研究問題背景與動機

第 一 節 研 究 問 題 背 景 與 動 機

壹 、 研 究 問 題 背 景

民 國 9 4 年 1 2 月 1 9 日 新 當 選 縣 市 長 就 職 的 前 一 天，聯 合 報 大 幅 報 導 新 任 縣 市 長 一 踏 進 公 門 即 需 面 臨 龐 大 債 務 壓 力 ， 累 積 未 償 負 債 最 高 的 台 北 縣 高 達 8 0 4 億 元 ， 比 9 0 年 度 增 加 4 5 9 億 元 ， 9 4 年 度 台 北 縣 總 預 算 歲 入 總 額 為 7 7 5 億 元 ， 債 務 餘 額 已 經 超 過 總 預 算 歲 入 總 額 ， 表 示 台 北 縣 如 果 一 年 都 不 花 費 任 何 經 費 都 還 不 能 還 清 債 務 ， 可 見 財 務 狀 況 之 糟 。 債 務 餘 額 超 過 總 預 算 歲 入 總 額 的 還 有 新 竹 縣 、 台 中 縣 、 雲 林 縣 、 嘉 義 縣 等 五 個 縣 。 時 間 回 到 四 年 前 ， 民 國 9 0 年 徐 慶 元 就 任 台 東 縣 長 後 ， 研 究 者 、 財 政 及 主 計 單 位 人 員 向 其 簡 報 時 ， 他 表 示 ：「 1 2 月 1 6 日 陳 水 扁 總 統 宴 請 新 當 選 台 灣 省 各 縣 市 長 時 ， 有 多 位 縣 市 長 提 出 拒 絶 交 接 的 要 求 ， 因 為 各 縣 市 政 府 的 債 務 過 於 龐 大 ， 對 於 未 上 任 即 需 面 對 大 額 的 債 務 感 到 不 可 思 議 ， 表 示 不 接 受 移 交 ， 也 不 接 受 前 任 縣 市 長 留 下 的 債 務 。 」 在 聽 取 簡 報 後 ， 不 客 氣 的 質 問 財 主 單 位 主 管 ， 你 們 為 什 麼 將 台 東 縣 的 財 政 搞 到 如 此 的 差 ？ 1 1 0 億 總 預 算 ， 卻 有 高 達 3 9 億 的 負 債 ； 而 且 在 上 任 第 一 個 月 員 工 的 薪 資 拖 到 9 1 年 1 月 2 5 日 方 才 發 放，讓 縣 長 及 財 主 單 位 十 分 的 難 堪，

員 工 的 抱 怨 更 是 高 漲 ， 對 於 政 府 不 會 倒 的 說 法 產 生 懷 疑 。 縣 市 政 府 的 財 源 可 分 為 稅 課 收 入 及 非 稅 課 收 入 ， 稅 課 收 入 以 統 籌 分 配 稅 款 占 最 大 部 分 ， 非 稅 課 收 入 又 以 補 助 收 入 為 大 宗 ， 以 9 4 年 度 為 例 台 東 縣 的 統 籌 分 配 稅 款 及 補 助 收 入 合 計 占 總 收 入 的 百 分 之 8 4 . 2 2。 決 定 統 籌 分 配 稅 款 的 法 源 依 據 為 財 政 收 支 劃 分 法 ， 財 政 收 支 劃 分 法 於 民 國 8 8 年 修 正 ， 但 無 法 解 決 縣 市 政

府 的 財 政 問 題 ， 所 分 得 的 稅 捐 連 正 式 人 員 人 事 費 都 不 足 支 應 ， 為 平 衡 地 方 發 展 ， 縮 小 城 鄉 差 距 ， 因 此 行 政 院 於 8 9 年 9 月 1 4 日 訂 頒 中 央 對 直 轄 市 及 縣 （ 市 ） 政 府 補 助 辦 法 ， 於 9 0 年 開 始 實 行 ， 即 將 相 關 部 會 之 計 畫 型 補 助 款 抽 出 一 部 分 ， 變 成 一 般 性 補 助 款 ， 用 以 彌 平 財 政 基 本 支 出 的 不 足 ， 並 依 地 方 政 府 人 口 、 財 政 狀 況 等 基 本 資 料 ； 訂 定 公 式 設 算 社 福 一 般 補 助 、 教 育 一 般 補 助 及 基 本 建 設 一 般 補 助 款 ， 以 增 加 地 方 財 政 自 主 能 力 ， 該 項 辦 法 也 是 現 行 中 央 對 地 方 補 助 的 依 據 。

自 兩 個 法 令 實 行 以 來 ， 台 東 縣 9 0 年 度 決 算 短 絀 9 億 餘 元 ， 9 1 年 度 短 絀 1 2 億 5 千 萬 元 ， 9 2 年 度 短 絀 2 億 9 千 萬 元 ， 9 3 年 度 短 絀 7 億 9 千 萬 元 ， 每 一 年 皆 未 能 收 支 平 衡 ， 這 是 制 度 面 的 問 題 ？ 還 是 執 行 面 的 問 題 ？ 如 果 一 直 不 能 收 支 平 衡 ， 遲 早 坐 吃 山 空 。

於 這 兩 個 法 令 下 ， 地 方 政 府 於 財 政 上 有 多 少 自 主 的 空 間 ？ 民 選 的 首 長，面 臨 社 福 及 地 方 建 設 等 的 需 求 下，支 出 不 斷 擴 張 ； 地 方 稅 法 通 則 與 規 費 法 業 於 9 1 年 1 2 月 1 1 日 立 法 通 過 ， 賦 予 地 方 政 府 取 得 課 稅 權 的 法 源 ， 地 方 政 府 能 否 善 用 增 加 財 源 ， 開 源 節 流 是 健 全 財 政 的 不 二 法 門 ， 如 不 能 開 源 ， 也 不 能 節 流 ， 結 果 將 導 致 負 債 一 再 升 高 ， 將 面 臨 破 產 的 危 機 。

貳 、 研 究 動 機

民 國 8 8 年 1 月 2 5 日 總 統 公 告 實 行「 地 方 制 度 法 」， 台 灣 真 正 朝 落 實 地 方 自 治 邁 進 ， 精 省 後 ， 各 縣 市 政 府 也 抱 著 很 大 的 期 待 可 以 有 更 高 的 自 主 ， 財 政 為「 庶 政 之 母 」， 各 項 政 務 的 推 動 無 一 不 要 財 政 之 支 持 ， 所 謂 「 錢 不 是 萬 能 ， 可 是 没 有 錢 就 萬 萬 不 能 。 」財 政 的 自 主 是 自 治 的 基 礎 ， 精 省 時 宣 稱 每 年 可 減 省 1 , 7 0 0 億 元 ， 而 這 一 些 錢 那 裡 去 了 ？ 為 什 麼 縣 市 政 府 財 政 没 有 改 善 ， 而 且 變 的 愈 差 ， 台 東 縣 3 9 億 的 負 債 是 怎 樣 來 的 ， 是 縣 府 揮 霍 過 度 ？ 還 是 制 度 面 出 了 什 麼 問 題 ？ 此 為 本 研 究 動 機 之 一 。

台 東 縣 本 身 地 處 邊 陲 ， 產 業 以 農 業 為 主 ， 幾 乎 没 有 工 商 業 可 言 ， 說 的 好 聽 是 好 山 好 水 ， 没 有 污 染 ， 事 實 上 是 各 項 基 礎 建 設 落 後 ， 除 稅 收 不 豐 外 ， 經 濟 資 源 也 貧 瘠 ， 幾 乎 仰 賴 中 央 的 補 助 ， 名 義 上 雖 是 民 選 的 首 長 及 議 會 的 地 方 自 治 團 體 ， 可 是 在 現 有 制 度 下 難 以 落 實 。 研 究 者 長 期 在 台 東 縣 政 府 服 務 ， 從 事 預 算 的 工 作 達 1 0 年 之 久 ， 對 於 財 政 收 支 部 分 皆 有 接 觸 ， 此 為 本 研 究 動 機 之 二 。

在 現 行 決 定 縣 市 政 府 財 政 收 支 最 重 要 的 「 財 政 收 支 劃 分 法 」 及 「 中 央 對 直 轄 市 及 縣 （ 市 ） 政 府 補 助 辦 法 」 之 下 ， 台 東 縣 財 政 自 主 的 情 形 如 何 ？ 是 否 有 提 昇 改 善 之 道 ？ 此 為 本 研 究 動 機 之 三 。