5.1 政策規劃步驟
5.1.1 環境影響評估法規規範
於“政府政策評估說明書作業規範”第四條針對替代方案作出說明：係指為 達成政策目標所規劃各種方案之比較分析。前項之比較分析應考量環境、經濟及 社會等因素，選定較可行或較優之方案，並針對各項方案，說明選定結果。
5.1.2 政策環評操作現況
政策環評的主要目的為在政策規劃過程納入環境思考，甚至成為政策目標，
因此在能源政策規劃程序中，此目的如何被彰顯是重要的。以下針對政策規劃過 程生命週期評估主要貢獻的兩個階段來說明：一、釐清政策目標；二、初步環境 資訊蒐集。生命週期評估貢獻在於環境專家可以輔助決策者釐清環境目標的需求，
以及環境目標與其他目標的關聯性。目標確定後，基於功能單位的確認，因此整 個系統的初步的環境衝擊資訊可以開始蒐集。
a. 定義目標及範疇—於政策規劃過程討論關鍵環境目標
對於能源政策規劃，政府在考量電力供應過程，主要考量三點：一、已經在 建造的發電廠；二、已經通過個案環評的電廠環評案件；三、在政策規劃的期程 內（2016~2035）可能會除役的發電廠。基於電力需求，未來電力缺口由能源政 策規劃來填補。由於不同政策目標，不同的替代方案中對於使用的能源科技會有 不同的排序。以替代方案一為例，電力需求會優先選擇再生能源（水力發電、太 陽能、風力發電及生質能），接著是核能，接著依序為天然氣、及燃煤電廠。
目前政府對於能源政策目標的規劃原則是基於3E 原則，也就是環境保護、
能源安全及經濟發展。且所有替代方案都基於能源安全的目標，也就是滿足基本 的電力需求。
替代方案一與替代方案二的規劃目的為解決核能爭議，此兩個方案共同目標 是在於未來要將台灣的核能除役，逐漸邁入非核家園。而不同之處在於，核四發
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電廠是否成未來的能源選項。這兩個替代方案也分別代表國民黨政府的能源政策 方向，以及民進黨主張的能源政策方向。
替代方案三與四則聚焦在3E 目標中的經濟發展原則，因此在替代方案設計 上，是以選取較低發電成本的發電種類選項為主要目標，以發展成熟的能源科技 為主。
替代方案五與六聚焦於 3E 目標中的環境保護原則，替代方案設計上，是以 選擇對環境較友善的發電種類選項，而本政策對於環境目標則是以低碳排放為核 心內容。
核能議題在台灣是個極具社會爭議性議題，其中牽涉到價值觀發展上的爭議，
以及科技上的爭議，在當時社會氛圍下，政府決定以公投方式來做出核四未來是 啟動發電的決定。因此在替代方案二、四及六，則是以若核四不通過可以啟動的 公投結果作為替代方案內容。在替代方案一、二，核一、核二與核三並不規劃延 役，而在替代方案三、四、五及六中，核一、核二與核三皆延役以符合政策目標。
而在替代方案中，最低碳排放成為四個政策目標中唯一的環境目標主要原因 為近年來溫室氣體排放成為國際上重要議題，從1994 年生效的聯合國氣候變化 綱要公約到 2006 年生效的京都議定書，以及 IPCC 發表的科學報告開始，國內 也於2015 年三讀通過溫室減量管理法，且於 7 月 1 日總統令正式公布施行。因此 替代方案五與六為最低碳排放目標。另外基於未來的經濟成長預測、可行的節能 措施以及穩定供電的考量下，能源局與相關顧問單位也訂出三種可能的經濟成長，
分別為高、中、低成長，而有不同的電力需求量。因此總共為18 個替方案。
政策中的功能單位為每年的發電量(kwh/yr)，因此可作為方案間的環境衝擊 比較基礎。而對於未來電力的預測則是基於未來經濟發展預測以及相關的能源節 約措施。
表5.1 政策目標、替代方案及環境思考
政策目標 替代方案 是否整合環境議題
1. 穩健減核 C1: 逐漸減少核能
依賴最終不使用核 能
無
2. 非核家園 C2: 於 2025 年建
立非核家園，不使 用核四
無
3. 減少發電成本 C3: 減 少 發 電 成 無
47 contribute by calculating carbon emissions
C6: 減少碳排放，
不啟用核四
有 LCA could contribute by calculating carbon emissions
資料來源：本研究彙整
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由於天然氣發電的碳排放較燃煤發電為低，因此燃氣發電將增加裝置容量，而燃 煤發電不增加。
最後在替代方案一與二，唯一的差異為核四廠未來是否營運，而核一、核二 與核三廠皆會如期除役。兩個方案的發電缺口皆會由燃煤發電以及燃氣發電來補 足，可以預期的是方案二的燃煤或燃氣發電量較方案一來的多。
表5.2 因應不同方案目標不同能源之排序
替代方案 再生能源 核一、核二、核
三
核四 天然氣 燃煤發電
C1 1 2 (不延役) 2 (公投通過) 3 (彈性增
加) 4 (彈性增加)
C2 1 2 (不延役) 3 (彈性增
加) 4 (彈性增加) C3 1 2 (延役) 2 (公投通過) 3 (不增加) 4 (彈性增加)
C4 1 2 (延役) 3 (不增加) 4 (彈性增加)
C5 1 2 (延役) 2 (公投通過) 3 (彈性增
加) 4 (不增加)
C6 1 2 (延役) 3 (彈性增
加) 4 (不增加)
資料來源：本研究彙整
5.1.3 LCA 對替代方案的貢獻
a.政策目標的環境思考
在這份 LCA 的貢獻在於將環境衝擊量化，誠如一位台綜院受訪者所說，在 沒有引進政策環評制度前，政策規劃雖然因為當時國際對於減碳的氛圍開始慢慢 興起(如前所述)，因此能源局的綜合企劃組也就是主要負責整合能源局各組室能 源業務，在周全考量後並規劃較完整的能源政策的主要單位，也會有比如說清潔 生產的概念，或是使用較低碳能源的規劃。然而受限於當時沒有量化的數據，因 此實際上能帶來多少的環境效益並不明確。
而生命週期評估對於能源方面的研究算是各領域中蠻成熟的領域，因此有明 確的數據可以在政策規劃初期就參考。當然決策者能否理解，或是要整合這些數 據到政策內容多深入是需要更多案例來研究，然而至少是具有足夠的背景資訊可 參考。除了對於環境資訊的理解程度，政府單位也應該在此階段著手與 LCA 專 家或是其他環境專家開始合作並達到有效的溝通，共同討論出較為永續的政策目 標，或是就環境議題討論得更為深入，而非仍以單一面向的政策目標為思考。能 源安全是最基本的目標，然而如何有效的將能源安全與其他環境生態目標整合，
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掌握關鍵環境議題，應該是在此整個政策環評早期階段政府機關即應開始啟動。
如此一來，除了目前的替代方案五與六的減碳方案，可能可以再有其他永續性議 題提出，而規劃出其他的替代方案目標。
然而如上述的內容須有賴於未來部門間更多的溝通與合作，並且能夠暫時放 下本位主義思考，嘗試將不同部門間自己原先的責任(例如：能源局只負責供電 義務，而環保署則是環保義務)整合再一起，畢竟政策環評原先的內涵即在於擴 大政策規劃的內容以及思考範疇，而這樣的過程肯定會與原先政府部門的業務責 任有一定的相衝突。且政策環評此制度雖與環保署的業務最為相關，然而其政策 規劃過程的制定卻是其他政府部門的政策規劃責任，因此單位業務的整合確實是 必要的，有助於推動政策規劃的環境思考。
b. 功能單位
將”功能單位”納入政策規劃階段中，則可反映決策變數對整體系統之影響。
本政策整合 LCA 方法於政策環評，因此功能單位可以在此階段考量，並且相關 的環境衝擊資訊可以從此階段初步被蒐集。
有兩個優點將功能單位整合於政策規劃階段:
1. 促進整合替代方案規劃程序以及政策環評程序：
一般來說，政府部門並沒有耐心理解或執行整個政策環評過程，或僅僅將之 視為法規必須作到的事情，因此對於政環評的操作，是否該與政策規劃流程 整合不會在意。換句話說，目前許多案例政策環評流程與政策規劃流程並沒 有整合，然而整合的效益有助於政策規劃納入環境思考。因此，需要一個契 機來使得兩個流程有機會在政策規劃早期銜接。而功能單位的討論，有機會 成為環境團隊早期與政策規劃單位整合的橋樑，因為功能單位的設定決定整 個政策的系統邊界，以及方案間比較的基礎。因此功能單位的討論有助於強 調政策規劃策略性的功能，以及加強兩個獨立單位溝通功能。良好溝通的要 素在整合的過程中相當需要。
2. 促進替代方案規劃中的環境思考：
決定功能單位後，政策環評團隊可以開始蒐集相關的生命週期評估關於能源 技術或是能源政策的研究(如：Hertwich et al., 2013)，並且可以在政策環評早
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期階段由政府單位及其於政策規劃團隊共同討論。舉例來說，功能單位為每 度發電的環境衝擊，其實很容易為非生命週期評估專家的群眾理解，這便不 牽涉複雜的生命週期衝擊評估模式的方法學。因此環境專業團隊可以在此階 段提供可理解的環境資訊，甚至進一步透過與決策互動過程，促進學習機制，
讓決策者進一步將資訊轉化為知識。也更容易整合環境議題整合至政策目標，
甚至發現更深層的環境問題意識。並且，也可以在此階段共同初步決定哪些 是能源政策中關鍵的環境議題，也有利於在範疇界定會議上作初步的議程設 定，而不會浪費太多時間在每一個但卻不一定是最關鍵的環境評估項目上的 討論。然而要注意的是，生命週期評估研究雖然以可涵蓋大部分的環境議題，
然而由於方法學上的限制，對於自然資源的評估仍有相當的不確定性。
目前在政策規劃過程階段，生命週期評估的角色並不明顯，雖然在此階
目前在政策規劃過程階段，生命週期評估的角色並不明顯，雖然在此階