第二章 台灣金融改革的政治分析
第一節 台灣傳統金融體系結構
在1988 年以前，「國民黨」與「國家機器」共同構成了黨國體系。黨國體系 的威權強人同時站在黨與政的金字塔頂端，以黨領政；再以龐大的國家機器將統 治的觸角延伸向社會與經濟的領域。他管控中央政治權力，並以嚴密的經濟管制 掌控商業場域（黃宗昊，2004：45）。24然而這樣的黨國體系隨著在1980 年代開 始的政治自由化而開始解構。當國家機器與國民黨分開成為兩個獨立的行為者之 後，國民黨不僅要面對的其他政治行為者的競爭，也要面對國際壓力對商業部門
24 威權強人的表徵不只在於領袖性格，同時憲政制度的設計也在支撐著總統的權威。在威權時 期，戒嚴令與動員戡亂臨時條款維繫住總統的絕對權力；然而在政治民主化與修憲後，總統的權 威仍不可忽視。憲法雖然規定行政院是國家最高行政機關，卻保留了相當大的模糊空間，使總統 可以與行政院長共享許多重要決策權（如人事指派權）。與威權時期不同的是，總統無法再如同 以往自由通過法案，而必須受到立法院的限制（Kuo，2000：92）。
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財政部才開始接受商業銀行設立的申請（賴英照，1997：41-56）。26
新銀行能獲得核准，並非完全是政策考量，政治操作所在多有。1990 年正
27財團會積極要求政府開放官治金融體系的最大理由，是在於融資方便（楊媛玉，1995：103）。
28 如大安商銀董事長陸潤康（前財政部長）、萬泰商銀董事長許勝發（前立法委員）、寶島銀行
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掌握金融結構的優越地位（隅谷三喜男、劉進慶、涂照彥，2005：212-213）。
金融自由化中金融權力下放了，國民黨政府並非全無防備。根據「商業銀行
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民主化把從前「官僚─商人」的政商關係擴展到「民意代表─官僚─商人」。
財團選擇支持民意代表，或是推派自己人參選成為民意代表，然後藉由控制議會 的相關委員會，成為球員兼裁判。另外，這些財團的代表還可以利用議會對行政 機關的監督，干預行政機關的人事、預算和執法，使得法律的執行會受到極大的 扭曲（郭承天、陳尚懋、黃宗昊，2000：78-79）。以前財團只需要向官僚系統示 好，但現在則和民意代表拉攏關係。民意代表、官僚與財團的互動，以利益交換 為中心。綿密的新政商網絡，使得台灣在民主化的過程中，無法擺脫金權政治的 陰影（Chu，1996）。
財團並非是金融結構中國民黨唯一籠絡的對象。台灣的基層金融機構──農 漁會信用部與信用合作社，是由日本殖民時期的遺緒。國民黨保留這些基層金融 機構，有兩個原因：首先，經過八年抗戰、國共內戰，國民黨撤守台灣，對於金 融整頓既缺乏手段、也缺乏意願。其次，國民黨若是進一步徹底整頓基層金融機 構，會更進一步地疏離剛剛經歷過二二八事件的台灣本土菁英，統治的正當性會 進一步被削弱（Ho and Lee，2001：72-73）。國民黨藉由經濟租金（economic rent）
籠絡財團的方式，也被炮製用在地方派系上。基層金融機構的利益分配成為國民 黨有力的統治工具之一。
地方派系與國民黨政府之間的扈從關係有半強迫的性質。威權時期，國民黨 與地方派系合作，是為了穩固基層的統治，以免花費高昂的政治成本。而地方派 系會同意國民的的合作要求，是明白如果不答應合作，後果堪慮（Ho and Lee，
2001：80）。國民黨控制的手段，主要就是中央銀行委託省營的合作金庫，對農 漁會信用部與信用合作社進行業務檢查。此外，若非國民黨員，也很難當上基層 金融機構的最高負責人如理事長或總幹事（Tien，1989：47-48, 57-61）。此時政 府對於這些基層金融機構的業務審查仍然相當嚴格，所以這些基層金融機構雖然 讓農漁民貸款方便，卻也並非無限制的放款。
過度明顯的「掛勾」。但自李登輝時代以降，不僅國家元首頻頻與商界接觸，各個部會首長也積 極與商界人士餐敘、高爾夫聯誼（蘇子琴等，1992：179-181）。
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政治民主化也助長了地方派系的勢力。國民黨面臨激烈競爭的基層選舉，必 須加強與地方派系的合作，才能控制選舉的過程與結果（Ho and Lee，2001：79、
郭承天、陳尚懋、黃宗昊，2000：79）。也因此，地方派系不僅有了政治上的籌 碼，同時在金融機構的營運上，也有了更大的操作空間。31在李登輝時期， 當 權者為了打擊國民黨的非主流派與維持政權，不惜與帶有黑道、金權色彩的地方 派系結盟。造成這些地方派系任意授信給有良好私人關係的貸款人，而造成鉅額 的壞帳（Chu，1998：141、Kong，2004：351）。
綜上所述，台灣的官治金融體系有幾個特色：
第一、威權黨國體系的建立。國民黨在台灣建立以黨領政、以黨領軍的統治，
並藉由強調自己「法統」的地位，再加上運用「動員戡亂臨時條款」與國際的支 持，國民黨即代表中華民國政府的合法政權（Cheng，1989: 475-477、若林正丈，
1994：35-37、81-86）。黨國在政治上壓抑其他競爭者，且在經濟上則藉管制、
籠絡達到控制（黃宗昊，2004：41）。國民黨因而得以穩定政權。
第二，受政府控制的銀行。國民黨政府在遷台後，企圖掌握所有的資源與資 訊，以免重蹈覆轍。由於國民黨政府認為私營金融機構會為經濟帶來極大風險，
同時也害怕台灣本土資本家會危及政權，故僅允許國營銀行的存在。即使是外資 銀行的設立也有許多法規限制。32此外，政府控制了銀行，就是控制了放款權，
等於控制了企業的發展（林文斌，2007、薛健吾，2007）。
第三、有限的民間資本。在1980 年代末期的經濟自由化之前，台灣的企業， 與地方派系的合作。一方出錢，另一方出政治資源（Kuo，2000：97）。
32 然而在威權時期也並非完全沒有民營銀行的成立，然而這樣的開放卻極可能是利益交換的結 果。華僑銀行與上海商銀皆在1970 年代被准許設立，但是華僑銀行的資金被規定台灣本地的資 本不得超過 20%，可以看出政府有控制本地資本的企圖。而上海商銀也接受政府的要求，將資 產一半解凍，存入政府的中國銀行紐約分行，並同意放款依政府指示，才得以順利成立（林文斌，
2003）。
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特許，中小企業坐的觀眾席就離舞台更遠了（周添城，1992：99-101）。33政府直 接控制的公營企業是控制台灣經濟的有利工具。政府也運用特許權作為與本土資 本結盟的工具（Chu，1994：116-118）。1970 年代時，台灣已經有本土資本的大 企業出現，但因制於融資，這些大企業在政治上仍無法成器。這些企業雖具有相 制地方的重要性（Ho and Lee，2001：79-80）。34國民黨的扈從獎賞分配機制是 依據扈從性質有所不同。全國性寡佔經濟分配給黨營及榮民事業系統，區域性寡 佔經濟分配則分配給地方派系（朱雲漢，1992：149）。這些恩惠所及範圍也包括 地方農會、漁會、信用合作社、汽車客運公司、公共工程等。在政治民主化之後，
地方派系的擴張不僅止於發跡地，甚至進軍立法院、與財團聯手，加上地方派系 控制的基層金融關係到許多民眾的利益，使得地方派系即使在失去國民的庇護 後，卻依然可以擁有穩定的發展（Kuo，2000：95-96）。
33 台灣的中小企業向外發展，且帶動台灣經濟起飛的原因，也是因為政府對於國內經濟環境的 控管。經由金融壟斷、資金分派的間接運作，許多以國內市場為主的生產製造活動，也使中小企 業難以在台灣的國內市場立足，作後必然走上依賴輸出市場的結果。這也是台灣自民國60 年以 來，對外貿易持續擴大、造成出超的主要原因（周添城，1992：101）。
34 值得注意的是，地方派系也沒有選擇地必須與國民黨合作。因為國民黨要求合作的方式是恩 威並施的（Ho and Lee，2001：80）。
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第五、非自願的自由化。自由化的台灣經濟有其國內壓力及國際壓力。在國 內壓力方面有幾項原因。首先，公營金融體系的僵化影響到經濟效率。銀行是公 營企業，職員只求依法辦事不犯錯；加上政府對銀行規定嚴格，放款保守，重視 業務細節，長此以往，無法符合快速進步的工商業的需求（Ho and Lee，2001：
75）。其次，由於政府嚴格管制，導致地下金融市場的活絡，形成了雙元金融體 系。地下金融不僅不付稅，也讓政府的貨幣政策面臨威脅。再次，由於金融體系 管制嚴格，故即使中小企業的競爭力較國營企業強，銀行也較不願意貸款給中小 企業，形成了效率低落的金融配置（薛健吾，2007：70）。最後，因為台灣人的 儲蓄率極高（劉揚銘，2004：55），又由於金融政策保守，銀行的放款量始終無 法提升。
而在國外壓力方面，美方的壓力以及國際自由化的風潮帶來了台灣利率管制 以及關稅的解除。
1990 年代的民營銀行開放設立，確定金融機構的競爭時代來臨。然而政府 針對金融自由化，卻無力也無法審慎監督。台灣的銀行家數從1989 年的 23 家商 業銀行，到1990 年代增加到 54 家。大量開放銀行導致銀行競爭激烈，迫使銀行 捧著資金到處求企業借貸，也使得銀行的授信傾向大膽、甘冒高風險。因此，當 台灣景氣稍有下滑，這些貸款很容易成為壞帳，導致銀行的逾期放款比率節節升 高（林文斌，2008：114）。35其中，又以基層金融機構的情況最為嚴重。1990 年 代以來，台灣發生一連串基層金融機構危機。自1994 年底發生豐原農會擠兌事 件起，6 年內總共發生 74 件金融擠兌風波，基層金融機構的逾放比更超過 10%
（林寶安，2002：8）。
[圖 2-1，1995-2001 台灣金融機構逾放比率置於下頁]
35 如 1999 年爆發的台鳳超貸案，當時中興銀行的逾放比已經超越標準，到 2002 年時更高達 68.72%,，實質上早已破產。
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圖2-1、1995-2001 台灣金融機構逾放比率
資料來源：財政部金融局（http://www.go.net.tw/demo/1-7/）
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台灣在1997 亞洲金融風暴時雖然受創較小，然而經過 1990 年代管制不足的
台灣在1997 亞洲金融風暴時雖然受創較小，然而經過 1990 年代管制不足的