第二章 台灣金融改革的政治分析
第二節 民進黨時期的金融改革
民進黨的金融改革分為兩個時期：2000~2002 年的一次金改，與 2004~2006 年的二次金改。改革的內容與方向雖然有所不同，然而法案之間卻是環環相扣。
在金融改革政策制定的過程中，除了可以看到各個行為者之間的角力之外，更可 以看到行為者的能力與限制隨著制度環境的變遷，甚至是藉由創設環境（如法律）
使自己可以獲得更多的利益。因為兩次金改極具爭議，且有部分人是涉及法律審 理，現在上無對事件發展極具權威的敘述，我因此藉報章雜誌以及文獻，勾勒出 決策過程，藉以了解當時決策機制與制度環境中行為者的互動。
[表 2-1 民進黨政府 2000-2008 金融改革進程事件表置於下頁]
35 資料來源：薛健吾（2008：123），作者整理。
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一次金改。2000 年，第一次的政黨輪替，是台灣民主化的一大進步，甫上 任的新政府卻得面對金融結構的重大危機。當時台灣的銀行業不僅出現過度金融
（overbanking）的現象，各項經營指標也呈現負向發展：資產報酬率 1997 年為 0.87%， 2001 降低到 0.4%；同時間淨值報酬率由 11.37%降低到 5.5%（于宗先、
王金利，2005：288）；逾放金額與逾放比更是節節升高（如前圖2-1 所示，頁 30）。 面對這樣的情況，民進黨政府首先將目標設定在基層金融機構的改革，以及 打消金融機構壞帳、降低逾放比等。36然而在整頓基層金融時，不僅遭到來自民 間的強烈反對與質疑，在「金融重建基金」（Financial Restructuring Fund, 仿美國 稱法簡稱為RTC）的規模與運作上，行政院也與立法院有一番艱困的纏鬥。
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2002/10/29，2 版），並向在野的國民黨求助，希望國民黨能站在農漁民這邊（胡 若梅，2002）。
第三級面臨被接管命運（聯合報，2002/9/15，17 版）。
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融機構的不良債權處理仍主要由金融重建基金負責。43
[表 2-2 金融重建基金處理基層金融機構情形置於下頁]
43 民進黨雖有於 2005 年底由行政院長謝長廷開出支票，允諾加速推動農業資產管理公司，使農 漁會信用部一年內逾放比再降 5 個百分點（經濟日報，2005/12/30）；但這項政策之後並未加以 討論與付諸實行。
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表 2-2、金融重建基金處理基層金融機構情形
讓與基準日 讓出信用部之農(漁)會 處理方式 承受銀行 2001/9/1
台北市松山區農會 洽特定對象承
受 世華聯合商業銀行
2001/9/15
台灣省農會
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彰化縣員林信用合作社 屏東市第二信用合作社
洽特定對象承
受 陽信商業銀行 高雄縣岡山信用合作社 洽特定對象承
受 誠泰商業銀行 2002/7/27 台中縣神岡鄉農會
彰化縣彰化市農會 雲林縣林內鄉農會
洽特定對象承
受 合作金庫銀行 彰化縣福興鄉農會
台南縣南化鄉農會 高雄縣大樹鄉農會 屏東縣潮州鎮農會
洽特定對象承
受 台灣土地銀行
2002/8/24 台南巿第五信用合作社 公開標售 陽信商業銀行 資料來源：中央存款保險公司金融重建基金網站：
http://www.cdic.gov.tw/ct.asp?xItem=844&ctNode=220
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2003/1/14）。
47 以修正案中極具爭議性的非存款債權是否應賠償為例，財政部方面認為全額保障銀行存款人 及其他債權人（即非存款債權），這裏面當然包括了保額外存款，銀行可轉讓提存單等，目的在 穩定金融機構的負債面，避免資金大量流出，產生系統性危機，爭取金融重建時間。然而國親聯 盟的立委如殷乃平、劉憶如等則認為財政部若覺得RTC 不夠，可以編列特別預算來支應基金不 足，儘快處理有問題銀行的不良債權，不需要大舉花費並概括理賠，以免耗盡納稅人的荷包（張 志榮，2003；張運祥、宮能慧，2003）。
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整。這樣的做法有利於執政的民進黨籠絡在銀行背後的財團，這不是泛藍聯盟所 樂見的情況。其次，總統選舉又將屆（2003 年底～2004），泛藍陣營不希望民 進黨會在此獲得政治利益。如此一來，泛藍聯盟理智的做法是先擱置這些法案，
等想要重掌行政權後，再對金融改革的資源做出有利於自己分配。
一些有銀行的財團雖樂見金融重建基金修正案通過，但也有另一股金融勢力 企圖干預、阻礙政府的資金挹注與強力接管動作。財政部官員或是各黨立委，都 曾私下表示金融重建基金一定有信合社或銀行力量介入，才會造成立法院在該法 案的制定上呈現兩極對立的狀態。尤其接近選舉期間，金融重建基金修正案一通 過，兩個月內，體質不良的金融機構便會立刻受到監管、接管，人頭馬上曝光、
被查帳，這對長期以人脈關係網絡運作的農漁會、信用合作社的借貸體系不利，
也傷害了把持基層金融機構的地方派系，進而衝擊到地方的選情（李恆宇、邱金 蘭，2005）。
最後，歷時三年，也破紀錄地歷經18 次立院朝野協商的金融重建基金修正 案，終於在立法院 2005 年 5 月 31 日三讀通過。重建基金可運用總額以新台幣 1100 億元為上限，且在基金預算動支前，應事先以書面通知立法院。在爭議最 大的非存款債務賠付問題上，該修正條例也明文規定，「主管機關或農業金融中 央主管機關處理經營不善金融機構時，該金融機構非存款債務不予賠付。惟該經 營不善金融機構在本條例修正施行前已發生之非存款債務，基於法律不溯及既往 及信賴保護原則，仍受保障。」該條例修正實施後所增加財源之 20％應專款作 為賠付農、漁會信用部使用，不受基金設置期間之限制，該項專款應專戶儲存，
其運用及管理辦法由行政院定之。48
雖然金融重建基金的正式運作較預期來的晚，然而自2001 年以來，一次金 改強力整頓地方金融機構以及金融重建基金的介入，都對基層金融機構的體質確
48 重建基金原本初估規模將擴增 1250 億元，但由立法院長王金平主持朝野協商時，國民黨團原 本主張基金上限為800 億元，但親民黨協商代表劉憶如強烈反對，經過一番討價還價，在劉憶如 的堅持下，朝野才同意基金上限為1100 億元（聯合報，2005/5/31，A4 版）。
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實起了改善的作用。台灣各地的信用合作社的逾放比都遠小於一次金改前的數字
（參考前圖2-1，頁 33 與下表 2-3 的對比）。
[表 2-3 信用合作社逾放比置於下頁]
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表 2-3、信用合作社逾放比（2003-2008） 單位：%
年度 第一季 第二季 第三季 第四季
2003 10.18 9.74 8.11
2004 7.85 6.85 7.01 4.16 2005 3.57 2.94 2.84 2.09 2006 2.18 1.98 1.98 1.55 2007 1.55 1.41 1.46 1.29 2008 1.51 1.44 1.44 1.24 資料來源：金融管理委員會網站 http://www.fscey.gov.tw/ 斜線部分為無資料
46 局等金檢單位，故表示金控法與金監法可以脫鉤，不必綁在一起（林文斌，2008：119）。
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做形式審查，在一個月內就通過四家金控成立，一年內台灣就出現十四家金控公 司。然而金監法尚未通過，各個不同金融監理單位的法令規章與行事又各有不 同，不僅亦使監管產生灰色地帶，金融業者也無所適從。52雖然對於金監法的需 求已是迫在眉睫，然而對於法案的內容，朝野始終無法達成共識，例如委員是否 為政黨比例制、是否須經立法院同意等。加上金融監理委員會成立後，將負責全 國銀行、保險、證券、期貨業的檢查，而且不需要檢調單位配合，總攬金融機構 的檢查權。主委的位階等同行政院副院長，位高權重，因此人選的考量也成為了 立法議題。，因此雖然立法院在通過金融六法時決議金監會組織法草案應於2001 年10 月 31 日前完成立法，但其後兩年仍未通過。
2003 年 7 月，朝野達成共識，終於通過金監法。金管會設九名委員，包括 一名主任委員、兩名副主任委員，由行政院長提請總統任命，一任四年。同黨籍 委員不得超過委員總額三分之一。委員的產生由行政院長提請總統任命即可，不 需立法院同意。新設的金融監督管理委員會，主管銀行、證券、期貨、保險、金 融重建基金與農漁會信用部等金融市場及金融服務業的監督、管理、檢查業務。
新設的金融監理制度設計有幾項特色，包括組織功能獨立、制度運作透明化、賦 予調查權職、以及成立金融監督管理基金，充實金融監理經費，提高金融監理效 能。
金管會在法規設定上雖然是獨立的，然而在實際運作上，則免不了政黨角 力，也免不了政治酬庸等問題。金管會於2004 年成立，至 2006 年時已有龔照勝
（主委，2004-2006）、李進誠（金檢局長，2004-2006）與林忠正（委員，2005-2006）
等三人捲入弊案下台。以第一屆金管會主委龔照勝為例，雖然龔出身外商銀行，
長達15 年的外商投資銀行與商人銀行經驗，卻免不了被批評是一項政治酬庸。
甚至有業者表示，因為除了「綠」之外，看不出龔照勝有勝任金管會主委的理由
52 如國華人壽增資案，就曾發生保險司基於保險監理立場要求其增資，證期會卻基於公開發行 公司管理立場，不同意增資案的矛盾現象。在開放信託業者辦理代客操作業務及募集共同信託基 金業務等問題上，證期會與金融局也曾出現歧見（宋宗信、傅沁怡、邱金蘭，2001）。
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2006/9/22）。
金融行庫與官股銀行的整併則是二次金改的另一個重點，也同時是民進黨政 有熱情，對金融業未來發展也很有想法（聯合報，2004/6/22）。
54 此案牽連甚廣，甚至連民進黨大老，時任證交所董事長吳乃仁也被捲進禿鷹案風波。
55 在金控紛紛成立後，外資極為看好。根據統計，2003 年元月買超最多的 10 檔個股中，金融股 占了三檔，分別為台新金控、國泰金控與兆豐金控，都是當時市占率較高的金控（經濟日報，
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2004 年 10 月，陳水扁總統召開總統經濟顧問小組會議後，宣示第二階段金 改目標，希望以鼓勵合併與引進外資的方式，在2005 年底將公股金融機構從 12 家減為六家，2006 年底以前將國內 14 家金控家數減半為七家，並將設法促成至 少一家金融機構由外資機構經營或在國外上市（謝偉姝、林淑媛，2004）。這樣 的做法引起國內金融產業界一片譁然：14 個月後公股金融機構要整併掉一半，
這是一個浩大的工程，除了要股東會通過之外，還要涉及整併後組織再造的規劃
這是一個浩大的工程，除了要股東會通過之外，還要涉及整併後組織再造的規劃