環境思考的挑戰的因素。而6.4 章節則就未來針對未來政策環評可以改善的方向 提出討論與建議。
6.1 政策規劃面向
1. 理性政策規劃過程無法滿足政策規劃環境目標整合的需求
透過專家等討論在政策規劃的最初階段，包含工研院、台綜院以及能源局，
替代方案的六個目標被設計出以滿足三種政策目標需求。
在目前的3E目標設計上，政策規者將環境的重要性，與其他目標放在權重 平衡的位置，並沒有特別突出環境面的重要性，並不是特別為了強調環境思考而 作出目前的低碳目標設計。然而有趣的是，在政策目標設計完成後，當我們訪談 了顧問單位(J)，他們認為未來在政策目標設計上，可以整合更多環境面的考量，
可能包含人體健康目標或生態系統考量等議題。而顧問單位(J)認為目前對於環境 面的考量確實過於狹窄，因為目前只考量低碳目標。然而，目前台灣在空氣汙染 議題上，對於PM2.5議題也是相當關注，民眾也擔心這會傷害他們的呼吸效應，
因此對於政策目標的設計或許可以納入此目標，以帶動能源政策的修訂，來減少 PM2.5的危害。本研究的訪談結果顯示，相關單位也認為目前的環境議題考量並 不足夠，但在最初政策規劃設計時，他們也並沒有積極的來說服能源局作此考 量。
除了顧問單位的專家認為目前環境想像過於狹窄，其也認為政策規劃應該可 以找環保署單位合作討論，或許可以討論出不錯的建議。另外顧問單位(I)也認為 目前的環境議題並沒有涵蓋跨世代議題(cross-generational issues)，然而此議題對 於核能議題也是有重要性。如果不開放民眾討論，確實很難由單一個政策規劃單 位決定其未來可能性。
先不論政策環評的不同目的，以及目前的政策環評流程對於能源政策規劃是
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否適合，目前能源政策及各替代方案的規劃有幾項缺失：
一、政策規劃中環境面向思考不足
目前在能源政策的環境目標規劃上，只有一項 “達成最低碳排放量”，其餘 政策目標為以“經濟需求”或是“核能爭議需求”為主軸。因此可說在替代方案的 規劃上，環境思考的整合是不足夠的。此政策目標要以替代方案達成的行動，及 是選擇各種能源技術別中，相對排碳量較少的能源類別，例如：再生能源、核能 或是天然氣發電。在量化評估上容易做到，甚至可以由能源相關單位來執行，而 不需要由環境專業單位來蒐集數據。本研究認為，對於此議題的深度廣度不足，
其中最主要因素是為目前的政策規劃過程偏向理性的政策規劃，此模式造成兩個 限制：
一、能源政策的政策目標是由專家單位所決定，並沒有開放民眾參與或是其 餘環境專家來共同討論。因此政策環評並沒有促進相關團體的主動合作，包括: 能源單位、專家學者、環境NGO 團體或其他負責環境事務相關部門（如：環保 署）。Kornov and Thissen（2000）認為，理性的政策規劃模式，並不適用於處理 多種價值觀或是多樣化的意見，然而能源政策確實是屬於高度複雜性的政策，且 環境議題常常是隱含多元價值觀。例如，政策應涵蓋更多元的永續性議題還是環 境議題的思考，如果是前者是否應該就與永續性的範疇作討論，例如需不需要涵 蓋經濟面，以及更廣的公平正義等議題。而White and Noble (2013)認為目前政策 環評社群對於政策環評是應涵蓋的面向是否應涵蓋更廣的永續性面向尚未有定 論，多數研究者仍傾向以環境面向為重。不論如何，目前在政策規劃過程缺乏對 於此範疇的探討。且因為專家人數過於偏重能源領域，理性規劃的結果缺乏導致 將政策環評的功能限縮於衝擊資訊的提供，無法就更廣面向討論。
二、理性政策規劃過程聚焦在資訊蒐集、分析，以及如何客觀的評估決策結 果，做出理性決策（Kornov and Thissen, 2000）。此種政策規劃模式聚焦於衝擊評 估的結果，並且認為政策會逐步改善基於step-wise approach （Wallington et al, 2007）。因此，理性規劃程序對於政策環評的貢獻並不明顯，因為其只聚焦在衝 擊評估階段的 “衝擊評估資訊”。理性規劃可以簡單的整合於衝擊評估導向的政 策環評程序，讓政策環評步驟較為線性。然而，其忽視政策環評與政策規劃過程 間的整合，以及可能的互動過程。在真實世界中，單純的理性規劃有其疑問，因 為大部分的規劃程序都牽涉到協商互動及妥協(Wallington et al, 2007)。然而，目
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前個案環評與政策環評背後所隱含的政策理性模型機於兩種基礎：決策過程是單 純理性的，另外假設所有需要的資訊是都是可以取得的（Dalkmann et al., 2004）。
對於替代方案的影響，當整合政策環評時至政策規劃時，理想是希望政策環 評能夠發揮以下功能(Therivel, 2004)：
一、政策環評能夠輔助政策規劃看到更遠的目標，而非限制在回應當下的問題。
因此政策環評扮演的是主動積極的角色(proactive)，而非僅是反應當下狀況 (reactive)
二、政策環評應該作策略性思考，而不僅僅是太細節作具體方案規劃 三、政策環評制度能夠降低替代方案選擇上的政治性
另外根據決策過程的不同層次，Therivel (2004)認為政策環評主要處理的是
“WHY”以及 “IF”的問題，也就是在政策設計上，政策環評應該要提供決策者不 只是作為回應現況的被動式工具，更應該是提供決策者在做政策目標規劃時能夠 有回到原點 “為什麼”的思考想像。例如進一步思考說這個政策是否真的有必要 執行?以及真的這樣的需求嗎?或是能否不要新的開發就能滿足未來的需求等等 更策略式的思考。而不是馬上跳到下一個層次也就是 “WHERE”及“HOW”思考 方向，如何制定政策目標來滿足未來的需求，或是思考開發區域。
然而以目前能源政策的政策規劃過程來說，政策環評並沒有轉變決策者想法 的功能，也就是改變其原本的政策規劃流程。限於原本對於政策環評理性規劃概 念的認知，因此政策環評也無法完全且有效的整合至政策規劃過程，進而改變政 府的政策規劃模式。能源局依其原本業務將能源安全視為核心政策目標，雖然在 規劃過程因為對於核能的爭議有所疑慮，但依據替代方案所規劃的結果，很明顯 地對此爭議處理方式沒有進一步想像 “為什麼”或是 “如果(有沒有其他可能 性)”的角度，來提出主動且有效的策略回應。僅僅以HOW 的層次，在方案中 列出公投通過與否的各種可能性，而無法藉此過程擴大討論核能的優點與缺點，
也因此無法作政策目標的討論，因此政府已經認定政策目標是明確的(各政黨目 標)，此議題時由政府單位認定。
另有能源專家學者(O)指出，針對新政府的能源政策(指民進黨政府，本案例 主要針對國民黨政府的版本，然訪談時新政府已經上台，因此受訪者提及新版本) 政府單位應該要羅列出各種能源類別的優缺點，就算是依靠辯論方式亦無不可，
而不是擅自決定。這也反應了不論是舊政府或是新政府對於政策環評的執行中，
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對於政策規劃的過程都是較為忽視的，缺乏對於環境面的深度討論。
就是說事實上是對環境還是有衝擊，就好像，好像現在政策定了，就就，
反正，照說你決定一個政策之前，照說你講的這種東西，你講的政策環評 必須要做的，因為它影響層面很多，當然應該是政策環評，現在好像沒有 政策環評就已經決定這樣做，你假設覺得這個覺得對環境本來就沒有什麼 衝擊，對環境是友善的，你根本可能是這麼想，但是好像沒有，政見之下，
然後政策就這樣定了……我覺得非常重要，但是看起來政府好像，打算就 是政策定了就做，但是這部分好像跳過了，就是漏過了，跳過了這個程序。
(能源專家學者(O))
Stoeglehner et al. (2009) 則提到環境目標可以在政策規劃過程中的幾個階段 扮演角色，包括準備 (preparation)、探索(investigation)、草稿 (drafting)、決策 (decision-making)以及執行(implementation)等階段。並且對於環境價值的自主性 (ownership of environmental values)是政策環評整合至政策規劃過程的關鍵。然而 一個獨立的政策環評程序(standalone SEA)(指政策規劃程序與政策環評程序沒有 整合)難以達成雙迴圈學習(double loop learning)，因為其平行於政策規劃過程，
彼此間並沒有整合。程序間缺乏互動，也減少規劃者對於環境價值的自主性的掌 握。合作式學習及規劃(collective learning and planning)使得政策規劃者透過雙迴 圈學習有更多的機會增加環境價值的自主性的掌握。且雙迴圈學習是牽涉價值觀 轉變的學習，相較於單迴圈學習更能夠進一步探索問題的”為什麼”，而有機會 發展出突破性的方法來解決問題。若未來的政策規劃過程，能夠整合雙迴圈學習 的精神較能有效的提出具環境意義的政策目標。
有研究者提到環境思考應該被考量整合在每個政策環評(SEA)的階段
(McCluskey and João，2011)，而其中最為關鍵的是政策規劃階段，因為此階段需 要有實際的策略行動提出來回應更前期的環境目標設定。而前期的環境目標設定，
較強的環境思考應為建立實際的環境保護目標，因此在替代方案階段可以明確提 出生物多樣性保育政策規劃；而較弱的環境思考為減緩每個替代方案的環境衝擊，
此目標較為接近傳統的衝擊評估導向政策環評流程，因此在政策規劃階段沒有明 確整合環境議題思考。