地方自治與地方財政自主的關係

第二章文獻探討

第二節地方自治與地方財政自主的關係

壹、地方自治的意義

國父孫中山先生曾說：「自治者，民國之礎石也。礎堅而國固，國固則子子孫孫同享福利」。又說：「三千縣之民權，猶三千塊之石礎，礎堅則五十層之崇樓不難建立。建屋不能猝就，建國亦然，富有極堅毅之精神，而以極忍耐之力量行之。竭五年十年之力，為民國築此三千之石礎，必可有成。」他堅信「自治制度為建設之礎石」，「政治的基礎，在于地方自治。」（喬寶泰， 1999），地方自治做的好，則國家建設易於進行，人民生活日臻安樂，則國家基礎穩固，可見地方自治的實施是極為迫切及重要的。事實上，許多民主政治論者都主張以高度地方自治作為達成民主政治的健全手段，可見地方自治應可被視為真正民主國家政府組織的主要目標。由此可見地方自治對於民主政治的健全，有其深遠的意義。

所謂地方，係指一個特定區域（趙永茂， 1997）。一個國家為了便於治理，往往將其領土，劃分為若干不同層次，不同範圍的行政區域就是地方。自治從字義上解釋，就是指自己管理自己的事務。若以政治的角度來看，自治則是指地方上的事務，完全由地方上的人民自己去管理、

自己去決定，或自行選出代表去管理。換句話說，自治的權力是完全掌握在人民自己的手裡，以人民自己的意思為意思，地方人民有權決定與處理地方的事務。

地方自治包含兩層意義：一為團體自治，一為住民自治。所謂團體自治，係指國家領土內，另有地域團體，其具備獨立於國家的法律人格

（公法人），可依自己的意思與目的，由本身的機關自行處理地方公共事務。一般談論省縣自治或鄉鎮自治時，乃是以地域團體為對象，指的就是團體自治。住民自治，重點則在於人，要求由地方的住民，依自主意思處理地方行政事務。因此，團體自治可以說是出於自由主義的精神，

追求免於國家干涉的自由；住民自治則係本於民主主義的原理，強調人民的自我實踐。一般而言，這兩層意義在歷史上雖有其不同的歷史背景，

如：英美基本上重視的是住民自治，而歐陸強調的則是團體自治，但二者之間實際上很難加以完全劃分。在目前立憲主義的國家談到地方自治時，基本上皆兼涵了團體自治與住民自治二者，而採行地方自治的國家，

住民一方面可以選任地方自治的公職人員，並且可以直接或間接參與地方事務的決定與執行，也就具備有自給自理以及所謂的地方自主（許志雄， 1992）。

就法律觀點而言，學者認為地方自治是指一個國家特定的行政區域的居民，基於國家的授權或依據國家的法令，由地方居民自組法人團體以自籌地方財源的方式處理該區域內公共事務的一種政治制度。在法律層級上，我國地方制度法於 88年 1月 25日總統明令公佈，條列地方政府各項應辦事項，為我國地方自治史奠定新的里程碑（吳淑姿， 2003）。

綜上，地方自治可定義為一群生活在某一特定地區居民，基於生活上的共同需要，在國家憲法與法律的監督之下，透過選舉的型態，推舉議員組成議會及政府，依據居民自己意思，運用地方上的財力與資源，增進地方福利，改善地方環境，以及處理地方上的公共事務等，即謂之地方自治。

貳、地方自治的重要性

為什麼一個國家在有了中央政府之後，還需要地方政府或實施地方自治呢？薄慶玖（ 1999）認為地方政府或地方自治具有下列多方面的功能：

一、政務通常都是異常繁雜的千頭萬緒，疆土愈大，人口愈多，事務也愈繁雜。這些繁雜的事務，必須要有龐大的人力、物力與財力才能解決。然而人員眾多，勢必增加煩擾，因此須設地方政治組織，為之分層負擔，以便逐一有效推行。況且政治事務，如事事均仰賴於中央，不獨於理欠合，在情勢上也不允許。

二、促進民主實現，培養民主政治人才；民主政治與專制政治最大的區分是：一個由上而下，即由官吏統治人民；一個由下而上，即由人民控制官吏。所以由專制政治演變為民主政治的改變是由中央本位趨向於地方基層，將由上而下，改正為由下而上。由此觀之，要想實現民主，非先健全地方民主制度不可。

三、奠定建國基礎，保障人民權益；蓋國家既由人民所構成，則國家之建設，必待人民之參與，人民參與的方式，是由下而上，由地方而中央。是故要建設國家，必須地方政府穩定。地方政府健全，不啻奠定了建國之基礎。

四、發展地方經濟，解決民生問題；我們知道，都市的形成，基於軍事及政治的原因固多，然而由於經濟的要求而形成者，亦復不少。因為農工商品，需要堆積交換以及保障安全的場所，同時也需要有轉運、起卸、零售、批發等商業活動。於是農產豐盛之核心區域或工商發達交通便利之地區，便自然而然的形成了都市。有了都市，就會產生各種複雜的問題，為了保障人民生命財產的安全，維持正常的商業活動，所以乃有組織地方政府之需要。由此可見，地方政府本身即負有經濟上的任務。

綜上所述，可見地方自治的重要性，更是國家統治不可或缺的一環。

由於各國之政治制度及地方制度諸多不同，惟其重要之樞紐在於自治事項；而自治事項又決定於權限劃分。中央與地方之權限雖難以截然劃分，

故必須共同分工合作形成「上下垂直分層」之權限劃分，以謀人民之最大福祉。

參、地方自治與地方財政自主的關係

地方政府之所以須有自有財源主要的原因是因應地方政府自治的需要。因為地方自治是國之礎石，若無足夠的地方財源，勢必不利於地方自治的落實與發展。地方財政的自主性是地方自治的基石 (陳立剛， 1998)。地方自治所需財源，主要仍取之於地方稅自治立法，因自主課稅

權為地方自治核心問題。

葛克昌 (2002)對於地方自治與財政自主，認為地方自治乃源於憲法上人性尊嚴與個人人格發展之基本價值，而國家僅具工具性價值。個人為發展自己人格，就自己居住區域，有權參與自己關係密切之公共事務，

並就其自我決定，自負其責。

地方自治首要課題，即地方事務由地方自主負責；而自治事務之執行，需有財源。地方所以須有其自主財源，除了可供其自主調度，不必依賴中央，避免國家過度干預外，更重要理由有二，一為地方決定增加管轄事務，同時應對其所增加之財政負擔予以斟酌，亦即由收入支出兩方面一併考量。另一方面，在從事自治行政時，需反覆衡量地方自治行政之本質，地方自主決定推展某項事務，需考量在增加財務負擔，並由居民分配時，是否仍屬有利。按民主政治即為責任政治，在決策過程中，地方財政的自我決策、自我負責，為地方自治行政中重要的一環，財政責任之釐清，能使地方公共財，更符合居民偏好。

葛克昌（ 2002）視地方財政責任為地方自治之核心，而以人性尊嚴為中心之民主要求，對人民越接近之公共事務，應儘可能自我決定自我負責。以人性尊嚴為價值中心之憲政國家，地方財政之自我決定、自我負責，為個人參與公共事務之基本權利，不容國家以公式化代其決定，剝奪其權利。故地方財政自主與財政責任之問題，主要在於地方稅法通則其內容不應背離地方自治，居民能自主決定自治稅捐負擔，對自治事務與財政收支，始能寄予關懷；對地方未來發展規劃，才能重現。地方居民之自我監督、杜絕浪費、增加利益效率，也才有可能。

李顯峰 (1998)亦認為無論財政收入面如何重劃，仍然無法解決地方財政困窘的問題，除了中央與地方權限的合理劃分，加強統籌分配稅款的運用，健全補助制度外，另一種途徑是加強地方財政的努力，賦予地方應有的法源基礎，對地方作合理的要求。

陳立剛 (1998)也指出固然多年來中央政府較強勢的支配財政收支劃

分，使得地方政府在財政管理上流於依賴，而缺乏主動開闢財源的精神。

因此，除給予地方政府開闢自有財源的規範、措施外，鼓勵地方政府採取積極的財政負責觀。節流往往比開源來得可行，減少不當浪費和增加效能。

學者研究指出，如果地方財政自主，可達成下列功能（陳清月， 2005）：

一、因地制宜：各地區居民偏好差異程度相當高時，地方政府可以依居民需求提供財貨，有因地制宜之效，較中央政府提供單一水準之財貨更能增加全民之滿足水準。

二、建立財政自我負責精神：如果地方財政自主，地方政府可提供符合人民需求財貨，同時收取稅收以支應所需費用。民眾不僅享受權利也需負擔成本，促使對地方財政收支型態更加關心，建立朝野財政自我負責精神。

三、遷移和競爭：地區居民對公共支出型態不滿時，有所謂「以足投票」

（ Voting With Their Feet）的情況發生，以遷徙來選擇適合偏好的地區來提高個人的滿足水準，進而增進全國人民之福利水準。而為了避免人口外移，地方政府會在施政上互相競爭，提昇行政效能。綜上，地方自治為地區居民，依據居民自己意思，運用地方上的財力與資源，增進地方福利，改善地方環境，以及處理地方上的公共事務。為了統治的必要，需分區而治，惟其重要之樞紐在於自治事項；而自治

在文檔中台東縣地方財政自主之研究 (頁 33-38)

第二章 文獻探討

第二節 地方自治與地方財政自主的關係

壹、 地方自治的意義

貳、地方自治的重要性

參、地方自治與地方財政自主的關係

第二章文獻探討

第二節地方自治與地方財政自主的關係

壹、地方自治的意義