台灣「再管制」金融改革的政治分析

以上兩節顯示出台灣以往的政治經濟環境塑造出一個政府主導的金融體 系，在經歷了政治民主化與經濟自由化後，政府\沒有做出適當的管制，導致金 融危機，而必須進行再管制。金融改革之中，政策制定的過程非常政治化。本節

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以Oliver Williamson 的四層次理論分析金融改革的政治決策過程之，制度環境對 行為者的互動與其能力變化的影響。

社會鑲嵌。台灣的社會鑲嵌因素最重要的就是政黨體系。之所以如此是因為 台灣的政黨體系定會呈現兩極對抗的狀態，不僅因為選舉，也因為台灣的政治歷 史背景，塑造出政黨體系藍綠兩極對立的狀態。杜瓦傑定律（Duverger’s law）

認為，一國的政治之所以會形成兩黨體制的原因在於採取單一選區絕對多數決的 選制。反之，使用比例代表制的國家就較容易出現多黨制的情況（Duverger，

1972：22）。台灣由於歷史因素形成了兩陣營對立的政黨體系，加上的立委選制 於2008 年改為單一選區兩票制，更加強了原本的藍綠對抗情況。

兩極對立反映在金融改革政策制定過程中，就是當時國會中的政黨對抗。在 金融重建基金與金管會成立的過程中，我們可以觀察到政黨為了制度的細節寸土 必爭，更可以觀察到藍綠為了選舉考量以及日後的利益分配（如金管會的委員黨 及主委任命）而互鬥。更深一層來看，雙方在意識形態上無法退讓。藍綠對立也 反映在政治利益分配上。也就是說，執政的一方會利用各種政治資源給給扈從自 己的勢力作為酬庸。至於不支持自己的，或籠絡或阻礙其發展，以逼迫另一方的 扈從勢力轉向，或是斷絕其生路。民進黨上台，亟欲根除國民黨時期的政商關係 體系，建立自己的政商關係網絡，就帶有這樣「非友即敵」的政治意識。

朋黨資本主義在民進黨的金融改革中同樣扮演很重要的角色。朋黨資本主義 的目的是藉由政商關係的建立，以達到執政者的政策目標。民進黨的金融改革目 標除了基於專業考量（如改造基層金融、提高金融產業競爭力等）之外，也時常 由政治的角度決定政策的走向。二次金改的金控合併、金控的家數等，都成為了 民進黨可以運作政商關係的籌碼。

制度環境。台灣的憲政制度是半總統制。在此制度之下，行政權由總統和行 政院院長分享，因此黨政關係較為複雜。按Duverger（1980）的說法，半總統制 具 有 以 下 三 項 特 質 ：(1) 共 和 國 的 總 統 由 普 選 產 生 ； (2) 總 統 擁 有 可 觀 的

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（considerable）權力；(3)除總統外，存在有內閣總理和各部會首長，他們擁有 行政權，且只要國會不表示反對，就可以繼續做下去。從這些特徵來看，半總統 制是總統與總理的「雙首長」行政領導（dual executive）結構。

在台灣，雙首長制的實踐情形與同樣實行雙首長制的法國或芬蘭有所不同。

60國民黨執政時期，以黨領政的機制包括：總統兼任黨主席，立於黨政關係金字 塔頂端、中常會為黨政的主要決策機制、在立法程序中，中央黨部之中央政策委 員會負有在黨部、行政機關與立法院三者之間的協調責任，是黨政之間各類法案 折衝協調的樞紐。整體而言，國民黨的黨政關係隨著黨內的民主化以及政治民主 化而有所變遷，但「以黨領政」的色彩仍相當濃厚（陳宏銘，2009：6-7）。

在民進黨執政時期，雖然總統的權力已不如以往，然而由於總統一任四年， 做出解釋（聯合報，2002/11/19）。

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政實務上，行政院院長仍以執行總統政見之角色自居。

在金融改革的制定過程中，府院關係的矛盾也屢見不鮮。例如在一次金改剎 車時，游錫堃原本大力推動改革，卻因總統府方面宣布停止改革，而必須停負起 政治責任（馬道容，2002）。此外，蘇貞昌內閣宣布停止的二次金改，卻由陳水 扁於隔年重新啟動，也彰顯著府院雙方想法上的差異。由於在憲政體制的設計 上，總統職位具有絕對優勢，故府院如有衝突，總統總是居於優勢，但這個優勢 是相對的，不是絕對的。

此外，選舉時間所帶來的效果也值得注意。由於台灣的總統大選與立委選舉 的時間綁在一起，若可以同時贏得兩項選舉，則表示該政黨同時獲得行政權與立 法權，對於政策的影響力得以極大化。以金監法為例，由於牽涉到廣大的政治資 源分配，金監法遲至2003年中才成立。而金監法之所以得以通過，主要仍是因為 國民黨當時認為自己有絕對的勝算可以同時贏得行政權與立法權（林文斌，

2008：119）。由此可知，國會是否通過法案，除了與朝野對立的激烈程度相關 之外，也與政黨對於即將來臨的選舉的評估有關。

治理機制。總統是治理機制中最重要的行為者，但是他會受到社會鑲嵌與制 度環境的制約。在政黨方面，如果總統兼黨主席使得總統的影響力升高，然而在 黨內對於政策的批判聲浪大時，總統就必須對黨有一套政策說法，他也可以在黨 內培養自己的派系，以維繫在黨內的地位。此外，由於台灣兩黨對立，也會對總 統推動法案的能力造成阻礙。再加上總統要考量下一任選舉，以及國會中的少數 地位，總統想要推動的法案，很難按照原訂立法目標達成。在金融改革的過程中，

總統會對不同的政策，有不同程度的介入，端視其在治理機制中當時的考慮。

在一次金改時，陳水扁總統原本對基層金融機構改革大力支持，卻臨時抽 手。其動機極可能是因為選舉將至、基層反彈太大，不利選舉。陳水扁總統甫上 台時，面臨著一個危機四伏的金融體系，承諾改革除了可以解決實際面上的問題 之外，更可以藉此籠絡民心，展現出新政府的魄力。一旦選舉接近，只好選票至

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次金改「不強調時程」（黃國樑，2005）。⁶³蘇貞昌於 2006 年初上任後，2006 年4 月就由副院長蔡英文宣布暫停二次金改。然而蘇貞昌於 2007 年 5 月 21 日下 台後，陳水扁於5 月 23 日立即宣布重啟二次金改（陳素玲，2007）。由此可見，

府院關係的變化會影響政策的內容與進行。在半總統制下，總統雖居優勢，行政 院長所率的各部會對政策制定仍有極大的影響力，故行政院長未必要事事聽命總 統。總統和行政院長的關係，因此會影響到政策制定。

接著要談到的是在金融改革的政策制定過程中，政黨所扮演的角色。兩黨的 對立會延宕政策制定。在民主的過程中，政策在國會中經反覆討論本屬正常。而 在少數政府的情況下，理論上，執政方應積極和反對黨溝通與妥協，可是因為藍 綠雙方對峙又難以做到。在憲政體制設計下，若立法委員通過對總統的不信任 案，則很有可能給總統誘因解散國會。在雙方都各有民意基本盤，且無法確定再 選舉的結果是否會勝利時，不會出現解散立院或是罷免總統的狀況，少數政府的 狀況就會維持下去。因為陳水扁總統的執政在國會中是少數政府，法案因此很難 推動，使得金融改革法案，都在立法院內耽擱很長的時間。有時甚至耽擱數年之 久。這些耽擱可能是因為專業的理由，也可能是因為選舉考量與利益分配，但最 重要的是少數政府之故。加上在立法院中，財政委員會通常是藍營的立委佔多 數，也因此在法案的推動上更加困難。在陳水扁總統兩任任期中，立法院的藍營 席次比例皆高於綠營，在立法院中金融重建基金與金監會法案的爭議與延宕幾乎 是不可避免的。

[表 2-6 立法院財委會藍綠比例置於下頁]

63 扁謝關係的不睦也可見於 TVBS 的撤照風波中（聯合報，2005/11/3，A2 版），2006 年年初謝 長廷就請辭行政院長，由蘇貞昌接任。

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表2-6、立法院財委會藍綠比例（第五屆、第六屆）

立院會期 財委會藍營人數 財委會綠營人數 立院黨派比例 第五屆第一期

(2002/2–2002/7)

11 7

(2003/2–2003/6)

15 6 第五屆第四期

(2003/6–2004/1)

14 7 第五屆第五期

(2004/2–2004/8)

12 9 第五屆第六期

(2004/9–2005/1)

11 9 第六屆第一期

(2005/2–2005/5)

12 9 藍營：110 席 (2005/9–2006/1)

11 9 第六屆第三期

(2006/2–2006/6)

11 9 第六屆第四期

(2006/9–2007/1)

14 7 第六屆第五期

(2007/2-2007/6)

12 9

※第五屆第一期臨時會時間為 2002/7/15-20027/17，第五屆第三期臨時會時間為 2003/7/8-2003/7/10，第六屆第三期臨時會時間為 2006/6/13-2006/6/30，第六屆第 五期臨時會時間為2007/7/10-2007/7/20。

資料來源：立法院網站 http://www.ly.gov.tw/

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就可以隔絕黨和國會黨團對行政部門的干預（林濁水，2009：40）。

接下來我要說明財團在治理機制中所扮演的角色。我的重點在政商關係的建 續了陳水扁總統的經驗，從一開始不兼任黨主席到兼任主席的模式（陳宏銘，2009：30）。

65 值得一提的是，陳水扁在任期內曾兩次兼任黨主席。第一次是在 2002-2004 兼任，提出「黨政

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職當天公布的資政與國策顧問名單中，在117 人中，出身企業界的高達二十位，

其中包括殷琪、蔡萬才、辜濂松等重要企業領袖。這個比例高過於「高爾夫政治」

時期的李登輝。此外，由於民進黨並沒有黨營事業，因此與企業界的結盟就無法 採取與國民黨相同的路徑。民進黨藉由國家機器中的各種好處（如發包工程、二 次金改中的公股銀行釋股等）做為對企業界的酬庸，希望可以獲得財團支持與反 饋。在二次金改的過程中，廣受爭議的兆豐金控董事長鄭深池就是最好的例子。

從美麗島事件以來，長榮集團的鄭深池（董事長張榮發的女婿）一直堅定支持陳 水扁。2001 年，鄭深池離開工作二十五年的長榮集團，空降至交通銀行擔任董 事長。三年後，更坐上銀行公會理事長寶座。鄭深池對陳水扁總統亦有回饋在綠 營執政之初，交銀吞下原屬國民黨黨營企業的中興票券，全靠鄭深池的功勞（商

從美麗島事件以來，長榮集團的鄭深池（董事長張榮發的女婿）一直堅定支持陳 水扁。2001 年，鄭深池離開工作二十五年的長榮集團，空降至交通銀行擔任董 事長。三年後，更坐上銀行公會理事長寶座。鄭深池對陳水扁總統亦有回饋在綠 營執政之初，交銀吞下原屬國民黨黨營企業的中興票券，全靠鄭深池的功勞（商