策略導向政策環評的環境思考

and Nwanekezie (2017)分類結果)。此類型政策環評是為提供加強政策規劃的環境 效益的方法，並且聚焦於政策規劃過程，關心的是政策目標如何融入環境或永續

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性思考，以及有沒有回應關鍵的問題。因此策略性政策環評會試圖透過各種方法 來達成此目標，並不會建構一個既定的政策環評程序或步驟，如同衝擊導向一樣。

單純的衝擊評估可以是由線性的流程來達成目標，然而策略型政策環評較具彈性，

整合性，會依照不同政策規劃流程做調整。不同的政策規劃模式，以及不同的政 策規劃參與者可能需要不同的方法或流程來強化環境上的思考(Partidário,

2007)。

事實上，策略性導向政策環評研究對於環境思考上的議題上，Partidário (2007) 認為提升政策環評策略性本質是關鍵，因此提出幾點參考方向：

1. 政策環評與政策規劃之間的關聯性應該更具有彈性，並在早期的決策時間點 有兩者有強烈的互動

2. 整合相關生物物理性、社會性、機制以及經濟相關議題，並策略性的聚焦在 少數卻關鍵的主題上

3. 評估策略性方案的環境及永續性的機會以及風險，來達成與永續性路徑的驅 動

4. 確保利益相關人透過對話過程以及合作過程主動參與，來減少彼此間衝突並 且達成雙贏目標

為了能夠加強政策規劃過程的的環境思考，上述研究結果發現面對的不只是 技術面的問題，有更多確實是制度上的問題。因此Partidário (2007) 發表策略性 思考政策環評模型的指引鼓勵更多的不同政策環評概念包括：具制度性的導向 (institutional)、整合性(integrated), 或策略導向(strategic-oriented)的政策環評方法，

其實不外乎要探討的是整個治理架構的挑戰。

在這之前，有研究者質疑目前通用的政策環評流程是否能夠強化政策規劃過 程的環境考量，其認為有幾個理由無法強化此面向(Dalkmann et al., 2004)。1. 通 常公眾參與的時間太晚，因此提出的看法很難直接回饋至政策目標 2. 環境價值 通常會與經濟價值以及社會價值互相矛盾 3. 通常政策的環境面價值並不精確，

也通常不是公眾在意的焦點。並且此研究提出分析式政策環評(ANSEA)方法雖然 提出了程序性的政策環評步驟，並引用決策窗的概念，確保策規劃過程那如更完 善的環境規劃(Dalkmann, 2004)。然而此方法仍然屬於步驟性的方式，因此有些 限制無法解決。而Vicente 及 Partidário 於 2006 年也針對政策環評能否強化溝通 效果，以達到加強決策上的環境效益做探討，且特別關注價值觀的溝通此面向。

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研究者認為政策環評可以扮演調節的角色，並關注科學事實以外的社會政治過程 (socio-political process)。政策環評過程，尤其在建構方案過程中，對於問題的瞭 解、問題的根源以及問題的多重感知面向需要發展出溝通元素。對於一個客觀的 問題，但不同利益相關人對於其看法不盡相同，甚至衍生出不同的問題角度，且 這些已經超過科學事實的範疇。因此政策環評作為調節問題與方案之間的平台，

且政策環評可以強化以下溝通面向(Vicente and Partidário，2006)：

1. 整合問題的不同面向，以及建立相應的溝通管道以促進學習互動

2. 對於溝通策略的指引應該強調提高科技面與科學知識與社會的關聯性，並以 新的態度來面對科學事實

3. 在決策者的價值觀以及其對環境的態度上做相應行動，以調整決策者對於現 實的感知，因此提高其對於必要的行動背後的環境理由的接受意願

4. 衝擊評估者及決策者之間必須展開對話，以激發建構性的合作及產出具共同 意義的結果

換句話說，以往衝擊評估者與決策者之間是獨立的單位，然而政策環評若要 強化溝通功能的角色，環境評估專家要及早並且嘗試大量的與決策者間做互動，

這也是政策環評流程與政策規劃流程整合後，所應具備的內涵之一。不只是流程 的整合，實質上也是拉近不同單位間，以及科學事實與政策規劃間的距離。事實 上，這也有助於讓以往的掌握科學的事實的客觀專家角色，在此協商過程表達對 於政策規劃具價值觀或主觀的元素表達意見。

因此後續在世界銀行所出版的政策環評報告(World Bank, 2008)，進一步提到 了社會學習(social learning)、課責性(accountability)相關議題。而 Slunge 等人於 2009 年進一步有系統性的提出機制導向政策環評概念模式(Institution-centered SEA) (Slunge et al., 2009)，此模式透過強化一系列的機制，來達成政策的永續性。

其強調政策規劃過程的機會之窗(windows of opportunity)，因此首先要了解那些 機制是達成機會之窗的關鍵，包含：了解政策規劃過程、確認環境優先性此步驟，

加強利益相關人參與及代表性、分析及強化機制的量能(analyzing and

strengthening institutional capacities)並減少機制上的障礙、加強社會課責性以及確 保社會學習過程。

緊接著在 2010 年，Sheate 及 Partidário 也提出應該強化單純的資訊輸入，

透過學習過程，進化到形成決策者心中的知識，才真的有助於強化決策上納入環

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境思考，因此透過案例提出可行的策略性技巧。例如：地理資訊系統圖示法(GIS maping)、區域性的工作坊(regional workshops)、策略性方案討論(strategic options discussion)、信任感建立(trust development)、標示風險及機會(mapping risks and opportunities)，並且與規劃過程做連結(link to planning) (Sheate and Partidário, 2010)。由於科學資訊以及決策間的常有鴻溝，因此透過強化知識仲介過程 (knowledge brokerage)，政策環評有機會成為一個平台，作為資訊交換的媒介，

以促進社會性及溝通的量能，並且強化學習以及分享的目的。也由於政策環評過 程雖然有公眾參與的程序，然而目的不明確或是操作技術的限制，公眾參與效益 常常並不明顯。若以知識仲介以及知識交換為目的，以及更進一步創意性的發想 新方案，也有機會強化公眾參與效益。然而這樣的知識仲介需要有一定條件下較 可能達成(Sheate and Partidário, 2010)：

1. 政策規劃過程需要一定程度的廣泛性的公眾參與

2. 要為知識交換過程(knowledge exchange)提供資源、時間以及空間 3. 易於傳達, 開放性對話以及非主觀性判斷的環境較有機會產生知識交換 4. 需要有意願使用種形式的知識

另外，對於政策環評擁有所有權(ownership)代表政策規劃者對於此制度或是 此外加的元素，必須有意願，想要使用他，並且將政策環評所考量的層面整合到 政策規劃過程(Stoeglehner et al, 2009)。因此整合就不再只是單純的表面的要做到 政策環評以及政策規劃流程的整合，而是要在整合過程中，將政策環評視為原本 規劃活動的一部分。但上述意見不代表操作政策環評流程的操作者，必須與政策 規劃單位相同，也可以獨立兩個單位來執行。政策規劃者將政策環評視為規劃過 程一部分，可以在政策規劃過程與政策環評流程整合後的幾個階段融入環境面思 考：準備階段、探索階段、草稿階段、決策階段以及執行階段。

例如在準備階段，此階段代表著政策環評的篩選以及範疇界定會議兩階段，

以及政策規劃的問題定義及規劃範疇兩階段。在此時間點，可以制定總體環境目 標，並將環境問題納入規劃過程的範疇。而在之後的探索階段，可以針對環境資 產(environmental assets)作調查並基於上階段的問題分析後相關的環境議題考量 其環境價值。而在草稿階段，則可以針對環境保護、環境管理或是建立環境資產 建立較細節的環境目標，以及評估政策或計畫的實施可能造成的環境衝擊。並且 透過具有合作式學習過程的政策規劃方式，較容易強化政策規劃者對政策環評的

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所有權，使其實質上成為規劃活動一部分。

研究者建議雙迴圈學習較單迴圈學習更能夠促進此目標(Stoeglehner et al, 2009)。雙迴圈學習屬於組織學習領域的概念，因為在規劃過程中，環境目標及 價值需要一再的被探索及確認，然後重新發現，而雙迴圈學習有機會重新確認政 策規劃中的環境價值並改變原本的政策觀點(Rega and Baldizzone, 2015)。而參與 者也應該包括決策單位以外的環境專業單位，可能包含環保署甚至一般大眾。另 Kørnøv & Thissen (2000) 改善理性規劃模型的政

策規劃流程，透過合作式 Stoeglehner (2004) 整合政策環評流程與政

策規劃流程，並認為流程

Vicente& Partidário (2006)

強調政策環評應該強化 溝通面向，以及科學專家 以及決策者的互動

策略式政策環評

Partidário (2007) 比要衝擊評估導向與策 略導向政策環評的差 異，並且提出後者所需要 具備的元素，以提升環境

策略式政策環評

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思考 Runhaar& Driessen

(2007)

Stoeglehner et al (2009) 再次強調整合的重要 性，並認為政策規劃者對

Sheate& Partidário (2010) 強調知識仲介對於決策 納入環境思考的重要性

策略式政策環評 McCluskey and João

（2011）

Tetlow and Hanusch

（2012）

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基於科學理由，也有政治 上的判斷

程 Lobos& Partidário (2014) 不同利益關係人對於政

策環評操作認知不同。例

Noble& Nwanekezie (2017)

歸納政策環評主要的四 種類型，偏向衝擊導向兩 種。包含：

compliance-based, EIA-like; 以及策略導 向：strategic-futures, strategic-transition

強調如何使用政策環評 類型，應該視決策脈絡 (decision contexts)而定

Monteiro& Partidário (2017)

McCluskey and João (2011)也認為說，政策環評的目的，除了傳統意義上的 幫助決策者了解環境衝擊，進而研擬減緩衝擊的對策或方案外，促進公眾參與以 及增加政策的決策透明度外，在積極意義上，應該考量環境強化（environmental enhancement）的效益，也就是辨識正面的環境效益並強化。相較於傳統針對環 境提供補償措施，並且僅具有延緩環境保護與經濟發展的對立狀態，政策環評應 該提出有效的策略行動及方案，並強調正面的環境效益。因此在替代方案研擬過

McCluskey and João (2011)也認為說，政策環評的目的，除了傳統意義上的 幫助決策者了解環境衝擊，進而研擬減緩衝擊的對策或方案外，促進公眾參與以 及增加政策的決策透明度外，在積極意義上，應該考量環境強化（environmental enhancement）的效益，也就是辨識正面的環境效益並強化。相較於傳統針對環 境提供補償措施，並且僅具有延緩環境保護與經濟發展的對立狀態，政策環評應 該提出有效的策略行動及方案，並強調正面的環境效益。因此在替代方案研擬過