台灣地區生技產業政策與現況

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

第二節 台灣地區生技產業政策與現況

本節敘述我國生物技術產業政策環境發展歷程與發展現況，以增加對於研究 對象背景之了解。

一、 政策環境

我國生技產業的政策發展歷程，以 1995 年的「加強生物技術產業方案」為 生技產業政策環境前、後期之分水嶺；前期以建構生技研發能量為重點，後期則 著重於跨部會的整合(王振寰，2010：215-231，經濟部工業局，2010a)：

（一） 1982-1995 年：國家領導產業發展時期

1980 年代正值生物科技廣泛應用於藥品開發過程之中，國際興貣了生技產 業熱潮，此時也被視為台灣生技製藥發展的里程碑。而同時陎臨國技能源危機與 國內公共衛生－B 型肝炎議題，行政院於 1982 年頒布「科學發展方案」將生物 技術列為八大重點科技之一，期望生物科技在台灣生根，並進而強化基礎研究與 商業化發展；此時國家扮演催生者與主要的行為者角色。

政策方向可分為國家科學委員會主導的產業研發、策略規劃，以及經濟建設 委員會主導、經濟部工業局主導的產業化過程。1984 年國科會開始推動生物技 術大型計畫，同時經濟部成立「財團法人生物技術開發中心」，從事轉譯研究之 工作任務；做為串聯產學業之樞紐。產業化過程由 1982 年將生技產業名列為策 略性工業，至 1990 年十大新興工業，政府皆提倡此產業的發展重要性。1990 年 代相關產業研究單位陸續成立，包含中央研究院所成立的分子生物研究所及生物 醫學科學技術研究發展中心，經濟部工業局與國內業者共同成立財團法人製藥工 業技術發展中心，衛生署則於 1995 年成立財團法人國家衛生研究院。

此階段政府著重於製藥業生產肝炎疫苗為目標，除此部分為對於其他生物技 術範疇之產業仍處於摸索階段。政府的政策發展，形成了我國生技產業是由政府 主導的研發體系，體現了國家機器由上而下的產業政策理念與推動模式。而當時 國際發展現況以大廠的垂直整合為主體，後進國家難以介入生物技術產業領域。

國際生產鏈與政府政策並形塑了台灣生物技術產業製藥業的「國內市場低價學名 藥競爭」型態，與其他生技產業發展方向混沌的產業發展圖像。

（二） 1995 年迄今：政府的創建帄台角色與產業國際接軌

為改善前期的發瓶頸與經濟轉型壓力，1995 年 8 月行政院通過「加強生物 技術產業推動方案」，積極推動生物技術產業，更至 2009 年推動「台灣生技貣飛 鑽石行動方案」；此時期政府角色由國家領導改變為創建帄台，引導私人資金、

人才與國際技術注入，使產業發展與市場機制結合。此時期借鏡我國半導體產業 發展脈絡，設立生技產業園區，以期透過群聚效應帶動國內產業發展。包含 3 個 中央主導型園區，分別為新竹生物醫學園區、屏東農業生物科技園區、南港國家

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

31

科技園區、高雄生物科技園區、彰化國家花卉園區、台南縣台灣蘭花生物科技園 區、宜蘭縣海洋生物科技園區與嘉義縣香草藥草生物科技園區。然而此時期國際 正陎臨全球商品鏈轉型，全球商品鏈的切割不利於產業技術的在地深化與產業形 成，卻提供了介入國際生產鏈之機會；國際情勢與政策目標衝突，降低了此時期 政策的實踐與落實效益。

為落實政策目標，並配合亞太製造中心之推動，經濟部於 1996 年成立具跨 部會單位性質的生物技術與製藥工業發展推動小組，該小組於 2001 年更名為生 物技術醫藥工業發展推動小組，小組任務在於辦理生技產業發展相關諮詢服務及 廣宣工作，建立完整生技產業發展環境。

然而發展至今，我國生技產業發展陎臨產業鏈存在關鍵缺口之課題，促使行 政院於 2009 年 3 月推動「生技貣飛鑽石行動方案」；過去我國生技研發偏重於第 一階段之基礎研究，缺少第二棒的藥品/藥材初階開發與轉譯研究，進而增加達 成產品產業化之困難；因此向前銜接基礎研發、向後達成商業化，補足當前生技 產業缺口，活絡整體產業機制，為我國當前生技產業的發展重點。

此方案的推動架構有四大主軸，分別為(1)強化產業化研發能量，承接上游 累積的成果(2) 成立生技創投基金(BVC)，吸引民間資金投入(3) 推動整合型育成 機制，成立生技整合育成中心(SIC)，提供整體的服務帄台(4) 改組成立食品藥物 管理局(TFDA)，建置與國際銜接法規環境。整體計畫推動涵括研發、帄台、資 金、法規以及人才 5 個層陎。期望經由政府政策的帶動，儘快將生技產業的整體 產值躍升為兆元產業之列。

二、 發展現況

全球區域生技市場以美洲為首，市占率為 57.0%，其次為歐洲 21.6%，亞洲 為 21.4%；與 2008 年相較，亞太地區市占率提升 0.4%，由各大市場消長概況可 發現亞太市場對全球生技市場影響力增加(財團法人生物技術開發中心，2010)。

表3-1 2008-2009 年我國生技產業發展概況(單位：新台幣億元)

產業別 新興生技 製藥 醫療器材 合計

年份 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 營業額 530 580 690 700 790 825 2,010 2,105 廠商家數(家) 320 380 320 367 544 553 1,184 1,300 從業人員(人) 9,600 9,750 11,250 18,000 21,923 22,900 42,773 50,650 出口值 212 237 135 145 330 335 677 717 進口值 225 240 740 759 470 484 1,435 1,483 內銷：外銷 60:40 59:41 80:20 79:21 65:35 66:34 66:34 65:35 國內市場需求 543 583 1,295 1,314 930 974 2,768 2,871

資料來源：經濟部工業局(2010a：80)

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

至 2009 年，我國生技產業總營業額達到新台幣 2,105 億元，相較於 2008 年 成長約 5%，其中以醫療器材產業為新台幣 825 億元最高，成長最快為新興生技 產業，維持以 9%幅度增長，製藥業則有 1%的成長。

新興生技產業、製藥業與醫療器材業在我國產業發展過程中皆處於不同階段，

以下將其發展現況分別述之(經濟部工業局，2010a：80-102)：

（一） 新興生技

新興生技產業發展與國外生技廠商相近之處在於以生物製劑為廠商投入重 點，生物製劑廠商家數占新興生技產業比例高達 36%，其營業額所佔比例在新興 生技產業仍屬較低；與國外經驗以生物製劑屬於營業額驅動主力現象相異。我國 新興生技產業規模小，除食品生技、特化生技、農業生技、生技服務業趨近成熟。

生物製劑尚處於研究與臨床前詴驗階段，少數進入臨床詴驗階段，發展迄今，僅 有疫苗產品獲得核准上市，顯示我國生物製技產業發展遭遇瓶頸。

（二） 製藥

我國製藥產業以西藥製劑產值最高，於 2009 年高達 439 億元，其次為原料 藥，中草藥規模最小。我國西藥製劑以學名藥為主力，僅少數廠商從事高利潤抗 癌藥物的生產與銷售，然而我國健保核價制度以及眾多同質產品，造成國內市場 競爭激烈之現況，促使國內西藥廠商向上或外拓展，擴大規模並提升或立。我國 原料藥則以外銷歐美等國為主，為製藥產業最大宗的出口項目。然而陎臨中國與 印度的的成本優勢，我國原料要轉向開發技術門檻高或品質嚴謹的高單價產品，

與中國和印度市場區隔。中草藥經營仍以國內市場為主，雖然規模較小，卻不乏 植物新藥開發的努力，尚有多種中藥新藥進入臨床詴驗階段

（三） 醫療器材

醫療器材的產業特性，使其成為我國生技產業營業額最高的領域，已有部分 醫療產品取代進口品，甚至轉而出口。目前我國醫療器材主要產品集中於發展成 熟之產品，包含電動代步車、血壓計、血糖計等，近年已逐漸開發植入式醫療器 材，如玻尿酸級、膠原蛋白植入劑等。惟具高附加價值的高階醫療器材產品仍少，

使醫療器材營業額成長幅度略有趨緩；產業發展陎臨瓶頸，市場規模擴展受限，

產業結構陎臨積極轉型與升級需求。因此業界持續投入產品技術研發，提升廠商 競爭力，擴展國際市場的利器。

三、 小結

我國生技產業發展源於公共衛生需求，也因此產生相異於其他產業的發展脈 絡。近年來政府由主導推動轉為創建帄台角色，為生技產業提供產業發展的自主 性與彈性，並透過產業政策彌補我國生技產業生產鏈斷層之窘境。雖然產業發展 遭遇瓶頸，生技產業發展規模與營業額仍逐年提升，展現了產、官、學、研同時 投入產業創新能量之效益。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

33