台韓金融改革的政治分析比較：1998-2008 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學研究所碩士論文指導教授：何思因教授. 台韓金融改革的政治分析比較：1998-2008. 研究生：蘇俐貞. 撰. 中華民國九十九年七月二十七日.

(2) 謝辭. 從進研究所以來，一直期待的就是寫謝辭的這一刻。但是如今終於要提筆寫的時候，卻有種不真實的感覺。第一聲謝謝，要獻給我的父母跟我的家人。謝謝你們包容我的任性跟焦躁，一直微笑著為我付出。謝謝你們二十五年來對我的支持，我真的很愛你們。我要感謝我的指導教授何思因老師。大二那年第一次上老師的課，卻怎麼也沒想到後來有論文指導的緣分。在政治系的這幾年，非常謝謝老師教給我的知識 ─在學業上和人生上。也希望老師一直可以帥氣又爽朗！我要感謝政大政治系。七年前，我還是一個對「政治系」感到茫然的大一新鮮人；現在，我很高興我取得了政大政治系的碩士學位。政治系的老師、助教、同學們，陪伴了我走過我最快樂的學習時光。在系電跟同學還有學長姐一起聊天，在研討室跟系辯的夥伴一起熬夜，在 751 大教室跟同學排練宿營。每一段每一段，都是我人生中難忘的回憶。我要感謝我的好朋友們。雖然你們常常只會打擊我，還有跟我聊一些無關緊要的話題。但是因為有你們的陪伴，我的生活才如此精彩。就算我們已經不再是大學時代那樣子的青春洋溢，但只要可以常常跟你們一起約出來吃飯聊天，就是我最大的幸福。謝謝你們除了傾聽我講學業跟寫論文的苦水之外，還要接收我一些瑣碎的小煩惱。以後讓我也有機會可以成為你們的支柱吧！我要感謝高麗大學。到韓國交換學生是我這輩子最大的意外之一，也是我擬定論文題目的靈感來源。我何其有幸可以學習一個完全不認識的語言，又何其有幸可以深入了解一個原本非常讓我厭惡的國家。留學到一個完全陌生的地方，重新認識一個跟台灣如此相似又相異的國家，是一件讓人興奮的事。至今，我仍然懷念 2006 年的冬天，站在那年下的第一場雪的首爾街頭，那種泫然欲泣的感覺。.

(3) 現在的我，還無法確定未來的去向。在政大七年的日子裡，我獲得了人生中寶貴的知識、師長、朋友，都是非常珍貴的回憶。這些美好的回憶給了我勇氣，讓我可以微笑著走向未來。謝謝你們，真的。.

(4) 台韓金融改革的政治分析比較：1998-2008. 摘要本文的研究問題為「同樣在國家介入引導的經濟發展過程下，是什麼原因使台灣與韓國在 1998-2008 之間金融改革的政策制定過程出現差異？」。藉由 Oliver Williamson 的四層次研究法，本文將台灣與韓國的金融改革分為社會鑲嵌、制度環境、治理機制、資源分配四層次，並藉此了解制度環境設計對行為者的能力給與或限制，也通過檢視政策制定過程中行為者的互動來了解金融改革的推動與資源分配。本文分開檢視四個層次的內容，再綜觀探討層次間的相互影響。政策的制定雖然是行為者之間的角力，但是同時也必須看環境賦予行為者的能力與限制，這是在分析任何政策的制定與執行時都必須注意到的。在台灣與韓國，因為制度的設計，使得總統可以主導政策的立法與執行。但是因為非正式制度的環境因素影響，使陳水扁與金大中兩位總統在政策的推動上有很大的差異。同時，因為台灣與韓國的政黨體系、財團結構不一樣，加上金融改革推行時的環境也不同，因此最後兩國改革的成果呈現很大的差異。此外，針對金融改革是否解決了原本的問題，本文也藉由國家主權債信評等以及金融機構的逾放比等指標來做出評比。藉由分析比較文獻，本文討論出主要是由於兩國的制度環境給與兩國的行為者不同的能力與限制，致使行為者在政策制定的治理機制層次擁有不同的考量，進而影響了政策執行的結果。. 關鍵字：台灣、韓國、金融改革、制度環境、治理機制.

(5) A Political Comparative Analysis on Financial Reform in Taiwan and Korea: 1998 - 2008. Abstract This thesis ponders over the following question: under the same process of state led economic development, what caused the difference in the policy-making process for financial reforms between Taiwan and Korea in the decade 1998 – 2008? Applying Oliver Williamson’s “four-levels of social analysis,” this thesis divides the financial reforms in Taiwan and Korea into embeddedness, institutional environment, governance and resource allocation and employment. Through level analysis, we will come to understand how design of the institution setting gives or restricts the capability of political actors. Even though policy making is a competition of force among actors, contextual restrictions and endowments on actor capability should be taken into account at the same time, as it is a notable factor in policy formation and execution. Due to institution design, the president dominates policy making and execution in both Taiwan and Korea. However, due to influence from informal institutional setting, Chen Shui-Bien and Kim Dae-Jung demonstrated great differences on the movement of policy. Moreover, because of differences in party system, conglomerates and the setting for financial reform, the outcome of reform shows a wide difference in the two countries. Regarding the issue of whether financial reform resolved the basic problem, this thesis grounds its evaluation based on indices such as sovereign rating and percentage of non-performing loans of financial units. Through comparison and analysis of existent literature, this author concludes that that the difference in institution setting provides actors in the two countries with different capabilities and restrictions, which generates different considerations in actors on the governing level and influence the outcome of policy execution.. Keywords: Taiwan, Korea, financial reform, institutional environment, governance .

(6) 目次第一章. 緒論…………………………………………………………1. 第一節研究動機與範圍……………………………………………………1 第二節文獻檢閱……………………………………………………………4 第三節研究途徑、方法與架構……………………………………………16 第四節章節安排……………………………………………………………25. 第二章. 台灣金融改革的政治分析………………………………………26. 第一節台灣傳統金融體系結構……………………………………………26 第二節民進黨時期的金融改革……………………………………………34 第三節台灣「再管制」金融改革的政治分析……………………………55 第四節結論…………………………………………………………………65. 第三章. 韓國金融改革的政治分析………………………………………67. 第一節韓國傳統金融體系結構……………………………………………67 第二節金大中的金融改革…………………………………………………77 第三節韓國金融改革的政治分析…………………………………………85 第四節結論…………………………………………………………………99. 第四章. 結論……………………………………………………… 100. 第一節台灣與韓國金融改革比較……………………………………… 100 第二節總結與建議……………………………………………………… 108. 參考文獻…………………………………………………………… 110. I .

(7) 圖表目次. 圖 1-1、Oliver Williamson 的分析層次…………………………………………… 19 表 1-1、台韓金融改革政策過程層次架構對照表…………………………………24 圖 2-1、1995-2001 台灣金融機構逾放比率……………………………………… 33 表 2-1、民進黨政府 2000-2008 金融改革進程事件表…………………………… 35 表 2-2、金融重建基金處理基層金融機構情形……………………………………40 表 2-3、信用合作社逾放比（2003-2008）…………………………………………45 表 2-4、2005 年官股銀行減半進展概況…………………………………………. 51. 表 2-5、行庫合併及官股銀行民營化後的銀行個別評等（2001-2008）…………54 表 2-6、立法院財委會藍綠比例（第五屆、第六屆）……………………………61 圖 3-1、韓國地域衝突示意圖………………………………………………………71 圖 3-2、韓國政黨變遷圖……………………………………………………………74 圖 3-3、1990 年代韓國經濟成長趨勢變化…………………………………………78 表 3-1、韓國金融改革簡表（1997-2002）…………………………………………81 表 3-2、南韓前五大企業集團事業結構調整與財務改善計畫……………………84 表 3-3、金大中執政期間國會政黨分佈……………………………………………88 表 3-4、韓國銀行壞帳比率（1999-2000）…………………………………………92 表 3-5、韓國主權債信變化（1997-2003）…………………………………………94 表 3-6、韓國前 10 大企業資產佔韓國上市公司總資產比重（1997-2002）…… 96 表 3-7、韓國股市外國人持股比重（1998-2002）…………………………………98 表 4-1、台韓金融改革制定過程中層次比較………………………………………104 表 4-2、台韓金融改革前後金融表現比較……………………………………… 106 表 4-3、台韓金融改革前後經濟指標表現……………………………………… 107. II .

(8) . 第一章. 第一節. 緒論. 研究動機與研究範圍. 一、研究動機本文的研究核心問題是「同樣在國家介入引導的經濟發展過程下，是什麼原因使台灣與南韓（以下稱韓國）在 1998-2008 之間金融改革的政策制定過程出現差異？」。本研究認為是制度體系因素使得兩國金融改革的決策過程出現差異，進而導致兩者改革結果的不同。尤其是制度環境與治理機制兩個層次的互動，對於政策產出的影響最為深刻。本文之所以會選擇台灣與韓國做為比較，是因為兩國有為數不少的相似之處。首先，兩國在二次世界大戰前都由日本殖民統治。在二次世界大戰後，兩國皆經歷了內戰（國共內戰與韓戰），且因內戰分裂至今。自 1960 年代開始，台韓兩國藉由進口替代政策開始步入工業化時期，大量的美援在這個時期對於兩個國家的發展都扮演了極重要的角色。兩國在之後也接著使用出口導向政策繼續推動工業化並快速帶動經濟發展（Chan，1993: 13-16）。此外，台韓的憲政體制也頗有類似之處。兩國皆採取總統享有極大權力的雙首長制；兩國的國會的選舉制度早期皆採取複數選區制，近期內才轉向單一選區兩票並立制。而就本文所要討論的金融政策制定過程而言，兩國在歷史背景上也有著類似的脈絡。兩國在威權時期，同樣藉由官治金融管制國內金融體系，由國家做為政策制定過程的主要行為者。在這個時期，兩國的政府在政策制定的過程中還是具有決定性的角色。接著兩國在相近的時期經歷政治民主化與經濟自由化，並在相近的時期進行了金融改革。台灣過去曾進行幾次小型的金融改革，然而真正大刀闊斧對整個金融體系做出改造，是在 2000 年政黨輪替之後，開始進行的一次金改與二次金改。一次金 1 .

(9) . 改主要針對基層金融體系如信用合作社、農會、漁會等做改革，引發農漁民走上街頭，進行大規模的抗爭。二次金改的焦點則放在金融機構整併。此舉除了引發因整併造成的裁員潮、造成員工恐慌之外，政府與財團掛勾，藉由金融改革圖利特定財團的風波也一直是新聞的焦點。直到現在，有關陳水扁執政時期金改官商勾結、第一家族收受不正當政治獻金的案件仍在審理中。此外，新成立的金融監理機制的透明度與監管能力皆受到質疑。韓國針對經濟自由化也一直有一些小幅度的金融改革，焦點仍放在鬆綁金融管制的部分。直到在 1997 經歷亞洲金融風暴、經濟徹底崩盤後，受到 IMF 監管，並被迫接受整套的金融體系改造計畫以作為獲得貸款的條件。韓國政治中向來最被人詬病的，就是政商關係。韓國的大財閥與總統、國會之間的良好關係，不僅是他們地位的保證；身為現況下的既得利益者，大財閥們也成為執政者在推動金融改革時的強大阻力。然而在亞洲金融風暴後的改革中，韓國的金融改革不但推行順利，國際貸款也迅速在金融風暴後數年內還清，經濟成長甚至勝過金融改革之前的表現。韓國如何克服過往政治與經濟上的障礙，徹底改造金融體質，成為許多學者的研究主題。本文所想要討論的重點即在於：既然兩國具有相似的背景條件，也在相近的時期經歷了金融風暴與進行金融改革，為什麼改革成果卻大不相同？而欲了解成果為何會不同，則必須將焦點放在討論雙方在決策過程中的差異。本文企圖藉由制度論的角度，對兩國金融改革的決策過程進行分析，了解雙方在決策過程的差異從何而來，進而導致金融改革成果的不同。. 二、研究範圍本文主要是由政治的角度對金融改革的決策做出分析。過往的文獻在討論東亞國家的發展以及近期的改革時，多是由經濟的角度分析政府的動機以及政策的形成，較少由政治的角度分析。近期由政治角度分析東亞國家的經濟與金融政策. 2 .

(10) . 的文獻雖然不少，然而卻也較集中於討論政府的能力的變化，而忽略討論整體的制度環境的變遷以及政策制度過程中其他行為者對於政策制定過程的影響。本研究將以歷史制度論的觀點來分析在金融改革政策制定過程中的制度架構與政治運作是如何影響政策形成，並將焦點集中於制度環境與治理機制兩個層次的互動。以下先為本研究所討論的「金融改革」的範圍做出劃分，再就制度環境與治理機制的部分做出定義。首先，「金融改革」的範圍應作出明確的定義。台灣與韓國的金融改革大體上可以分成兩個部份來看：金融服務業機構改革與金融監理體系的建置。金融服務業機構主要以銀行業為主，依照「貨幣機構」與「非貨幣機構」的界線分為兩大類。前者在台灣包含了中央銀行、商業銀行、專業銀行、信用合作社、農會信用部、漁會信用部與中央信託局，在韓國則包含中央銀行、專業銀行1、市中銀行（同台灣的商業銀行）、地方銀行等；後者則包括信託投資公司、郵政儲金匯票局（台灣有、韓國無）、票券金融公司、信用卡公司以及其他銀行服務業。由於金融體系範圍甚廣，本研究選擇將焦點集中於一般研究較廣為討論的「貨幣機構」改革，也就是銀行交易（banking）的範圍內，而不納入人壽保險或是信託投資的部分。另外，因為貨幣機構具備信用創造的特質，影響台灣的企業還有政治甚大；換句話說，誰掌握了錢的來源，誰就掌握了權力與利益。由於貨幣機構的特色，使得它成為政治與經濟討論上的重要部分，也是本文選擇將討論集中於此的原因。其次，本研究討論的部分是影響政策制定過程的四個層次之間的互動。制度環境除了與金融體系相關的法規條例相關的正式制度環境之外，政商關係、因歷史背景形成政策制定環境等非正式制度因素也同樣是本研究分析的重點。治理機制主要由政策制定過程之中的行為者所構成，而總統、國會、財團等都是金融政                                                         1. 專業銀行依性質分為工業銀行（台灣有中華開發銀行、台灣工業銀行等，韓國有產業銀行等）、農業銀行（台灣有中國農民銀行、合作金庫、土地銀行等，韓國有農業銀行）、不動產信用銀行（台灣有土地銀行，韓國的住宅銀行於 1997 年轉為商業銀行）、輸出入銀行（台灣有中國輸出入銀行，韓國的外換銀行於 1989 轉為一般銀行）、中小企業銀行（台灣有，韓國無）以及國民銀行（台灣無，韓國的國民銀行於 1995 年轉為一般銀行）。 3 .

(11) . 策制定中的重要行為者。而社會鑲嵌形成了行為者互動的背景，資源分配的結果則同時是政策執行的結果與進行資源再分配的動機。本研究除了討論各行為者作為的背景形成、正式制度與非正式制度中角色的優勢與劣勢之外，並關注行為者在政策制定過程中的角力與合作，以呈現政策制定過程的全貌，藉以了解「誰」、「在什麼時期」「做了什麼」，以及最後的結果。. 第二節. 文獻檢閱. 本節分兩個部分討論。首先就金融自由化與金融管制理論做出簡單的整理與回顧。由於本研究的討論範文就在於由兩國由 1990 年代的金融自由化走向金融改革之後的再管制政策，故針對這兩個政策方向的討論有其必要性。金融自由化的過程與管制方式並沒有固定的一套模式以及方法，學者的研究方向則是討論各個國家金融自由化與改革的共同點與相異點，並就內容做出分析比較。本節的第二部分的焦點為台灣與韓國金融改革。本文先整理出在過往文獻的分析中台灣與韓國金融改革過程與結果的特點，再針對以往文獻不足的地方做出討論，並提出本研究的與過往研究在分析架構上的不同之處。金融自由化與金融管制理論首先討論的是金融自由化的部分。金融自由化通常是經濟自由化的一部份。而做出自由化改革的契機可以由政治和經濟兩方的觀點來討論。但不論是政治或經濟的觀點都認為「政府」與「決策」在改革中扮演重要的角色。由政治學的觀點來看，自由化對國家而言可以從三種的不同角度解釋。從多元主義的角度來看，自由化是一種對衝突的妥協，且具有廣大影響力的利益分配。而參與這場改變現狀的行動的包括國家、社會利益團體、企業等。多元主義也認為自由化隱含了一些正面的價值如容忍衝突的價值等（Dahl，1971）。. 4 .

(12) . 而由政治文化的觀點來看 2 ，自由化是由特定的權力與權威標準中脫胎出來：在自由化後，由於權威是受到限制而且只是工具，所以個人與團體能較輕易追求想要的利益或是自由。這同時也隱含著人民願意容忍不同價值的利益追求，以及具備較高的政治參與意願（Almond and Verba，1963）。國家主義者則是把焦點放在國家自身的偏好、能力、結構以及所處的國際環境。首先，一個已經政治民主化的國家不會追求權力集中。在經濟政策上，民主國家選擇把政策留給勞工、企業、利益團體、個人的追求去決定。此外，國際行為者如跨國公司等也不希望國家干涉太多（Rueschemeyer and Evans，1985； Krasner，1984）。國家主義者強調的是一個由有效的政府、活躍且組織化的政黨、獲得充分資訊的民眾、獨立的監理糾核機關所構成的國家，在這樣的情況下，國家的自由化才有充分的動機與執行能力。而從經濟學的角度來看，國家會進行經濟自由化改革的動機有三點。首先，改革通常是肇因於一些事件或是衝擊，這些事件改變了現況下經濟政策決策權的平衡，進而導致改革（Krueger，1993）。其次，當某個政權「學習」（learning）到採取新的經濟政策有利於降低成本並增加收益，便會決定採取自由化。學習可以降低政策執行的不確定性，並有助於執政者認知道怎樣才會成為贏家（Fernandez and Rodrik，1991）。所謂學習意味著將發現與結果重新做出結合 3 。一國內部的學習也可能是來自於外部的原因；如當國家必須追求國際資本時，便必須受到全球性或區域性的規範（Simmons and Elkins，2004）。最後，自由化的改革可能是來自於一國政府的意識形態（Alesina and Roubini，1992；Cukierman and Tommasi，1998）。同時，一些政府上的結構特徵如傾向貿易開放、法律體系、政府型態等都可能會帶動自由化的改革（Abdul and                                                         2. 「自由化」與「民主化」時常在文獻中被同時提起。持政治文化觀點的學者則認為在進入自由化的步驟時，必須有一套或多或少執行民主憲政的程序，才能順利推動自由化（Pye，1985）。 3 Krueger（1997）在討論貿易政策的改革中，提出所謂「學習」就是當經濟研究在找出改革帶來的效益時所做出的漸步調整（lagged adjustment）。 5 .

(13) . Mody，2005: 67-68）。由以上的討論可看出，國家是推動金融改革的主要力量，其動機在於追求國家自身的利益。人民選擇支持自由化改革，動機也在於經濟自由化後，個人或團體可以更不受限制地追求自身的利益。然而金融自由化的改革有其風險。任何政府的核心利益必在於保衛執政權與維持國家主體性。然而隨著自由化改革的推動，這兩個利益也開始動搖。經濟自由化意味著政府必須要放棄控制資金流動的權力。控制跨國資金流動使得政府有相當大的空間可以掌握稅收、國家自主權，也可以盡量避免貨幣危機或是金融危機，並維持住他們憲政主體性。然而政府是否願意為了自由化的所帶來的利益而犧牲國家的自主權，是國家在政策選擇上的一大難題。此外，金融自由化有其社會後果。學者認為自由化雖然看似開放了各種競爭並使利益重新分配，卻在無形中圖利了特定的社會團體。在民主政府的體系中，比起全民的利益，政府更積極去推動符合自己選民利益的政策。因為即使是推動經濟自由化，政策呈現的結果仍會使利益較偏向特定的一方，不是所有團體公平競爭的結果。經濟自由化後的利益分配，其實只是某部分擁護自由化改革的社會團體早就預想到的結果，而不是公平競爭所帶來的利益分享。4 Frieden（1991）提出，受經濟自由化影響的主要有幾個團體：資本家、特定產業的企業家與勞工、貿易產品的廠商、非貿易產品的廠商、國際投資者等。資本流通帶來的財富重分配帶來政治上結盟關係的變化。在已開發國家，資本流動率的提高有利於資本家還有跨國企業，然而對於特定產業的廠商而言，卻可能是                                                         4. 相關理論探討可見 Goodman, John B., and Louis W Pauly. 1993. "The Obsolescence of Capital. Controls? Economic Management in an Age of Global Markets." World Politics 46(1): 50-82; Mathieson, Donald J., and Liliana Rojas-Suarez. 1994. "Capital Controls and Capital Account Lib-eralization in Industrial Countries." in Capital Mobility: The Impact on Consumption, Invest-ment and Growth, eds. Leonardo Leiderman and Assaf Razin. Cambridge: Cambridge University Press 與 Sobel, Andrew C. 1994. Domestic Choices, International Markets: Dismantling National Barriers and Liberalizing Securities Markets. Ann Arbor: University of Michigan Press. 6 .

(14) . 危害。故支持經濟自由化政策的，往往是金融經理人、資本家、有企圖多國投資的跨國企業（multinational corporations, MNCs）。學者如 Quinn and Inclan（1997）與 Slaughter and Scheve（2000）也都提出不同技術層次的勞工對於經濟自由化政策的支持度有差異。技術層次低、薪資低且較不穩定的勞工較不支持自由化政策；反之，高技術勞工則認為國際資本進入國內市場後的人才競爭可以為他們提高薪資，故普遍較為支持自由化政策。而經濟自由化的政策在東亞的新興工業國（New Industrialized Countries, NICs）執行的成果又與在已發展國家的經驗不同。主要是因為東亞國家的政治系統中，恩庇關係（patron-client relationship）是相當普遍的。基於方言、血緣、出生地、軍隊、官僚體系等的小集團將國家的政治版圖切割，並各自佔據著政府職位。韓國與台灣是都有明顯的恩庇關係，因而影響了金融自由化。又由於政治人物都必須鞏固票源，故當支持者的意識形態偏向哪個方向（更開放或更閉鎖）時，政府就可能採取該方向的政策。左派的政府偏向採用凱因斯式的政策，也就是政府要創造及控制制度環境。控制資金流通對於左派政府來說是較安全的，因為那控制了通貨膨脹、擁有穩定的稅基，並且可以有效的執行他們所想要的經濟政策。相反地，右派政府較偏向採取自由化政策以吸引跨國企業、資本家、以及金融體系相關人士。右派政府會藉經濟自由化，讓不同的團體分散風險，並且獲得較低的交易成本與較好的收益。而就 Quinn and Inclan（1997）的實證研究來看，強勢或多數政府較容易藉由管制資本流動的方式以維持既有利益；反之，弱勢或少數政府較易順應遊說、開放自由化改革。強勢或多數的政府傾向控制貨幣流通，控制資本流動。然而這樣的政府同時也需要選票，因此他們會運用優勢的政策制定能力，採取刺激或補貼性的經濟政策是，繼續維持自己的執政地位。由以上的論述可以得知，經濟自由化政策的採行與否，主要關鍵仍在於執政當局的意識形態與偏好的設定。5                                                         5. 作者針對 OECD 的 21 個會員國作跨時性的研究，時間設定在 1950-1988。研究結果發現這些國家極少有是因為政治結構而改變；此外，國際壓力也佔了較低的因素。簡而言之，政府的左右 7 .

(15) . 從社會的研究途徑來看，經濟自由化政策的受益者通常是資本家及大企業。在東亞國家，資本家與大企業等通常都與政府有扈從關係。因此東亞的自由化政策的推動在某種程度上而言，是現況下的利益既得者在向政府表現他們需求，並企圖進一步獲得更多利益。而從國家的研究途徑來看，國家是就自己的偏好決定是否採行經濟自由化。若將兩種理論結合，並放在東亞國家的架構中討論，可以發現這些國家在經濟發展前期通常都是採用管制政策，並對利益團體得由會進行壓制，同時政商的扈從關係表現明顯。而在經濟自由化之後，政府的統治能力降低，必須接受利益團體的遊說開放經濟管制。而在前一個時期的政商網絡在自化之後並未消失，反而使商界利益團體更可以有效的遊說政府。這樣的的政經結構除了會使社會利益分配不均，也會使政府失去控制能力，無法對金融機構做有效的監管，過度金融（overbanking）、超貸等危機便接踵而來。接著討論的是金融管制理論的部分。首先，政府會採取金融管制（financial regulation），除了如前述的維持政權穩定之外，也可以是為了維持經濟穩定，透過法律規範，矯正市場弊端。此外，透過金融管制，也可使民眾在經濟波動中也可獲得財產的保障。政府採取金融管制的手段，主要是透過金融主管機關動用行政手段，控制金融機構的設置、運作、交易、經營，以及審查金融機構進出市場的資格與手續等。透過這樣的管理措施，可以促使金融機構如銀行、保險業等謹慎運作，確保營運的穩定性、安全性以及債務清償能力。這樣的作為除了可以保障民眾權益，並可以在金融危機爆發時，儘可能維持金融體系的穩定。金融管制的類型大概可以分為四種類型：利率管制、業務分離、經營的地域限制以及外匯管制（張軒榮，2008：12-13）。但以上操作方法討論的較偏向國家為了穩定經濟而做出的貨幣金融的管制，與大刀闊斧做出整體金融體系的矯正與監管仍有差距。然而政府應該如何因應情況調整做出金融體制的監督與管理，近期學者的看法皆較偏向經由公權力的檢查與控管，使民間金融機構的結構可以穩.                                                                                                                                                             立場才是自由化政策執行與否的決定性因素（Quinn and Inclan，1997：805-807）。 8 .

(16) . 定，並保障民眾權益。1930 到 1970 年代之間有關於金融管制的文獻較無法在安全與效率之間取得平衡點，6近期的文獻較著重於分析金融危機以及金融體系脆弱性，並認為金融體系的均衡點有好的也有壞的。此外，近期文獻中也提出政府是監管體系中的重要環節，提供多層的檢查，保障了存款安全並可及時提供紓困措施（Diamond and Dybvig，1983：417-418）。此外，學者也認為，政府干預的主要目的是限制商業銀行等金融機構為了追求利潤而承擔過量的風險，而在終於承擔不了導致倒閉時又會引發一連串的骨牌效應，影響整體金融市場的穩定。傳統金融理論對於政府干預的合理性也在於政府若不進行管制，則當金融機構在惡性競爭下承擔過多風險而倒閉，會影響整體經濟不安（馬君潞，1996）。國家是金融管制政策的核心運作行為者，應有效率地管制金融市場與貨幣機構，這已經是很多社會的共識。但國家對金融管制的應然面認知，不等同於實然面的做法。政府的金融管制措施，企業很可能會反彈，政策制定過程亦會有多方角力。這在政商扈從關係根深柢固的東亞地區，情形尤其明顯。而在政策實行後，一國的環境又是否真的能使金融管制政策收得如預期成效，也很難講。在推動金融改革、促進經濟效率時，同時也必須要注意到政策制定以及推行的效率。以上的問題，都並非單純由經濟或是金融學出發的理論可以解決的。因此本文從政治的角度來看金融改革的政策制定過程，以了解不同的環境中的實踐會造成怎樣不同的結果。台韓金融改革比較文獻。一般對於台灣與韓國金融結構的形成，通常會以「官治金融」來作為對兩國在威權時期金融體系的描述。亦即在威權時期，國家操控了所有國家的資源與政策制定。金融的部分有控制政治以及經濟的用途。7兩個                                                         6. 這個時期的金融管制理論多方參考新制度經濟學、博弈理論、資訊經濟學、產業經濟理論等，得以更全面的討論金融資訊流通與管制金融市場的問題。 7 這部分主要支持的理論是發展國家論（developmental state theory）。發展國家論學者認為東亞國家的經濟發展奇蹟，主要是由於國家對於資源配置以及政策干預得宜，才可以讓東亞國家的經濟快速發展。而金融體系的控制更是經濟控制中不可或缺的重要環節。至於發展國家論的幾個論點，本文將會在後文簡述。 9 .

(17) . 國家雖然在金融體系結構有極大的相似處，學者也陸續為兩個國家的金融體系缺失提出關切，但是台灣與韓國真正實行金融改革，則是在亞洲金融風暴（1997-1998）之後。8 在亞洲金融風暴中，幾個以往被視為發展型國家論典型模範的東亞國家，紛紛在這波金融危機中倒下。學者歸結出東亞國家之所以在金融危機衝擊下如此不堪一擊，原因可分為國內因素與國際因素。在國內方面，由於政府管制經濟，導致資訊不透明，且政府缺乏課責性（accountability）。因政府的過度干預造成道德風險（moral hazard），缺乏適當管制的金融自由化等，使得國家金融體系體質不良，也就無法抵抗金融風暴（Horiuchi，2000；Kawai，2000: 230-232）。此外，新古典經濟學家也攻擊之前被視之為東亞發展原因的親信資本主義（Crony Capitalism，或譯朋黨資本主義），也就是藉由貪污連結起來的恩庇關係，是造成道德風險的主因（Corsetti，1999: 5-8）。9新古典經濟學派的解釋固然可行，然而卻也同時否證了之前新古典經濟學派「東亞國家對經濟干預輕微」的說法。10 在國際方面，Krugman（1998）同意東亞國家有內部的問題，但也同時指出金融市場全球化之後帶來的游資在全球各地套利，容易造成新興資本市場的泡沫化。一旦這些新興發展國家政治情勢不穩或經濟發展停滯，這些熱錢便容易外流到安全之處，進一步造成資本大量流出的金融與經濟危機。雖然由國際的角度來看，金融全球化是造成東亞危機的主因；但是，東亞國家對這些國際流動資本入侵國內金融體系完全無法做出監理與管制，更使得金融危機容易發生。                                                         8. 韓國於 1997 年經歷亞洲金融風暴，金融體系改革重整。而台灣雖然受到亞洲金融風暴的衝擊較小，但是因為金融結構不良造成的「過度金融」（overbanking）情形出現，本土金融風暴也隱然成形（薛健吾，2007：120）。 9 Kang（2002）也認為韓國的親信資本主義是造成該國金融結構脆弱的主因，但是 Kang 的說法較偏向以政治分析來了解韓國的經濟奇蹟與之後所遭到的危機，不同於新古典經濟學家只強調政治介入的缺點。 10 世界銀行於 1993 年出版的「The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy」一書中是典型的新古典經濟學派論著。該書承認了東亞政府確實是對產業政策做出了干預，然而干預有效是因為東亞國家了解到基本面的重要性（getting the fundamentals right），並順著市場做出調整（market conforming），故得以發展。世界銀行認為東亞國家的干預是採取對外導向的干預；例如在外銷政策上，東亞國家採取出口補貼的方法是一種「親市場性」的補貼，這樣的干預是較為中性，且干預性較低的；反之，由於拉丁美洲國家採取干預性較大的進口替代政策，故造成經濟發展遲緩。 10 .

(18) . 相對於其他東亞國家，亞洲金融風暴對台灣的影響並不算太大。主因在於雖然一開始台灣央行強力干預市場，固守匯率，最後還是依照市場機制運作，放任匯率下跌。此外，政府對股市採取護盤措施，並開始指定金融機構成立接管小組，並代為處理有財務危機的股票公司。另外，台灣的公、私部門負債也相對較輕。相反的，韓國在金融風暴中損失慘重，許多大企業債台高築、週轉不靈，甚至宣告破產。而韓國中央銀行為了防止韓元狂跌，而進場干預，拋售美元以穩定匯率。然而終究因為外匯存底不足而無力挽回局勢。在走投無路的情況下，韓國只有請情國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）提供緊急財政援助，而 IMF 也要求韓國接受全面的金融改革才願意提供協助。韓國因此展開一連串的改革措施（于宗先，2002：15-17）。一般討論台韓金融改革時，會將兩國的案例分開來檢視，之後再做比較。而根據以往文獻的討論，台灣的金融改革通常會將之認為是一個成效不彰的改革（廖坤榮，2004：59）。而理由如下：（1）政治性的金融改革：此處指的政治性並非指藉由政治途徑處理金融改革，而是金融改革的目標本身就是政治性的。以第一次金融改革為例，雖然主要是為了防止本土性的金融危機持續擴大，然而改革的過程與內容卻不免讓人想到是民進黨政府為了剷除國民黨地方派系才做出改革（薛健吾，2007：129-131）。 11. 二次金改雖然目標設定為減少金融機構，促進整併，然而在金融機構整併的過. 程中，國家一手導演過程並強勢介入，並有圖利特定企業的嫌疑。12國家在金融場域的自主性高漲，變成由國家主動尋租，也使金融改革的內容與效果受到質疑（朱雲漢，2004、廖坤榮，2004、黃宗昊，2004、林文斌，2007）。（2）行政立法拉扯下的立法效率不彰：台灣在兩次金融改革中，法條的內                                                         11. 杜慶承在對親民黨的彰化地方派系的訪問中就點出，民進黨上台之後所做出的第一次金融改革手法粗糙且野蠻。對於地方金融機構美其名為整理、接管，然而就事實上而言根本是「劫收」，以政治手段逼迫的方派系就範（杜慶承，2005：128）。 12 雖然政府企圖利用金控法整併金融產業，並進行公營銀行民營化等政策以達成讓台灣的金融產業具國際化競爭力的目標，然而新光吳家、中信辜家以及國泰蔡家所掌握的六大金控幾乎壟斷了金融資源，到 2006 年初，三大家族在金融版圖中所佔的地位已遠遠超出其他家族（林文斌， 2007：291-292） 11 .

(19) . 容通常都是經過行政與立法長期的爭論與妥協的結果，致使改革條文的制定曠日廢時，執行的結果往往也不如人意。13而金融法案的通過與否，除了是與當政者的政治利益相關外，也往往與政黨自身利益相牽連。（林文斌，2007：288）。14 （3）爭議性的資源分配：金融改革最為人詬病的，莫過於資源分配的部分。就目前還在調查程序的金改案來看，其中政治運作的資源分配，大過於市場運作的效果。其中，金融機構民營化之後的官股董座分配、金控的成立與合併，顯示出政府有圖利特定財團或扈從政治人物的考量（黃宗昊，2004：62-63、林文斌， 2007：292、薛健吾，2007：147-150）。這樣的結果除了造成金融改革理論中的資源分配不均外，同時也無法完全去除企業尋租（rent seeking）以及金融體制內道德風險爆發的危機。（4）運作效果不彰的金融監理機制：台灣金管會成立距離金控法通過已經有兩年時間，而兩年的監理空窗期足以讓金控坐大，並威脅到金管會的獨立性與能力。金管會的人事一直也很有爭議，政治酬庸任命使得金管會的中立性與監管能力受到嚴重質疑（廖坤榮，2004：79、林文斌，2007：288-289, 291）。例如前台糖董事長龔照勝出任金管會主委，便引起適任與否爭議15。與台灣不同，韓國的金融改革成果為大部分學者所稱讚。理由如下：（1）完整改革：在 IMF 的要求下，韓國的經濟結構重整大致可分為總體經濟目標、政府經濟政策、企業結構與金融改革四個部份，而金融改革的部分不僅是就現有的金融機構做出整併，更要進一步的開放金融市場，並設立金融監理機構（楊鎮遠，2004：76-80、蔡增家，2005：154-157、林文斌，2007：251-255）。這樣的做法不啻於對長期受到保護的韓國經濟結構的一大重擊，然而韓國的經濟.                                                         13 14. 以金監法為例，自 2001 開始，朝野始終爭執不下，直到 2003 年才通過法案。2004 年總統大選在即，當時盛傳泛藍陣營是因為自認可以勝選，並有機會任命第一屆金管會人事，故同意通過金監法（林文斌，2007）。 15 龔照勝上任後不久即爆發「禿鷹案」，引發金管會用人不當的批評。龔氏自身也被爆出在擔任台糖董座期間貪瀆病因此被訴，不久即被行政院解職（聯合報，2006/11/14，B2 版）。 12 .

(20) . 卻在經歷這樣的陣痛之後有了更好的表現。16 （2）獲得廣泛支持的政策：金大中的改革成果與金泳三不同的原因，除了因為金大中少了金泳三的政黨包袱之外，可以一展雄心之外；也因為他巧妙的運用國內對於 IMF 管制而感到反感的情緒以支持改革，並利用來自 IMF 的壓力作為通過改革法案的力量（楊鎮遠，2004：76、蔡增家，2005：213-216）。且經過金融風暴後，民眾反而更期待藉由改革政策帶來新的榮景（Ha，2001：38-39）。（3）限制財閥：金大中針對財閥的改革不僅僅是外部結構如規模與部門拆解或整合，同時也關注企業的經營方式與財務結構的調整（楊鎮遠，2004： 103-111、蔡增家，2005：195-207、林文斌，2007：262-268）。財閥雖然不甘心受到限制，然而在當時的環境之下，也只能接受政府安排的調整。政府加深了對財閥的監督，也加快了財閥改革的腳步（Ha，2001：36-37）。（4）運作良好的金融監理機制：在金融風暴後成立的金融監督委員會，是提供政府國內各銀行對內及對外貸款、運作的情報（楊鎮遠，2004：102）。而金融監理制度不僅僅是政府對銀行機構的監督，而是將資訊透明化，運用「定期公開揭露制度」使銀行的結構更為健全（廖坤榮，2004：75）。而韓國金融監理機制在實行後幾年，韓國政壇雖仍有政治獻金醜聞，但與過往綿密的政商網絡造成金融機構嚴重負債、甚至導致全國金融體系危機的情形已不復見。17 由以上的文獻中可以看到，台灣與韓國的的金融改革，主要是藉由政府的干預，重新建立金融體系的規範與監管。在比較這兩個國家的金融改革時，學者提出了幾項相異之處，導致台韓兩國的金融改革有不同的結果。（1）新制度的執行：在傳達金融改革的政令時，韓國有訂立時間表與以及即時配套措施，相對之下台灣就沒有。韓國的改革時間表訂立與政策產生是與國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）交涉之下不得不然的結果。但也                                                         16. 韓國的經濟成長率在 1998 年時曾由 1997 年的 4.7%狂跌到-6.9%，然而在經過改革期，2000 年時的經濟成長率高達 8.5%，此後也維持穩定的正向成長（韓國知識經濟部網站， http://www.mke.go.kr/，檢索日期：2010/3/15）。 17 以 2003 年為例，大國黨與 LG、現代財團皆傳出政治利益輸送的醜聞，受到韓國民眾強烈的譴責（Lee，2004：136-137）。 13 .

(21) . 由於有明確的政策實施時間與成套的金融改革政策，韓國的金融改革較具時效性的，同時在資訊透明度、開放國際基本方面的執行成效也較顯著（林佑儒，2003： 101；林姍姍，2003：100）。相較之下，台灣金融改革的立法雖然有訂立時間表，然而卻無法按表完成任務。18朝野與民間輿論對於台灣的金融改革有許多批評，因此政府遭遇了很大的阻力。以金管會組織法為例，2001 年通過金控法之後，由於立法院朝野對立，以及藍綠雙方對於金管會條例細節無法達成共識等，故一直無法通過。直到 2004 年總統大選在即，金管會組織法才在泛藍陣營認為會勝選、會拿到金管會任命權的考量下通過（林文斌，2008：119）。然而自開放金控成立以來，金融監理竟有兩年的空窗期。由此可以看出台灣的金融改革頗有不足之處。（2）執政者的手法：學者認為韓國金融改革的很大部分是因為金大中的政治手段，甚至認為是金大中的魄力，改革政策才能順利通過（廖坤榮，2004：76）。另外，金大中對於政治資源也很能運用。除了透過直接在總理之下設計金融監督委員會（Financial Supervisory Commission）與計畫預算局（Ministry and Planning and Budget）直接統合國家金融政策外，也運用國內外的壓力、軟硬兼施，使國會快速通過金融改革的法案（蔡增家，2005：208, 213-215）。此外，由於憲政體制不同，加上金大中本身的政治背景，使得他沒有政黨包袱與連任的後顧之憂，在推行改革上更加得心應手（Kim，2005：467）。台灣的民進黨政府無法做到這一點。在執政之後，民進黨一如期前任的國民黨政府，也更積極建立政商網絡（黃宗昊，2004：59）。加上憲政體制的設定、國會中的藍綠對立，使得陳水扁雖然喊出了改革口號，卻屢屢措施政策目標，時常喊了改革的總統卻又主動叫停改革。19 （3）危機程度與外在壓力：由台韓兩個案例比較中，也可看出當國家面對                                                         18. 陳水扁於 2002 年時發表二五八金改計畫，被輿論批評為過於草率（經濟日報，2002/11/15）；而 2004 年發表的二次金改計畫，在兩年後也由行政院宣布中止。 19 2002 年底，陳水扁接見南部民進黨五縣市長後，晚間行政院即舉行臨時記者會，宣布即刻起，暫緩實施農漁會信用部分級管理措施，恢復過去的專案輔導機制（經濟日報，2002/11/18）。 14 .

(22) . 的危機與外在壓力越大，改革越容易。林文斌（2007：316-317）的針對台、日、韓三國金融改革的研究中指出，由於韓國的金融體系脆弱性極高，故容易屈服於外力。而台灣及日本的金融體系在當時因為沒有立即且強烈的危機，金融體系並不脆弱，導致這兩國對於外力催促改革的反應鈍化，改革動作也較緩慢。不管在哪一國，國內各行為者不論是贊成改革或反對改革，都會運用外力，企圖影響新金融體制的形成。Lee（2005：282）認為在參與式民主中，民眾會對政府的反應較為敏感。在 1997 的亞洲金融風暴中，韓國就是因為金泳三政府面對強大危機卻無力處理，而將希望寄託於新上任、左派的金大中，也讓金大中有了「民意」做為後盾。相反的，台灣在民進黨進行金融改革前，雖然已經有許多農漁會擠兌、銀行跳票等事件發生，卻都尚在政府可以控制的範圍之內。故當政府加速改革時，民眾容易反彈，反對改革的政治力量也容易集結。兩國行為者的動機與能力皆不同；為兩國金融改革帶來不同的成果。執政者、政黨、財團是兩國共同擁有的行為者，而地方勢力、外國壓力則在兩國扮演的角色有所差異。針對兩國金融改革的文獻中雖然都對各個行為者做出深刻的描述，也比較出了台灣跟韓國行為者能力與環境的差異，卻大體上脫不了使用國家 ─政黨─財團的鐵三角組合做出分析，缺乏時間與空間的動態分析。換句話說，憲政體制、執政者與金控／財閥的角色是屬於不同的制度層面。若是將其放在平面且單一的討論中，則容易將某些條件是為行為者給定（given）的特性，而難以觀察到政策過程中究竟決定性的因素是什麼。此外，金融改革的政策並非單一，且實行期間長久，在這段期間，不僅環境可能有所變化，行為者的能力與動機皆可能有所改變。故若只用傳統的鐵三角分析，不僅容易將改革過程簡化，致使錯失改革中具影響力的細節。此外，許多學者雖然開始注意到制度環境的細節是可以影響行為者的能力與動機，卻還是較偏向以國家、甚至是執政者的角度去討論改革的方向與政策的執行（廖坤榮，2004、Zhang，2002、Heo and Tan，2003）。這樣的討論方式可以. 15 .

(23) . 看的到發展國家論的影子，然而在這些學者的論述中，同時又可以發現其他行為者的能力隨著環境變遷而轉變，不應再視作相對於國家而動的角色。故本研究認為，在做政策制定與執行過程的討論時，若可以由多個行為者的互動來討論，會是比只由國家能力的強弱單方向討論來得動態且清楚的分析。. 第三節. 研究途徑、方法與架構. 歷史制度論與層次分析法。由政治討論經濟的問題時，著重在經濟場域中權力所引導的非自願交換。而權力的分布狀態會以「制度」固定並延續下來，因而政治經濟學研究的重心會放在各項制度上，這個取向與經濟學者著重於數量與價格均衡的互動市場關係有所不同。以制度論方法分析政治經濟學的主要學派可分為「理性選擇制度論」（rational choice institutionalism）與「歷史制度論」（historical institutionalism）。理性選擇制度論的特色有兩點：一、重視「制度均衡」與「均衡制度」。制度就是人類社會中的遊戲規則，有助於達成彼此的交換與合作。制度的產生可以規範行為者間的互動行為，以產生一個較好的社會結果（North，1990：1, 61-69）。二、分析方法較為靜態，習慣以各個均衡狀態為核心，來比較達成均衡狀態的條件有何改變。然而這樣的說法有其不足之處。首先，制度可能會具有多重效果。因為制度的選擇常會是行動者間權衡和策略互動的結果，但隨著時間流程的拉長，在外在環境改變的情況下，制度可能會發生效率降低的情形，甚至是失去原有的設計功能。其次，理性選擇制度論由於經常以各個均衡狀態做為核心來比較，卻忽略了隨著時間的進程，除了制度的作用會改變之外，行為者在其間的角色也可能有所差異（Pierson，2004：109-122）。20加上理性選擇制度論較關注個別制度，有時                                                        . 20. Pierson（2004）在 Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis 一書中批評制度設計論的缺點主要在於：制度有多重效果、制度設計者未必功能取向、制度設計者的短視、制度效果 16 .

(24) . 會忽略了所處制度環境的變遷。歷史制度論希望則彌補理性選擇制度論的不足。歷史制度論有兩個特色：一、關注宏觀的歷史過程。制度的起源與變遷並非憑空發生，而是鑲嵌於整個制度體系的演化過程中。歷史制度論認為制度延續，常會出現「常中帶變」的情形。制度體系內的不協調與衝突，不斷考驗著特定制度的穩定性。故在歷史過程中，制度體系是不斷變動的。二、歷史制度論具有中程理論（midrange theory）的特質。由於充分認知到歷史過程的複雜和制度演化的不確定性，所以歷史制度論在建構理論時，通常會立基於歷史經驗事實，並強調特定的文化條件、時空背景等脈絡效果（context effect）對理論的重要性（黃宗昊，2009: 179-180）。本研究即採用歷史制度論作為主要分析工具，先說明兩國在政治制度的變遷，再探討 1998-2008 這段期間制度體系如何影響金融改革。此外，由於歷史制度論著重每個制度交錯成體系的變化，本研究也可藉此方法多方面的了解政策制定過程，而非單就特定原因或特定制度做為事件的解釋。更進一步，本文運用 Oliver Williamson 有關於制度分析層次的觀點，將制度體系的層次由寬廣到精確分為：社會鑲嵌（embeddedness）、制度環境（institutional environment）、治理機制（governance）與資源配置（resource allocation）（Williamson，2000：595-600） 21. 。 Williamson 的四層次分析是立基於新制度經濟學的觀點之上的。新制度經濟. 學的觀點最重要的有兩項：一、制度確實會影響經濟。二、制度中的決定因素可被運用在經濟理論的分析當中（Williamson，2000：595）。然而制度中的各種因素仍應將其依性質做出分類，才能了解這些因素如何構成環境以及影響力。而在新制度經濟學中，學者提出有幾項因素的影響是最為重要的：一、人類（human actor）。人是最難以預測的行為者。因為個人認知與利益取向的不同，使得人類.                                                                                                                                                             未可預期、環境改變與制度延續、行動者不延續等問題。 21 相較於經濟學著重的是較下層「治理」和「資源配置」的層次，政治經濟學著重的則是更上層的「脈絡鑲嵌」和「制度環境」對下層「治理」和「資源配置」的影響。 17 .

(25) . 的行為難以做出完美的理論歸結。二、可操作性（feasibility）。公共政策是會偏向零交易成本、完全信用（full credibility）、仁慈的方向逐漸做出調整的。當新的政策無法達到這個目標時，政策便會慢慢走回原來的路線，以求符合以上的目標。這不是因為人性的善良所致，而是因為在交易必須多次進行的情況之下，降低交易成本、提高信用的做法較符合人們想要取得的經濟效益。三、企業與官僚（firms and bureaus）。政府在面對經濟時，要處理的是是否要治理、應如何治理的問題。而企業面對的是一個沒有約制就沒有保障、有約制又怕太過拘束的環境。因此雙方互動的複雜性是新制度經濟學討論的重點。四、理論進化（theory development）。新制度經濟學的理論是不斷在變動，並且在適用上是有彈性的。因為環境構成的差異，導致理論運用空間的不同。越多理論出現，表示環境組成的可能性越多，也成為新制度經濟學的理論向前推進的動力。五、實證研究（empirical studies）。Williamson 認為驗證（corroboration）比預測（prediction）要來的困難。要驗證各種不確定的因素是否真的影響到結果，需要同時運用操作數據與推論思考。結果與原因並非是固定的關係，而是會相互影響的。這些必須要透過實證研究才能了解其中因果關係的構成。以上新制度經濟學的討論重點不甚具體，Williamson 的做法就是提出四個層次，讓這些因素的互動可以更加具體：治理機制中包括了企業與官僚，而治理機制的舞台又是公共政策（即正式的制度環境）所構成。而在舞台上主要的行為者 ─人，又受到自身的認知、文化背景等影響，導致有不同的思考及行為模式。本文接下來就要討論這四個層次之中應該納入什麼因素、這些因素/層次間的互動如何影響到金融改革的政策制定。. [圖 1-1、Oliver Williamson 的分析層次置於下頁]. 18 .

(26) . 社會鑲嵌非正式制度如傳統、習俗等. 制度環境正式制度如憲政體制 . 治理機制行為者互動機制的形成 . 資源分配政策執行後各方的得失 . 圖 1-1、Oliver Williamson（2000：597）的分析層次（粗線部分為本研究的討論重點層次）. 19 .

(27) . 社會鑲嵌是指一個國家的歷史淵源與文化背景對政治舞台的形塑。舉例而言，台灣與韓國政黨體系的形成皆與過往的歷史背景較為相關，而非選舉制度。台灣由於歷史的關係造成了統獨兩方在意識形態上的對立，進而在政治上營造出了藍綠兩大陣營，並影響了兩方對於政策的立場。而韓國也由於歷史因素造成傳統上的地域對立，使得傳統上佔有優勢的大邱─慶尚地區的政治菁英代表傳統、保守的政治觀點，而歷史上一直被壓抑的全羅地區的新星政治勢力則代表改革與開放的政策立場。制度環境是規範行為者的政治規則。然而制度又包含各種不同的面向，如中央政府體制、選舉制度、政黨體系等。許多經驗研究都是以特定制度做為研究對象，界定其特質與後果。關於制度選擇的辯論，也多集中在個別的制度上。其實，制度往往彼此鑲嵌，難以切割觀察。相關的文獻常以「加總法」來探究制度配套的課題，但是這樣可能會忽略制度配套對原有制度性質的改變。此外，某些制度在彼此配套後，可能會喪失在原本制度面向上的特質。如多黨制與總統制搭配時有利於總統權力擴張，政府較有機會可以長久延續；但與議會內閣制搭配時，則會縮短政府壽命。故在不同情境下的同一制度搭配，特質可能會有不同。在討論制度環境時，必須要思考制度配套時的「化學變化」，亦即配套對制度在原有面向上的改變（林繼文，2006: 1-3）。本研究在對台韓兩國的政治制度做檢視時，會由中央政府體制、選舉制度與政黨體系做觀察，並分析這些制度在相互搭配後會為行為者的行動做出怎樣的規範。在治理機制的層次，本研究關注的是行為者互動機制的形成。本研究討論焦點為兩國金融改革政策制定過程，故在治理機制的層次中討論總統、政黨、財團等主要行為者的互動，亦即政商關係，進而分析這個互動機制如何影響政策的制定與產出。政商關係會顯示政府與企業的互動關係也會顯示制度環境中權力配置的狀態。易言之，不同時期的政商關係就是當時特定權力結構之下的產物。而在不同的權力配置環境中，行為者間的角色扮演與互動會對政策產出有不同的影. 20 .

(28) . 響。然而政商關係也並非簡單的被制度環境所制約，行動者間仍然有相對的自主性。行為者政經資源的消長，也會造成制度的變遷。資源分配討論的是政策執行之後利益分配的結果，而這樣的結果不一定讓各方都滿意，就成為了下一次改革的契機。舉例而言，韓國在金泳三時期（1993-1998）進行的金融自由化，是較有利於財閥的改革。這樣的做法使得財閥可以大舉外債做業務擴張，最後導致信用不佳、財務週轉失靈。金大中時期（1998-2003）的金融改革針對財閥的過份擴張做出限制，可以說是對金泳三時期的金融改革結果做出矯正。本研究採用歷史制度論與層次分析法，先就不同時期的台韓兩國制度環境的權力結構做出描繪，再來討論第三層次中政商關係的型態與其對制度環境的影響，藉此釐清兩國在 1998-2008 間的金融改革的政策制定過程為何會產生差異。台韓案例比較。就制度體系的四個層次而言，台灣與韓國很相似，這是本文比較的起點。在社會鑲嵌部分，本研究著重政黨體系。兩國的政黨體系形成皆有其歷史淵源，與選舉制度的關係不大。兩國的國會制度有很長一段期間皆採取「複數選區單記不可讓渡制」（single non-transferable vote with multi-member-district system, SNTV-MMD，簡稱 SNTV），然而形成的政黨體系樣貌卻截然不同。在歷史影響下，台灣的政黨為以藍綠分置政治光譜兩端，而任何政黨皆會被劃歸到兩邊，故形成了較偏向兩黨制的政黨體系。22韓國的政黨則反映了地域政治。又因為地域主義的激化加上政黨壽命不長，政黨很難整合，而造成一個破碎、流動性高的政黨體系（陳寧寧，劉德海，2001：15-19；森山茂德，2005： 111-120）。另外，在台灣與韓國，朋黨資本主義（Crony Capitalism）都是影響政治決策相當重要的因素。朋黨主義（Cronyism 或稱裙帶主義）的定義是基於家庭關係、.                                                        . 22. 黃(口麗)莉（2007：451-452）指出台灣的國族認同類別在歷史淵源、合法性及社會政治動員力上都有不同的權力基礎。以綠、藍為光譜的兩端，使台灣在政治支持上極化為 M 型的政治雙峰社會。 21 .

(29) . 個人連結、非正式網絡所組織起來的關係，並藉由這樣的關係以獲得好處（Krugman，1998）。而朋黨資本主義就是利用這樣的關係，在國家發展過程中讓特定團體的人獲得好處。以往認為朋黨資本主義是幫助二十世紀東亞經濟奇蹟的主因，但是因為朋黨資本主義同時也帶來道德風險（moral hazard）的危機，也進而導致了這些國家金融體系出現問題。因此，在討論金融改革時，也必須要將朋黨資本主義所構築成的政商關係放到分析脈絡中。而在制度環境部分，本研究著重中央政府體制與國會選舉制度的搭配對政策制定過程的影響。台灣在 1998-2008 期間的體制為半總統制，總統任期為四年且得連任一次；搭配國會選制為複數選區單記不可讓渡制。由於政黨體系為藍綠截然切割且合作可能性低，23故當行政與立法由藍綠兩個不同的政黨所掌握時，雙方的關係容易僵化，甚至出現衝突。法案的制定與最終執行都容易受到雙邊拉扯。台灣在第一次金融改革時即出現這樣的情形。同一時期，韓國雖然也是半總統制，然而韓國總統的任期為五年不得連任制，搭配的國會選制為單一選區（single member district, 簡稱 SMD）制，此與台灣不同。韓國的政黨體系破碎是由於歷史因素所導致，即使 1988 年後由複數選區制改為採用單一選區制，仍無法改變國會中多黨林立的現象（森山茂德， 2005： 127）。此外，與台灣的總統選舉與立法委員幾乎同時舉行不同，韓國的國會大選是在總統任期的中間舉行，若執政黨無法贏得國會大選，則只剩下一半任期的總統在施政上會更加困難。在這樣情況下，總統在任期前半時會有改革的動力，任期後半時因沒有連任的優勢，在國會中也難以凝聚多黨組成的政治聯盟以通過法案，使總統權力大減。也因此，韓國總統在上台之初的改革目標都很明確，然而改革後期卻都無疾而終。如金大中執政第三年時，因無連任優勢，政治聯盟瓦解，法案很難通過，金融改革也因此停滯（蔡增家，2005： 89）。                                                         23. 黃宗昊（2005：27-29）認為總統依照憲法是可以再度解散立法院，且沒有次數限制。然而在這樣的情形下，總統必須承擔一定的政治風險。但在台灣選舉制度不穩定的前提下，選舉的代價高昂，同時立法院又缺乏對立法委員任期的保障，因此可有效嚇阻倒閣的發生，大幅降低「藍綠共治」出現的可能性。 22 .

(30) . 在治理機制的層次上，本研究主要將焦點集中於總統、政黨與財團之間的政商關係上。台灣的總統由於憲政制度設計賦予的優勢，使總統得以一手掌握行政權力與得以控制官僚行為的官僚任命權，並在治理機制中有強大影響力。但是「總統」這個角色卻因行為者本身的表現，而使職能的發揮受到質疑。如在二次金改中，陳水扁總統及其家族便有極大爭議。而在政策形成的過程裡，政黨與財團皆因為追求自身利益，而尋求以不同的管道試圖干預政策。本研究將試圖描繪出不同時期台灣政商關係的建構，最後聚焦於金融改革時期並分析這些行為者如何參與政策制定過程並影響最終政策的產出。韓國在 1998 年的金融風暴後，國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）介入金融改革的政策制定。首先，總統的行政權力雖大，但由於每位總統的政治背景不同，所能進行改革的動機與能力就會有差異。由於韓國政商關係牽扯甚深，大企業結合政黨，可以對政策制定有決定性的影響。如在金泳三時期，大企業結合舊政權在國會中的勢力，讓金泳三在執政時期難以做出大幅度的改革（蔡增家，2005： 88-92）。最後討論的是資源分配的層次。台灣的財團在這個階段獲得了極大利益，並擴大了政治影響力；與之相反的，是因為失去金融資源而逐漸變弱的地方派系。韓國的財閥在金融改革之後體質變好了，但也因為是經過政府大力整頓，所以政商關係變淡了。外資也因為韓國的市場在金融改革之後變得更開放，而可以大量進駐韓國。. [表 1-1 台韓金融改革政策過程層次架構對照表置於下頁]. 23 .

(31) . 表 1-1、台韓金融改革政策過程層次架構對照表（粗體為本研究討論焦點）第一層次（社會鑲嵌）第二層次（制度環境）第三層次（治理機制）第四層次（資源分配）. 台灣政黨體系、朋黨資本主義. 半總統制（總統四年一任，得半總統制（總統五年一任，不連任一次）、總統與立委同時得連任）、國會大選在總統任選舉期的中間行為者：總統、政黨、財團行為者：總統、政黨、財閥、國際貨幣基金行為者：財團、地方派系. 24 . 韓國政黨體系、地域對立、彭黨資本主義. 行為者：財閥、外資.

(32) . 最後，在金融改革結果部分，本文使用比較台韓兩國金融體系的逾放比以及 Fitch 的主權債信評等，以檢視兩國金融改革的成效。另亦藉由研究文獻觀察兩國金融監理機制的運作，以全面評估金融改革的實際效果。. 第四節. 章節安排. 本研究章節安排如下：第一章為緒論，包括本文的研究動機與範圍、文獻回顧、分析架構以及研究方法等。第二章簡述台灣的政治體制與政治背景，主要討論各種政治制度的配套後所形成的制度體系中行為者的互動，以及金融改革政策產出的過程。最後，採用幾項指標來檢視韓國金融改革的成果。第三章描述韓國的政治體制與政治背景，並和第二章一樣同討論韓國政治制度的配套後行為者的互動，並針對金融改革政策產出的過程做分析。最後，本章節將會採用幾項指標來檢視台灣金融改革的成果。第四章則為結論。. 25 .