政發展的問題及困境？

五、台東縣的財政發展現況及與其他縣市有何不同？六、台東縣財政發展的問題、困境及有何特性？七、如何提高台東縣地方財政的自主性？

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第三節研究範圍與限制

壹、研究範圍

一、研究對象

蒐集與地方自治、地方財政、地方財政自主、台東縣的預算書、決算書及地方財政相關的文獻、政府出版品及報章雜誌等進行研究，並採深度訪談法，訪談實際從事台東縣財政工作及審核的人員，對相關主題加以研究。二、研究期間

財政收支劃分法於民國 8 8 年修正，縣市政府分得的稅捐連正式人員人事費都不足支應，為平衡地方發展，縮小城鄉差距，於 8 9 年 9 月 1 4 日訂定中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法，於 9 0 年開始實行，以彌平地方基本財政需求，以增加地方財政自主能力，故本研究期間訂為自民國 9 0 年 1 月 1 日起至 9 4 年 1 2 月 3 1 日。

三、研究內容

本研究以行政院主計處彙編之各縣市總預算及台東縣總預算資料為主要內容，研究方法以訪談實際從事及審核台東縣財政工作人員。

貳、研究限制

一、研究對象

研究對象係以對台東縣財政事務有參與或研究者為主，但抽樣的對象以職務選取，對部分財政或主計單位主辦人員或前任人員及學者未能全部進行訪談，且抽樣的對象係採自願方式，會因受訪者的認知、時間及耐心等因素，使真相不能由訪談結果窺得全貎；另本研究自 9 5 年 1 月起至本年 1 0 月止，僅十個月時間，進行文獻分析與深度

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訪談，加上訪談對象有縣外人士及人員之遷調，無法對訪談對象用更長的時間進行瞭解，乃本研究的第一個限制。二、研究期間

本研究的期間自財政收支劃分法修正後與中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法開始實行開始，故研究期間訂為自民國 9 0 年 1 月 1 日起至 9 4 年 1 2 月 3 1 日止，限於時間，僅進行五年期間之研究，此乃本研究限制之二。

三、研究內容

本次研究研究者係採質性深度訪談之方式進行，訪談的對象有限，無法對從事財政工作的人員進行大規模之探討，此乃本研究限制之三。

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第四節名詞釋義

壹、地方自治

一群生活在某一特定地區居民，基於生活上的共同需要，在國家憲法與法律的監督之下，透過選舉的型態，推舉議員組成議會與政府，依據居民自己意思，運用地方上的財力與資源，增進地方福利，改善地方環境，以及處理地方上的公共事務等，即謂之地方自治。

貳、地方財政

地方自治團體具有諸多必須辦理的固有或授權事務，故須有足夠的財源以為配合，而有關從貨幣收支來研究分析地方自治團體的經濟活動的行為，即為地方財政。換言之，地方財政是國家整體財政的一部分，它指的是地方自治團體為滿足其共同需要促進自治發展，平衡財政分配，奠定民生基礎，所需資金的取得、使用及管理的各種行為總稱。

參、地方財政自主

地區政府對其經濟行為上所擁有的獨立行使的主權，其自主之內容則應同時包括支出和收入兩方面。

本研究的收入自主係以總預算歲入合計扣除中央分配及補助之收入後除以總預算歲入合計。【（總預算歲入合計 - 統籌分配稅款 - 補助收入） / 總預算歲入合計】。

支出的自主係以總預算歲出合計扣除人事費總額及債務付息後除以總預算歲出合計。【（總預算歲出合計 - 人事費總額 - 債務付息） / 總預算歲出合計】。

肆、歲入、歲出

歲入依預算法第六條之定義為「一個會計年度之一切收入。但不包括債務之舉借及以前年度歲計賸餘之移用。」

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歲出依預算法第六條之定義為「一個會計年度之一切支出。但不包括債務之償還。」

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第二章文獻探討

第一節地方財政自主的意涵

壹、地方財政的意義與理論

一、地方財政的意義

地方財政之意義，應先由認定地方政府之自治權開始，繼而做政府制度之規劃，包括政府層級的設計、行政區的劃分、中央與地方權限的劃分等等。一般而言，民主體制之國家，政府之政務活動係由中央政府與地方自治團體分別擔負責任推動之。在財政方面，兩者擔負之活動則分別稱為「國家財政」與「地方財政」。事實上，「地方財政」與「國家財政」俱為公經濟部門兩大車輪，兩者相輔相成，缺一不可。所謂「地方財政」，由學者之定義大致可歸納出其即指地方政府經濟行為的總稱

（陳清月， 2005）。

地方政府與中央政府是相對稱的，依現制在台灣地區除了中央政府一級外，地方政府則包含了直轄市、縣市、鄉鎮市三級。在施行地方自治的國家，地方政府亦稱為地方自治團體 (Local Selfgoverning Body)。我國學者通常將地方自治團體定義為：某一地區之人民，依據國家之授權，

自訂規章、自組機關、自選人員、依照地方人民之公益，並在國家之監督下，以管理該地方公共事務之法人 (林錫俊， 2000)。我國在 88年 1月 25 日由國民大會通過的地方制度法第二條將地方自治團體定義為：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。

地方自治團體既然具有諸多必須辦理的固有或授權事務，自應提供足夠的財源以為配合，而有關從貨幣收支來研究分析地方自治團體的經濟活動的行為，即為地方財政 (Local Public Finance)。換言之，地方財政是國家整體財政的一部分，它指的是地方自治團體為滿足其共同需要促進自治發展，平衡財政分配，奠定民生基礎，所需資金的取得、使用及

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管理的各種行為總稱。

地方財政相對於國家財政規模較小，其原因為地方政府為國家構成之一份子，面積較小，人口較少的緣故。而其公共經濟活動也較小，並不包括國防、外交、司法及經濟發展等屬於中央執行的功能，且其活動範圍亦僅限於某一地方，此為地方財政與國家財政的主要區別。此種財政規模及公共經濟活動，雖相對小於中央財政，惟就所有的地方財政的總規模而言，幾可與中央財政相媲美。

地方財政大致上包括：一、歲入：地方政府透過地方稅徵收、經營事業收入、收取規費、公有財產經營處分、發行公債借款、補助收入及公庫調度等籌措方式，獲取公共收入以支應公共支出。二、歲出：地方政府為了實現施政計畫目標，如何透過預算去決定支出項目優先順序以妥善分配資源。三、財政調整：包含中央與地方財政收支的調整，地方與地方發展不平衡的調整，地方政府財政收支失衡的調整。

綜上所述，地方財政係指地方自治團體於制度或法令的劃分下，所分得之收入及支出的權責。而劃分收入及支出的原則應以事務的本質認定，如僅屬地方性，且無一致性必要之事務，可歸予地方；反之如屬二個地方以上之共同事務，且有全國一致性之必要時，應歸中央。

二、財政理論

古典經濟學派時期強調市場的機制，認為政府管的愈少愈好，凱因斯因觀察 1930年代世界性大恐慌，提出為使充分就業，政府必須進行干預，政府的職能才漸擴張，發展至公共選擇學派的理論，主張財政聯邦制讓各級政府有自主財源，提供不同規模的公共服務，不僅能讓公民增加選擇的機會，以及經過比較刺激提昇地方政府的服務品質。

（一）古典經濟學派

亞當斯密（ Adam Smith， 1723-1793）主張自由放任的原則，並且強調自利的動機，認為價格機能像一隻看不見的手，在自由競爭的市場中，

具有調節力量，可使資源配置最適化，走向私利與公益合諧且一致的境

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界。他主張政府的干預活動愈少好，而政府的活動應限於：國防、司法制度及舉辦私人不能辦理而為社會所需的公共事業，稱「古典經濟學派」

（引自林錫俊， 2001）。

（二）有效需求理論

凱因斯（ J.A. Schumpeter，1883-1950）觀察 1930年代世界性大恐慌，導致尋求有異於古典經濟學派的主張，提出大蕭條的原因是總合需求的不足，為使充分就業，政府必須進行干預，以增加總合需求，他認為雖然支出超過稅收及其他收入，但因赤字融資可促進總合需求的提高，且透過乘數效果，可將經濟推向充分就業，在此理論鼓吹之下，政府的職能大大擴張（引自林錫俊， 2001）。

（三）多層級政府理論

布坎南（ J.M. Buchanan）認為國家為了提供公共財貨與勞務，替人民謀最大福利，必須設立官署以為執行工具。但就權力而言，官署具有規範人民的行為的權力；就財源而言，官署的主要經費來源均來自稅收。

因此，現代民主國家設官分職均需民意代表機關的同意。地方財政機關設置，在於符合垂直分權遂行政策暨平行分工責有守專司的需要。亦即是決定生產公共財時應實行多級政府體制，讓每一層級政府財政都發揮固有職能，就是地方自治（引自林錫俊， 2001）。

（四）政府的經濟功能理論

美國財政學者馬斯葛雷夫（ R.A.Musgrave，1989）曾提出一項迄今仍很有用的分析架構，他認為政府政策有三個主要功能：資源配置、所得分配及經濟穩定。其認為欲以個別地方政府去執行提高就業水準與物價穩定、所得重分配政策，不僅缺乏政策工具，力有未逮且效益難顯，基於考量此二項功能的規模經濟以及外部性等特性，應由中央政府執行更為妥當而有效。但地方政府仍可依其住民之偏好而提供公共財，反映居民之需要，使資源能適當的配置以達成效率目標。根據地方財政的特性，

地方公共支出具有地區性，資源配置功能由地方政府提供自然較為合宜

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（引自葉正鶴， 2002）。

（五）公共選擇理論

公共選擇學者們（ Hettich & Winer，1997）強調納稅義務人希望政府做的與政府實際做的之關係的結合，主張不同層級的政府提供不同規模的公共財與服務，以符合人民的多重需求，同時經由競爭以提昇公共服務品質，Inman &Rubinfeid（ 1997）亦認為因中央政府層級預算較容易受到利益團體的影響，因少數人獲利的計畫成本係由全國人民共同分擔，犧牲的感受較輕；而地方層級政府提供較能讓人民建立權利義務對等的感受，可以抑制利益團體的影響。依公共選擇學派的理論，財政聯邦制讓各級政府有自主財源，提供不同規模的公共服務，不僅能讓公民增加選擇的機會，以及經過比較刺激提昇地方政府的服務品質（引自陳英忠，

2002）。

研究者整理以上的看法認為，政府財政的功能在各界理論中是肯定的，但在不同的時空環境中要做適度調整。在認定地方自治重要性的同時，地方財政的問題亦即產生，應讓權責相符，做適當的分權，而地方的財政收支如有足夠的自主，才可使地方財政規模達到最適。

貳、地方財政自主的意義與類型

一、地方財政自主的意義

地方政府經濟功能之發揮，必由地方自治之途；而地方自治的成效，

又以地方財政自主為其必要條件。地方自治為民主政治的基石，財政又為庶政之母；顯見，沒有自主的地方財政，亦當沒有真正的地方自治可言 (黃世鑫， 2000)。

所謂地方財政自主，許登芬 (2001)認為，地方財政自主性 (Fiscal Autonomy)係指各地方政府轄區內的居民依地方自治的需要，可自由決定轄區內公共事務支出的範圍與規模大小，上述費用的財源籌措也由該轄區內的居民自行分擔。因此，倘若費用來源主要是依賴上級補助或借貸，

則財政自主性低；反之則越高。

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朱澤民（ 1998）指出地方財政的自主（ Fiscal Autonomy），乃是指各地方人民能自由決定該地區公共支出的範圍與規模，並將此項支出的成本由該地方人民來分擔，亦即自行決定其支出與租稅水準，支出的利益與負擔的租稅相對應，以增進地方財政的自我負責性

（ Accountability），各地方政府尤其不應將地方財政的自主，誤解為其財源有所不足時，上級政府即應有所補助，而上級政府在補助後，不應限制其用途。

蘇彩足（ 2000）認為完整的財政自主性應該含蓋「租稅自主權」與

「支出自主權」二者，然而相對而言，一般地方政府都比較關心租稅自主權的爭取，而少在「支出自主權」上有所著墨。因為只要自主財源充裕，地方政府通常都可自由執行其支出計畫與政策優先順序；只要不違背全國人民或其他地方政府之利益，上級政府無權干涉地方政府的支出用途。所以地方政府認為租稅自主權的爭取，比支出自主權更為務實而關鍵。

黃世鑫 (2000)認為，財政雖說是庶政之母，但其畢竟只是具備「工具性」的功能，因此，如果只談地方財政自主，而不問地方自治的真諦，則亦是本末倒置。換言之，地方財政是否能夠自主，關鍵在於地方是否能夠自治；至於地方是否能夠自治，則又在於其自治條件是否具備。也就是說，要談地方財政自主，就地方自治和財政之量出為入的意義，最重要在於地方是否能夠自己決定要做何事。現代民主國家，係由下而上自然形成的，各個地區因為自然條件的差異，均各自擁有其獨特的經濟生活型態，與傳統歷史文化和風俗習慣。因此，不只是不同歷史文化背景的民族必須獲得應有的尊重，即使是同一個民族，在不同的地區，也會因為自然環境的限制而發展出不同的生活模式；因此，如果真的能夠落實地方自治，則順理成章也能達到財政自主。

葉正鶴（ 2002）認為，財政自主的分析係將歲入中的統籌分配稅款及補助收入扣除後的歲入為縣市的財政自主財源，因為統籌分配稅款

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及補助收入係由中央依公式核定，非縣市的努力或可自主決定的財源。吳淑姿（ 2003）對於收入的自主也是抱持同一看法，對於支出的自主則認為應扣除法律規定應負擔之支出外方為支出之自主比率。

許登芳（ 2001）認為，財政的自主的比率應以（實質收入／年度總支出）來認定，實質收入為（歲入總額－補助收入），其意義為縣市政府自有收入占總支出的比率來認定財政自主的程度。

研究者認為，財政自主之分析可以依預算法規定之編製方法來分析，歲入面以【（總預算歲入合計 -統籌分配稅款 -補助收入） /總預算歲入合計】的比率來定義，因為統籌分配稅款及補助收入係由中央依公式算定，非縣市的努力或可自主決定的財源，扣除以上二者以外屬自有財源，故以此分析之。歲出面以【（總預算歲出合計 -人事費總額 -債務付息）/總預算歲出合計】的比率來定義，因人事費係依法定之機關編制來編列，本身較無彈性，而債務付息支出係往年累計債務所需支付之利息，

必須於年度內支付，扣除以上二者之外的額度為縣市較有自主空間之支出，故本研究對於歲出面之自主以此分析之。歲入、歲出之差短以公債、賒借或以前年歲計賸餘撥補之部分，則歸類為調整面之分析。

二、地方財政自主的類型

依據英國財政學家席克斯 (Hicks)觀察，各國地方財政制度，歸納成三大類型：嚴密的聯邦組織型，單一國家型及折衷型。如據聯合國之劃分方式，係依各國之政治組織體制，分為單一制及聯邦制兩類 (引自林錫俊， 2000)：

（一）單一制

地方政府缺乏獨立與自主性，雖有民選首長及民意機關，也具有若干課稅權，但實際上地方財政無法自給自足，仍受制於中央，依賴中央補助的情形非常普遍，甚至地方預算須報經中央政府核准 (備 )，我國、英國、日本等均屬之。

（二）聯邦制

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聯邦制下的各州，具有廣泛的權限並受憲法保障，對地方稅的稅基和稅率有完全的自主權，以致中央政府與地方政府，常因課稅權的重複行使，而引起很多競合或混亂。美國、德國、加拿大、澳大利亞等均屬之。

現代一般國家，無論是單一制或聯邦制，大致上財源均有集中於中央的趨勢，中央擁有充裕的財源，固有利於中央推動全國性的重大政策計畫，亦有助於地方的均衡發展，惟地方如經常為財源所困，將造成地方政府職權的萎縮甚至癱瘓。地方自治最主要的目的，乃在於要使一個地區的居民福利最大化。為實現讓居民有權選擇他們所需要的公共財和勞務，這就必須要能提供滿足這些公共財的充裕自治財政以為支持，達到公共支出福利的最大化。

馬駿 (1997)認為這包含三層含義：

１、財政權在中央與地方之間的分配不能過度地集中在中央，地方政府應該有相當的自主權來決定財政收入如何用於地方的公共產品和服務。如果相當大一部分地方財政的決策由中央政府來制定，不可避免地會出現由於中央不能完全了解地方民意而導致的決策失誤和資源浪費。

２、在某些稅種劃分給地方政府之後，地方政府應擁有對稅率的控制權。

如果地方稅的稅率仍由中央決定，地方政府無法按本地居民的意願來決定稅負的程度，便很難達到居民福利的最大化。

３、必須有某種機制使得地方政府能充分了解民意 (人民對公共產品與服務的需求），並使地方政府對民意負責。比如，居民選舉政府地方議會議員和行政長官被認為是一個有效的機制。

綜上所述，世界各國的地方財政有單一制及聯邦制二個截然不同的型態，取決於國家組織的政治體制而定，但聯邦制易產生中央與地方的課稅權之爭，而單一制又缺乏自主性，這是兩難，但現代一般國家，因制定分配的權力在中央，故產生無論是單一制或聯邦制，大致上財源均

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有集中於中央的趨勢，中央擁有充裕的財源，惟地方如經常為財源所困，

將造成地方政府職權的萎縮甚至癱瘓。所以現代各國有實施地方自治的意念，可是於財政上明顯趨向於中央集權，在我國也是類似的情形。

參、地方公共財的特性

政府提供的財貨或勞務稱為公共財。孫克難（ 1997）將公共財的特性綜合為二，一為非敵對性（ Non-Rivalness），或共同（ Common）消費性，即一些人共同享用並不減損各別享用的效用滿足水準。例如國防即為典型的純粹公共財，具有完全的非敵對性。公共財的另一特性為在技術上具有非排他性（ Nonexclusion or Nonprice-Exclusion），也就是藉收費以排除他人享用的交易成本非常高。經由此一特性，產生坐享其成（ Free Rider）的問題，有些人故意隱藏其偏好，以達成免費享用的目的，可能造成公共財提供數量的不足。

另外，有些公共財不具最終消費性質，而具中間投入性質，故稱中間性公共財（ Public Intermediate Goods），例如經建與交通建設，像工業區內的各種設施，道路與橋樑建設均屬中間性公共財。由於這類公共財往往受產能（ Capacity）上的限制，隨使用人數與頻率的增加而造成擁擠的現象，形成消費上的敵對性，故稱擁擠性公共財（ Congested Public Goods），已非純粹的公共財。

黃世鑫（ 2000）將公共財分為國家公共財 (National Public Goods)和地方公共財 (Local Public Goods)；前者由中央或聯邦政府提供，後者由地方政府提供。國家公共財與地方公共財之界定，則依其利益所及之區域範圍；也就是，其利益擴及全國，例如：國防，則屬國家公共財。若具非敵對性和非排他性之財貨之利益，僅能由一特定局部區域範圍內之人民所共享者，為地方公共財，例如：消防。

林錫俊 (2000)認為地方政府提供的公共財，例如地方性的公共教育、環境保護、公園道路、社會救濟等，因其效益僅及於某一地方轄區的居民，而未普及全國，故亦稱之為地方公共財 (Local Public Goods)或環

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境財 (Environment Goods)。是以，所謂地方公共財，係指地方政府為滿足某一特定區域人民公共慾望所提供的各種財貨和勞務，在該區域內，與國家公共財一樣，具有某種程度的非排他性與非敵對性。

總之，地方財政所提供的地方政府公共活動與財貨勞務，具有地方公共財之地區性、利益外溢性、利益遞減性、以及規模經濟空間性等特性（林錫俊， 2000；葉正鶴， 2002；吳淑姿， 2003）。茲分述如下：

（一）地區性

地方政府依據該地區的自然資源、人文環境，提供不同的財貨與勞務以符合居民的偏好，居民可直接受益，地區性色彩濃厚，具有地方特色。就滿足居民的偏好及因地制宜而言，是優於中央政府所提供者。地方政府依居民偏好提供財貨，居民可藉遷移而尋求滿足其偏好財貨之組合，這種行為就是學者所稱的以腳投票 (Voting With Their Feet)，也就是透過遷移的過程，可以選擇最能滿足他需求的公共設施與租稅組合的社區來定居。

（二）利益外溢性

地方財政所提供的公共財之利益，常會超過其轄區以外，使得與其相鄰地區住民亦得共霑其利，例如防止空氣污染之措施，防洪計畫等。另外，則因人口與商業的流動性，以致在一個轄區內公共財的支出經由交易或人口流動會被帶到另一個轄區之內，例如教育、醫療、運輸等。

（三）利益遞減性

地方公共財往往具有不可移動性及區域性，使得享受該種財貨利益的程度，會隨著距離該公共財中心位置較遠而呈遞減現象。例如停車場、

公園設施、街燈設備、消防設備等。

（四）規模經濟空間性

地方公共財的受益空間有一定限度，超過該限度，享用人數增加會產生擁擠效果。因此，大多數地方公共財提供有一定最適規模，如學校、游泳池、圖書館等。惟地方公共財的收益地區雖有其限度，但並非每一

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種地方公共財之受益區域皆是固定不變，地方政府往往可透過增大或縮小受益區域而符合規模經濟之原則。

黃世鑫 (2000)引用 Buchanan 的俱樂部財理論 (Theory of Club Goods) 來說明公共財規模和數量。其係將地方政府視同一個俱樂部。俱樂部財理論主要係探討一定數量的人，對具有一定容量 (Capacity)限制的集體財 (Collective Goods)之最適提供問題。

將這種俱樂部財理論，運用於分析地方財政理論，即是將地方視同一個俱樂部，地方居民等同是會員，地方稅為會費；其要處理的問題，是透過居民的自由遷徙，一方面決定最適地方公共財規模，另方面決定

「最適」地方政府的數量。其分析過程，是在地方公共財規模固定下，增加移入一位居民，對原來的居民，會產生溢入效果 (Spill-In Effect)，即擁擠成本和減輕原來的居民之地方稅負擔；若移出一位居民，則反之，即溢出效果 (Spill-Out Effect)；當這兩種成本相等時，決定最適地方政府規模，即最適居民人數。另在固定的地方政府規模之下，如增加地方公共財的提供，固然可以降低擁擠成本，但居民之地方稅負擔，勢必提高，同樣的，當這兩種成本相等時，決定最適地方公共財規模，而在最適地方政府規模與最適地方公共財規模之交集處，兩者同時確立。

地方公共財係指地方政府為滿足某一特定區域人民公共慾望所提供的各種財貨和勞務，如果地方有足夠的財政自主性，人民有充分選擇居住的權力，則地方財政會像自由市場一樣，可以自己調節出最適的地方財政規模。

綜上所述，政府財政的功能在各界理論中是肯定的，但在不同的時空環境中，如經濟的環境，全球化的過程，都要做適度調整。地方自治係由下而上形成的，在各個地區因為自然條件的差異，均各自擁有其獨特的經濟生活型態，與傳統歷史文化和風俗習慣。在此基礎下，如各地區人民能自由決定該地區公共支出的範圍與規模，並將此項支出的成本由該地方人民來分擔，亦即自行決定其支出與租稅水準，支出的利益與

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負擔的租稅相對應，以增進地方財政的自我負責性，地方政府有夠大的財政自主權，透過公共選擇的理性，可能使地方財政規模達到最適。

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第二節地方自治與地方財政自主的關係

壹、地方自治的意義

國父孫中山先生曾說：「自治者，民國之礎石也。礎堅而國固，國固則子子孫孫同享福利」。又說：「三千縣之民權，猶三千塊之石礎，礎堅則五十層之崇樓不難建立。建屋不能猝就，建國亦然，富有極堅毅之精神，而以極忍耐之力量行之。竭五年十年之力，為民國築此三千之石礎，必可有成。」他堅信「自治制度為建設之礎石」，「政治的基礎，在于地方自治。」（喬寶泰， 1999），地方自治做的好，則國家建設易於進行，人民生活日臻安樂，則國家基礎穩固，可見地方自治的實施是極為迫切及重要的。事實上，許多民主政治論者都主張以高度地方自治作為達成民主政治的健全手段，可見地方自治應可被視為真正民主國家政府組織的主要目標。由此可見地方自治對於民主政治的健全，有其深遠的意義。

所謂地方，係指一個特定區域（趙永茂， 1997）。一個國家為了便於治理，往往將其領土，劃分為若干不同層次，不同範圍的行政區域就是地方。自治從字義上解釋，就是指自己管理自己的事務。若以政治的角度來看，自治則是指地方上的事務，完全由地方上的人民自己去管理、

自己去決定，或自行選出代表去管理。換句話說，自治的權力是完全掌握在人民自己的手裡，以人民自己的意思為意思，地方人民有權決定與處理地方的事務。

地方自治包含兩層意義：一為團體自治，一為住民自治。所謂團體自治，係指國家領土內，另有地域團體，其具備獨立於國家的法律人格

（公法人），可依自己的意思與目的，由本身的機關自行處理地方公共事務。一般談論省縣自治或鄉鎮自治時，乃是以地域團體為對象，指的就是團體自治。住民自治，重點則在於人，要求由地方的住民，依自主意思處理地方行政事務。因此，團體自治可以說是出於自由主義的精神，

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追求免於國家干涉的自由；住民自治則係本於民主主義的原理，強調人民的自我實踐。一般而言，這兩層意義在歷史上雖有其不同的歷史背景，

如：英美基本上重視的是住民自治，而歐陸強調的則是團體自治，但二者之間實際上很難加以完全劃分。在目前立憲主義的國家談到地方自治時，基本上皆兼涵了團體自治與住民自治二者，而採行地方自治的國家，

住民一方面可以選任地方自治的公職人員，並且可以直接或間接參與地方事務的決定與執行，也就具備有自給自理以及所謂的地方自主（許志雄， 1992）。

就法律觀點而言，學者認為地方自治是指一個國家特定的行政區域的居民，基於國家的授權或依據國家的法令，由地方居民自組法人團體以自籌地方財源的方式處理該區域內公共事務的一種政治制度。在法律層級上，我國地方制度法於 88年 1月 25日總統明令公佈，條列地方政府各項應辦事項，為我國地方自治史奠定新的里程碑（吳淑姿， 2003）。

綜上，地方自治可定義為一群生活在某一特定地區居民，基於生活上的共同需要，在國家憲法與法律的監督之下，透過選舉的型態，推舉議員組成議會及政府，依據居民自己意思，運用地方上的財力與資源，增進地方福利，改善地方環境，以及處理地方上的公共事務等，即謂之地方自治。

貳、地方自治的重要性

為什麼一個國家在有了中央政府之後，還需要地方政府或實施地方自治呢？薄慶玖（ 1999）認為地方政府或地方自治具有下列多方面的功能：

一、政務通常都是異常繁雜的千頭萬緒，疆土愈大，人口愈多，事務也愈繁雜。這些繁雜的事務，必須要有龐大的人力、物力與財力才能解決。然而人員眾多，勢必增加煩擾，因此須設地方政治組織，為之分層負擔，以便逐一有效推行。況且政治事務，如事事均仰賴於中央，不獨於理欠合，在情勢上也不允許。

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二、促進民主實現，培養民主政治人才；民主政治與專制政治最大的區分是：一個由上而下，即由官吏統治人民；一個由下而上，即由人民控制官吏。所以由專制政治演變為民主政治的改變是由中央本位趨向於地方基層，將由上而下，改正為由下而上。由此觀之，要想實現民主，非先健全地方民主制度不可。

三、奠定建國基礎，保障人民權益；蓋國家既由人民所構成，則國家之建設，必待人民之參與，人民參與的方式，是由下而上，由地方而中央。是故要建設國家，必須地方政府穩定。地方政府健全，不啻奠定了建國之基礎。

四、發展地方經濟，解決民生問題；我們知道，都市的形成，基於軍事及政治的原因固多，然而由於經濟的要求而形成者，亦復不少。因為農工商品，需要堆積交換以及保障安全的場所，同時也需要有轉運、起卸、零售、批發等商業活動。於是農產豐盛之核心區域或工商發達交通便利之地區，便自然而然的形成了都市。有了都市，就會產生各種複雜的問題，為了保障人民生命財產的安全，維持正常的商業活動，所以乃有組織地方政府之需要。由此可見，地方政府本身即負有經濟上的任務。

綜上所述，可見地方自治的重要性，更是國家統治不可或缺的一環。

由於各國之政治制度及地方制度諸多不同，惟其重要之樞紐在於自治事項；而自治事項又決定於權限劃分。中央與地方之權限雖難以截然劃分，

故必須共同分工合作形成「上下垂直分層」之權限劃分，以謀人民之最大福祉。

參、地方自治與地方財政自主的關係

地方政府之所以須有自有財源主要的原因是因應地方政府自治的需要。因為地方自治是國之礎石，若無足夠的地方財源，勢必不利於地方自治的落實與發展。地方財政的自主性是地方自治的基石 (陳立剛， 1998)。地方自治所需財源，主要仍取之於地方稅自治立法，因自主課稅

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權為地方自治核心問題。

葛克昌 (2002)對於地方自治與財政自主，認為地方自治乃源於憲法上人性尊嚴與個人人格發展之基本價值，而國家僅具工具性價值。個人為發展自己人格，就自己居住區域，有權參與自己關係密切之公共事務，

並就其自我決定，自負其責。

地方自治首要課題，即地方事務由地方自主負責；而自治事務之執行，需有財源。地方所以須有其自主財源，除了可供其自主調度，不必依賴中央，避免國家過度干預外，更重要理由有二，一為地方決定增加管轄事務，同時應對其所增加之財政負擔予以斟酌，亦即由收入支出兩方面一併考量。另一方面，在從事自治行政時，需反覆衡量地方自治行政之本質，地方自主決定推展某項事務，需考量在增加財務負擔，並由居民分配時，是否仍屬有利。按民主政治即為責任政治，在決策過程中，地方財政的自我決策、自我負責，為地方自治行政中重要的一環，財政責任之釐清，能使地方公共財，更符合居民偏好。

葛克昌（ 2002）視地方財政責任為地方自治之核心，而以人性尊嚴為中心之民主要求，對人民越接近之公共事務，應儘可能自我決定自我負責。以人性尊嚴為價值中心之憲政國家，地方財政之自我決定、自我負責，為個人參與公共事務之基本權利，不容國家以公式化代其決定，剝奪其權利。故地方財政自主與財政責任之問題，主要在於地方稅法通則其內容不應背離地方自治，居民能自主決定自治稅捐負擔，對自治事務與財政收支，始能寄予關懷；對地方未來發展規劃，才能重現。地方居民之自我監督、杜絕浪費、增加利益效率，也才有可能。

李顯峰 (1998)亦認為無論財政收入面如何重劃，仍然無法解決地方財政困窘的問題，除了中央與地方權限的合理劃分，加強統籌分配稅款的運用，健全補助制度外，另一種途徑是加強地方財政的努力，賦予地方應有的法源基礎，對地方作合理的要求。

陳立剛 (1998)也指出固然多年來中央政府較強勢的支配財政收支劃

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分，使得地方政府在財政管理上流於依賴，而缺乏主動開闢財源的精神。

因此，除給予地方政府開闢自有財源的規範、措施外，鼓勵地方政府採取積極的財政負責觀。節流往往比開源來得可行，減少不當浪費和增加效能。

學者研究指出，如果地方財政自主，可達成下列功能（陳清月， 2005）：

一、因地制宜：各地區居民偏好差異程度相當高時，地方政府可以依居民需求提供財貨，有因地制宜之效，較中央政府提供單一水準之財貨更能增加全民之滿足水準。

二、建立財政自我負責精神：如果地方財政自主，地方政府可提供符合人民需求財貨，同時收取稅收以支應所需費用。民眾不僅享受權利也需負擔成本，促使對地方財政收支型態更加關心，建立朝野財政自我負責精神。

三、遷移和競爭：地區居民對公共支出型態不滿時，有所謂「以足投票」

（ Voting With Their Feet）的情況發生，以遷徙來選擇適合偏好的地區來提高個人的滿足水準，進而增進全國人民之福利水準。而為了避免人口外移，地方政府會在施政上互相競爭，提昇行政效能。綜上，地方自治為地區居民，依據居民自己意思，運用地方上的財力與資源，增進地方福利，改善地方環境，以及處理地方上的公共事務。為了統治的必要，需分區而治，惟其重要之樞紐在於自治事項；而自治事項又決定於權限劃分。中央與地方之權限雖難以截然劃分，故必須共同分工合作，以謀人民之最大福祉。

地方財政自主與地方自治之落實有相當密切關係，可讓地方首長有效推動政務以促進人民福祉的資源，並賦予地方財政自我負責精神。另因各地有不同的自然資源、環境及社會文化，得以因自治而展現多樣化本、本土化並且適合該區域，進而整個國家得到適當及正確的發展。

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第三節我國地方財政自主的發展與問題

壹、我國地方財政法制面的發展

我國的地方自治，一般認為始於民國 39年 4月公布施行的「台灣省各縣市實施地方自治綱要」及有關的行政命令，但以非依據憲法作為而有違憲之虞且地方權限並未獲得保障，是以有稱之為「監護型之地方自治」。迨至民國 83年 7月 29日依憲法增修條文第十七條制訂公布施行「省縣自治法」、「直轄市自治法」開啟了臺灣地方自治「憲法化」、「法律化」的新紀元，其後因精省又訂頒「地方制度法」取代前二法（林錫俊， 2001）。

我國對於地方自治制度設有憲法層次的保障，但法律層次的落實，則是在 1994年「省縣自治法」與「直轄市自治法」制定後才真正實施；以下則就我國法制上對地方財政的規定內容概述如下（陳金元，2002）：

一、憲法

憲法第一 ○ 七條：「中央財政與國稅由中央立法並執行之。」第一

○ 九條：「省財政與省稅由省立法並執行之。」第一一 ○ 條：「縣財政與縣稅由縣立法並執行之。」雖然憲法增修條文第九條將第一 ○ 九條凍結，惟由憲法條文觀之，是有賦予地方政府財政自主權的（黃世鑫， 2000）。

二、財政收支劃分法

地方財稅在法律層面之源頭為財政收支劃分法，該法第八條規定：

「國稅為所得稅、遺產稅及贈與稅、關稅、營業稅、貨物稅、菸酒稅、證券交易稅、期貨交易稅、礦區稅。」第十二條：「直轄市及縣（市）稅為地價稅、田賦、土地增值稅、房屋稅、使用牌照稅、契稅、印花稅、娛樂稅、特別課稅。」第十六條之一：「第八條第二項及第十二條第二項至第四項規定之稅課統籌分配部分，應本透明化及公式化原則分配之；受分配地方政府就分得部分，應列為當年度收入。」即我國中央國

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稅與地方稅劃分，係以財政收支劃分法為依據。

我國財政收支劃分法自民國 40年 6月 30日制頒實施以來，已將近五十年之久，其間雖歷經九次的修正，而現行財政收支劃分法前次的修正係於民國 70年 1月間，距今亦有十七年，由於經濟成長及社會變遷，各級政府財政收支已有明顯改變，各地區間之自然條件及人文環境不同，工商發展程度有別，致稅源分布有不均之問題；此外，配合地方自治發展需要，在財源增加不易，且未來中央需支應龐大之國防、社會、福利及重大建設支出之情況下，財政部於 87年 12月提出財政收支劃分法修正案，逐於 88年 1月 25日修正部分條文，由總統公布實施，各項稅捐各級政府分配情形，詳如表 2-1各級政府稅收分配比例一覽表。該次之條例修正，主要係基於平衡地方發展及縮短城鄉差距考量，併因應地方制度之調整，再兼顧中央與地方政府財政基礎穩固之原則下，由中央釋出部分財源，並加強統籌分配稅款之運用，提高地方政府自有財源，改善部分地方政府自由財源偏低現象。而此次財劃法修正的內容如下（賴時貞，2003）：

（一）重新劃分財政收支系統：配合精省工程，將收支系統分為中央、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）。稅課劃分為國稅、直轄市稅及縣市稅。

（二）調整國稅及地方稅範圍：較重要者是將原屬「省及直轄市稅」之營業稅改列為國稅，並將其總收入減除依法提撥之統一發票給獎獎金之 40%統籌分配與地方自治團體，原屬省稅的印花稅及使用牌照稅劃歸縣市。

（三）稅課統籌分配原則：包括「透明化」、「公式化」、「民主化」等原則，要求統籌分配稅款分配比例由參酌分配地方政府財政能力、人口及土地面積等因素，研訂公式予以分配，分配辦法由財政部洽商中央主計機關及受分配地方政府後擬定。

（四）地方稅法通則：修正財劃法第七條規定，地方稅課立法之法源有財劃法及地方稅法通則（我國地方稅法通則已於民國 91年 11月通

台東縣地方財政自主之研究

國立台東大學區域政策與發展研究所 公共事務管理在職專班碩士論文

指導教授：侯松茂 先生

台東縣地方財政自主之研究

研究生：盧協昌 撰

中華民國九十五年十月

謝 辭

獲益匪淺特申謝忱，孫本初、彭堅汶、官有垣、侯和雄等教授從台北、

台南或嘉義前來授課更是倍加辛勞。

進入區域政策與發展研究所公共事務管理碩士專班就讀，除了獲 得學識上的精進，更結交了二十八個很好的朋友，不論是學業上及工 作的公務上都獲得同學的幫助及鼓勵，尤其世敏、李來、素琴、劍訓、

慶榮、楓霖等同學於課業上的幫助，是可以順利完成學業的重要助 力，就學過程中長官主計室主任施振杉與同仁的支持及幫忙更是銘感 於心。研究過程承蒙受訪談者的協助使本研究可以順利的完成，藉此 一併表達謝意。

最後，向最敬愛的父母致上最深的謝意，更要感謝內人麗芬及二 個兒子佑政及士閔的包容與支持，尤其假日我都在上課，不能有太多 的時間陪伴他們。

盧協昌 謹誌

台 東 縣 地 方 財 政 自 主 之 研 究

摘 要

A Study on Financial Autonomy of the Local Government in Taitung County

Abstract

Local governance lays the foundation for a full-fledged democracy.

Government, utilizing its revenue of taxes and levies, could not afford to pay personnel expenditures.

A qualitative study was conducted to interview civil servants whose

Key Words: Taitung County, Local Finance, Financial Autonomy of

Local Governments, Law Governing the Allocation of Government

Revenues and Expenditures

目 次

第一章 緒論

第一節 研究問題背景與動機………1

第二節 研究目的與待答問題………4

第三節 研究範圍與限制………5

第四節 名詞釋義………7

第二章 文獻探討 第一節 地方財政自主的意涵………9

第二節 地方自治與地方財政自主的關係………20

第三節 我國地方財政自主的發展與問題………25

第三章 台東縣財政自主的現況與困境 第一節 台東縣財政的現況………51

第二節 台東縣財政的困境………57

第三節 小結………64

第四章 研究設計 第一節 研究架構………76

第二節 研究方法………77

第三節 研究對象………79

第四節 研究工具………82

第五節 資料蒐集處理與分析………85

第六節 研究流程與進度………90

第七節 研究倫理………92

第五章 研究分析與討論 第一節 我國地方自治與財政發展………93

第二節 我國地方財政發展與問題分析………98

第三節 台東縣財政發展與問題分析………109

第六章 結論與建議 第一節 結論………127

第二節 建議………131

參考書目 ………136

附錄一 財政收支劃分法 ………140

附錄二 中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法 ……153

附錄三 訪談大綱 ………159

附錄四 訪談內容逐字稿 ………161

表 次

表 2-1 各級政府稅收分配比例一覽表………43

表 2-2 各縣市 90-94 年度總預算歲入歲出簡明表………44

表 2-2 各縣市 90-94 年度總預算歲入歲出簡明表（續）………45

表 2-3 各縣市 90-94 年度總預算用途別分析表………46

表 2-3 各縣市 90-94 年度總預算用途別分析表（續）…………46

表 2-4 各縣市 90-94 年度總預算收支簡明分析表………46

表 2-5 各縣市 91-93 年度總決算歲入歲出簡明表………47

表 2-6 各縣市 91-93 年總決算用途別分析表………48

表 2-7 各縣市 91-93 年度總決算收支簡明分析表………48

表 2-8 各縣市未償還債務餘額表………49

表 2-8 各縣市未償還債務餘額表（續）………50

表 3-1 台東縣 90-94 年度總預算歲入歲出簡明表………68

表 3-1 台東縣 90-94 年度總預算歲入歲出簡明表（續）………69

表 3-2 台東縣 90-94 年度總預算用途別分析表………70

表 3-2 台東縣 90-94 年度總預算用途別分析表（續）…………70

表 3-3 台東縣 90-94 年度總預算收支簡明分析表………70

表 3-4 台東縣 90-93 年度總決算歲入歲出簡明表………71

表 3-4 台東縣 90-93 年度總決算歲入歲出簡明表（續）………72

表 3-5 台東縣 90-93 年總決算用途別分析表………73

表 3-5 台東縣 90-93 年總決算用途別分析表（續）………73

表 3-6 台東縣 90-93 年度總決算收支簡明分析表………73

表 3-7 台東縣 91-93 年度節約措施表………74

表 3-7 台東縣 91-93 年度節約措施表（續）………75

表 4-1 受訪者基本資料表………80

表 4-2 學者專家名單一覽表………81

表 5-1 各縣市歲入自主比率表………94

表 5-2 各縣市歲出自主比率表………96

國立台東大學區域政策與發展研究所公共事務管理在職專班碩士論文

指導教授：侯松茂先生

研究生：盧協昌撰

謝辭

進入區域政策與發展研究所公共事務管理碩士專班就讀，除了獲得學識上的精進，更結交了二十八個很好的朋友，不論是學業上及工作的公務上都獲得同學的幫助及鼓勵，尤其世敏、李來、素琴、劍訓、

慶榮、楓霖等同學於課業上的幫助，是可以順利完成學業的重要助力，就學過程中長官主計室主任施振杉與同仁的支持及幫忙更是銘感於心。研究過程承蒙受訪談者的協助使本研究可以順利的完成，藉此一併表達謝意。

最後，向最敬愛的父母致上最深的謝意，更要感謝內人麗芬及二個兒子佑政及士閔的包容與支持，尤其假日我都在上課，不能有太多的時間陪伴他們。

盧協昌謹誌

台東縣地方財政自主之研究

摘要

目次

第一章緒論

第一節研究問題背景與動機………1

第二節研究目的與待答問題………4

第三節研究範圍與限制………5

第四節名詞釋義………7

第二章文獻探討第一節地方財政自主的意涵………9

第二節地方自治與地方財政自主的關係………20

第三節我國地方財政自主的發展與問題………25

第三章台東縣財政自主的現況與困境第一節台東縣財政的現況………51

第二節台東縣財政的困境………57

第三節小結………64

第四章研究設計第一節研究架構………76

第二節研究方法………77

第三節研究對象………79

第四節研究工具………82

第五節資料蒐集處理與分析………85

第六節研究流程與進度………90

第七節研究倫理………92

第五章研究分析與討論第一節我國地方自治與財政發展………93

第二節我國地方財政發展與問題分析………98

第三節台東縣財政發展與問題分析………109

第六章結論與建議第一節結論………127

第二節建議………131

附錄一財政收支劃分法 ………140

附錄二中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法 ……153

附錄三訪談大綱 ………159

附錄四訪談內容逐字稿 ………161

表次

圖次

第一章緒論

第一節研究問題背景與動機

壹、研究問題背景

貳、研究動機

第二節研究目的與待答問題

壹、研究目的

貳、待答問題

第三節研究範圍與限制

壹、研究範圍

貳、研究限制

第四節名詞釋義

壹、地方自治

貳、地方財政

參、地方財政自主

肆、歲入、歲出

第二章文獻探討

第一節地方財政自主的意涵

一、地方財政的意義

二、財政理論

一、地方財政自主的意義

二、地方財政自主的類型

參、地方公共財的特性

第二節地方自治與地方財政自主的關係

壹、地方自治的意義

第三節我國地方財政自主的發展與問題

一、憲法

二、財政收支劃分法