金大中的金融改革

韓國30 個大企業在 1995 年負債比率高達 427.7%。1997 年 9 月底，韓國的 外債高達1592 億美元⁷⁴。但同時韓國外匯存底僅223 億美元。1997 年 1 月起，

許多韓國大企業因無法償還債務，開始宣告破產。1997 年 7 月，亞洲金融風暴 發生，韓國在馬來西亞、泰國和印尼的投資虧損嚴重，導致許多大企業都因為週 轉不靈而陷入困境。1997 年第三季，許多銀行因不良貸款激增，金融局面呈現 一片混亂，同時一般社會大眾也對韓元失去信心，盡量將韓元兌換為美元。1997 年12 月，每天流出國外的資金超過 10 億美元。韓國大企業因此要求中央銀行進 場干預，拋售美元，以穩定匯率。然而因為外匯存底不足，韓國的外匯存底由原 本的223 億美元，在 12 月降為 32 億美元（于宗先，2002：15）。由圖 3-3 便可 以知道韓國的經濟表現在九零年代前期相當活躍，但在1997 時便一落千丈。

[圖 3-3，1990 年代韓國經濟成長趨勢變化置於下頁]

74 根據韓國財政經濟部之統計，韓國截至1997 年年底為止外債金額累計共為 1592 億美元，1998 年底為 1487 億美元，1999 年底為 1371 億美元，2000 年底為 1,317 億美元，2001 年底為 1,188 億美元，之後逐年 減少（經濟部國貿局，http://ekm92.trade.gov.tw/BOFT/web_history/report_detail.jsp?data_base_

id=DB009&category_id=CAT1915%20%20%20&report_id=3279，檢索日期：2010/6/23）。

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圖 3-3 、 1990 年 代 韓 國 經 濟 成 長 趨 勢 變 化 （ 資 料 來 源 ： 韓 國 國 家 統 計 廳 http://kostat.go.kr/nso_main/nsoMainAction.do?method=sub_index&catgrp=nso2009

&catid1=k06___0000&forward=5）

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對於韓國由原本的亞洲四小龍成為一夕之間崩潰的國家，有兩派學者的解 釋：新古典經濟學派的學者認為在國內層次的部分，由於政府管制經濟，導致資 訊 不 透 明 ， 且 政 府 缺 乏 課 責 性 （accountability）以及親信資本主義（crony capitalism，或譯朋黨資本主義），也就是藉由貪污連結起來的政商關係，也是造 成道德風險的原因之一（Corsetti，1999：5-8）⁷⁵。在國際層次方面，Krugman

（1998）指出金融市場全球化之後帶來的游資在全球各地套利，容易造成新興資 自主性，便可以避免私部門所帶來的影響，也就不會造成金融危機（Haggard, Lim, and Kim，2003；Heo and Tan，2003；Woo-Cumings，1999；Zhang，2003）⁷⁶。 然而不論是哪個學派的討論，皆可以看出韓國在金融風暴中所欠缺的是經濟 以及公司部門之間的合作來達成（Evans，1995: 47-50）。Weiss 延續 Evans 的理論，明確指出即 使在全球化的時代，國家的力量仍不是被完全削弱，只不過是由絕對的概念轉化為相對的概念。

國家是一種結晶式的組合（crystallization），而組合這個結晶的成分比重不一。換句話說，國家 是由各個部門所構成的，每個部門的職能並不相同，因此討論廣義的國家職能便失去意義

（Weiss，1998: 38-39）。

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可是韓國政府不僅無力改革，也無法掌握日益衰敗的經濟情勢。韓國總統金 泳三在金融風暴後雖然立即重組內閣，但最後還是必須宣布韓國政府能力與資金 不足以應府金融風暴，請求美日銀行團貸款。在被美日銀行團拒絕後，韓國轉向 國際貨幣基金求援以獲得財政支助，同時接受嚴苛的援助條件，包括改革金融體 制、緊縮財政、抑制通貨膨脹、減少投資、提高稅率，以及加速市場對外開放。

這時的韓國也遭遇到政治的變局。1997 年年底，韓國舉行總統大選，在野 陣營「新政治國民會議」的金大中上台，於 1998 就任。這不僅結束了從 1963 朴正熙執政以來的保守陣營執政，也代表韓國民心亟思改革。在國際貨幣基金與 國內輿論的壓力下，金大中進行了一連串的金融改革。

[表 3-1 韓國 1997-2002 金融改革簡表]

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表3-1、韓國金融改革簡表（1997-2002）

1997 年 12 月 韓國政府與 IMF 同意進行 570 億美金的紓困措施，但韓國必須 要同時進行一連串的金融改革。

14 家商業銀行、兩家證券公司以及一家信託投資公司遭到強制 關閉。

韓國銀行法以及金融監理組織法（Act on the Establishment of Financial Supervisory Organizations, EFSO）通過，金融服務委員 會（Financial Services Commission，是金融監督委員會 FSC 的行 政單位）成立，確立各金融機構的監管單位。

1999 年 1 月 金融監督院（Financial Supervisory Service, FSS），整合各個金融 管理機構如銀行監理辦公室、證券監督局等。

資料來源：韓國金融監督委員會（http://www.fsc.go.kr/know/mar_fi01.jsp?men u=7450100）

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在IMF 的壓力下，韓國金融改革的原則是「大破大立」。IMF 訂出了幾項原 則：控制經常帳逆差、增稅、削減政府支出、成立金融監理機構、允許外國金融 機構進入韓國市場、金融體系資訊透明化、貿易自由化、限制大企業的無限擴張 等（陳建良，2003：1-3）。

此外，韓國採取強硬的方式逼迫銀行倒閉以及企業重整。這種做法當然引起 財閥跟與其有連帶關係的政治聯盟不滿。雖然金大中政府已經威脅要對韓國前五 大財團（三星、大宇、現代、LG、鮮京）進行信用緊縮，但是五大財團仍認為 因為它們規模太大，政府不可能真的放任他們倒閉。這些集團雖於1998 年年初，

重整了55 家早已信用不良的子公司，但卻不願再做出進一步的改革。因此，政 府於1998 年底針對財閥進行大計畫（Big Deals），勒令五大財閥交換重整旗下分 支企業，如大宇接管KIA 的汽車部門，三星接管大宇的電子部門、LG 將電子部 門賣給現代。相較於五大財閥，其他較小的企業與銀行的重整相對順利⁷⁷。由此 可見大財閥的道德風險有多嚴重。

1997 年，金大中帶領的改革陣營終於取得執政地位，以往長期執政的保守 陣營政黨「大國黨」（Grand National Party, GNP）成為在野黨。大國黨對於政治 改革立場保守，且長期與財閥結盟，也所以反對金大中的政策。大國黨當時在國 會中掌握優勢席次，不願與金大中領導的「新政治國民會議」（National Congress for New Politics, NCNP）合作。且金大中推動反貪腐，使大國黨更不願意配合金 大中的改革。此外，金大中也與自己的政治聯盟─「自由民主聯盟」（United Liberal Democrats, ULD）關係不融洽。⁷⁸1999 年時，金大中政府中又傳出貪汙醜聞以及 改革狀況不理想，使得其他政黨更沒有支持金大中的意願（每日經濟，2000/9/4，

http://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid

77 由於國際貨幣基金要求韓國的銀行的存款準備率必須達到 8%（巴賽爾協定的標準），故韓國 政府以此向銀行施壓，銀行也只能接受。

78 金大中在結盟時曾承諾會將政體改為較有利自由民主聯盟（時為第三大黨）的內閣制，但這 項承諾卻沒有實踐的可能性，故造成雙方關係惡化（Park，1999：137）。

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1=100&oid=009&aid=0000045663，檢索時間：2010/6/9）⁷⁹。 但是金大中軟硬兼 施，多次公開表示國際貨幣基金壓力的沉重，甚至不惜黑箱作業要挖出議員過去 的醜聞，使反對陣營不得不通過金融改革的法案（蔡增家，2005：215）。

雖然金融改革引起利益輸送密切的政商界反彈，但卻有民意支持，金大中因 此可以貫徹改革⁸⁰。韓國民眾希望金大中做出幾項改革：廢除地域主義取向的人 事任命、改變政府對金融部門的干預方式、以及減少政商利益輸送關係。這些民 意期望也符合國際貨幣基金對韓國的要求。因此，政府開始推行大財閥的改革計 畫。第一個目標就是當時韓國第二大財閥大宇企業。大宇企業是第一個向政府求 援的大型財團，它在1998 年中宣布倒閉，債權人催促大宇立即重整。大宇的倒 閉與重整導致韓國國內債權人損失 26.1 億美元，但是因為政府的快速接管，使 大宇的倒閉沒有帶來更大衝擊。表3-2 顯示政府對五大財閥的改革結果。大宇的 倒閉使韓國政府對於整頓大型財閥有了概念，金大中進一步在1999 年 8 月時宣 布幾項財閥重整措施：對於前30 大財閥的交叉持股做出上限、限制財團對非銀 行金融機構的控制。並由公平交易委員會正式調查五大財閥的財務結構。這是韓 國政府首次明確對財閥做出限制。

[表 3-2 南韓前五大企業集團事業結構調整與財務改善計畫置於下頁]

79 當時的檢察總長崔成永的妻子涉嫌接受來自新東亞集團的賄賂，而司法體系中竟然還試圖把 這件事情壓下來。

80 當時韓國經濟景氣跌到谷底；一百六十幾萬人失業，30 萬大學剛畢業的新鮮人找不到工作，

平均有五分之一的家庭中有人失業，地鐵站到處可見露宿者（對家裡謊稱去上班或出差，但實際 上是失業的人）。面對這樣的情況，韓國民眾期待立即的改革（Park，1999：136）。

84  資料來源：韓國經濟，1998/12/8，http://www.hankyung.com/news/app/n ewsview.php?aid=1998120800231&intype=1，檢索日期：2010/6/9。

85  為韓國的監理機制運行良好，使得盧武鉉政權（2003 - 2008）與李明博政權（2008 迄今）雖有金融醜聞，但與金融監督院以及金融監督委員會無關。這些醜聞並未 革，韓國金融監督院 http://www.fss.or.kr/，檢索日期：2010/4/20）。

82 韓國於 2001 年 8 月宣布清償向 IMF 所貸的 500 億美元（台灣金融研訓院，http://www.cdic.

gov.tw/public/Attachment/67101353971.pdf，檢索日期：2010/6/23）。

83 盧武鉉家族接受賄賂疑雲，被懷疑可能是導致盧武鉉在卸任後自殺的原因。而李明博在競選 時也同樣有涉入洗錢疑雲（被懷疑接受BBK 公司的賄賂）。

84 以新政治國民會議為例，主要支持者多來自黨總裁金大中的故鄉全羅道，第二鐵票區則是來 自首爾，同黨籍不少議員皆出身首爾（森山茂德，2005：120）。故可以看出選民依地區的不同，

對政黨的支持度有所差異。

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會輿論以及國際貨幣基金的壓力，也必須動用遊說、甚至是威嚇等非正式手段才 能使國會通過法案。除了輿論與國外壓力外，制度的設計也給予了金大中極大的 行政權力。

值得注意的是，以往在韓國政壇上扮演重要角色的朋黨資本主義，卻因為金 融改革而被削弱。自朴正熙以來的歷任總統，幾乎都藉由朋黨資本主義與財閥結 盟，以穩定統治基礎。然而金大中由於自身的自由派意識形態，加上國際貨幣基 金的要求，所以反而與財閥的關係變得淡薄。這使得以往被視為帶動國家發展的 朋黨資本主義逐漸衰微，也打破了「政治運作必須要官商勾結」的做法。

值得注意的是，以往在韓國政壇上扮演重要角色的朋黨資本主義，卻因為金 融改革而被削弱。自朴正熙以來的歷任總統，幾乎都藉由朋黨資本主義與財閥結 盟，以穩定統治基礎。然而金大中由於自身的自由派意識形態，加上國際貨幣基 金的要求，所以反而與財閥的關係變得淡薄。這使得以往被視為帶動國家發展的 朋黨資本主義逐漸衰微，也打破了「政治運作必須要官商勾結」的做法。