圖1.1 研究架構流程圖 深度訪談 研究方法
確立研究問 題與目標 分析案例選定
文獻回顧
政策環評
衝擊評估 不同政策環 評模式
政策規劃與環 境思考
衝擊評估流 程整合
政策規劃 政策環評操作 環境議題 生命週期評估 環境思考挑戰
衝擊評估結 果闡釋
環境思考挑戰結果 討論
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二、文獻回顧 2.1 政策環評現況及其程序
政策環評以評估焦點可分為衝擊導向政策環評（impact–oriented SEA）與機 制回饋政策環評（institution-centered approach to SEA）（World bank, 2012）。世 界銀行綜合報告顯示政策環評實施後，各國認為過去對政策環評的認知為一種環 境評估的方法，目的在於提出伴隨著計劃及方案所衍生的環境衝擊；此概念可視 為 SEA 最初的想法，此想法衍生自個案環評而來，且已被廣泛使用，此種較適 用於計畫或方案層級，即為衝擊導向政策環評。而另一種理解 SEA 的方式則以 機制為焦點，較適用於政策層級的 SEA，因此層級的應用需要處理到更多跨領 域，或是政府治理機制上的問題，而非僅僅是衝擊上的預測，即為機制回饋政策 環評（World bank, 2012）。由於大多數的文獻皆將第二類的政策環評名稱作策 略導向式政策環評(strategic-oriented SEA)，因此本研究在後續的研究中，依據 Noble and Nwanekezie (2017)的分類，將上述世界銀行報告中的機制回饋政策環 評，通稱為策略導向政策環評(strategic-oriented SEA)，以做名詞上的統一。
目前大多數國家對於政策環評的應用仍屬於衝擊導向政策環評，因此如何結 合不同的衝擊評估方法，以減少預測衝擊上的不確定性顯得相當重要。由於本研 究亦以衝擊導向政策環評為探討重點，因此提出整合生命週期評估方法於政策環 評程序中可有效降低預測衝擊之不確定性。於此，首先說明目前國際上政策環評 的程序主要涵蓋哪些元素，並說明元素的內涵，以瞭解這些元素於整個政策環評 程序中扮演的角色。
目前國際上對於政策環評並較缺乏一致性的細部規範，但有大綱可依循，尤 其自2001 年歐盟政策環評指令發佈以及 2003 年政策環評議定書（SEA Protocol）
簽署後，上述兩文件皆有提到政策環評實施於計畫及方案時應包含的元素項目極 為相似。以政策環評議定書的規範為例，關鍵元素如下表所示，包括：適用範圍 (field of application)及篩選(screening)、範疇界定、環境報告書、公眾參與、環境 及健康部門協商、跨境諮詢、決策及監測。
政策環評議定書與歐盟政策環評指令發佈後，各國逐漸將議定書與指令內的 精髓納入各國法令中，並為計畫及方案建構了政策環評的適當步驟。但是政策環 評對於改善政策施行時可能造成的環境衝擊評估效用不大；原因為目前國際上對
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1. 適用範圍(field of application)及篩選
(screening) 政策會被決定是否進行政策環評，由於成 本關係，無法對每個政策都進行評估。
2. 範疇界定( Scoping) 此過程決定應被納入環境報告書
(environmental report)的元素(包括衝擊的 種類、替代方案)及之後的評估過程如何 被進行(時間架構、方法學)。此過程應及 早進行，且應該與主管機關、相關可能受 影響之團體，及大眾諮詢。
3. 環境報告書(Environmental Report) 依據範疇界定結果，提供大眾及當局 (authorities)商議政策可能造成環境及健 康之影響。
4. 公眾參與(Participation of the public) 此過程可能在範疇界定或篩選過程中就 已開始。在政策草案及環境報告書中，公 眾意見需被採納。
5. 環境及健康部門協商(Consultation of the environmental and health
authorities)
在政策草案及環境報告書中，需諮詢環保 及健康部門的意見，此過程可能與大眾諮 詢一起發生。
6. 跨境諮詢(transboundary
consultation) 如果此政策可能造成跨境的衝擊，在政策 草案及環境報告書中需要與受影響的(議
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2.2 衝擊評估 (impact assessment)
衝擊評估（Impact assessment）為一個程序(process)，用以定義現在或預期行 動可能發生的未來結果；並且提供各層級的決策單位修正行動的建議，上自政策 下至開發計畫。衝擊評估主要的目標包含1.分析預期行動的生物物理、社會、經 濟及制度面的結果作為決策資訊，2.提高決策過程中公眾的參與與意見的透明度，
3.建置政策、計畫與方案(policy,planning and project)內因果關係(監測到減緩策略) 步驟與方法，4.提供以環境保護與永續發展為基礎的行動策略建議。自 1969 年 美國 NEPA 提出衝擊評估後，衝擊評估的方法及重要性不斷由歷年研究者所探 討，更將衝擊評估視作為邁向永續發展關鍵元素之一。
以衝擊評估的定義與目標可以知道，程序的建立、因行動可能發生的衝擊結 果與結果的因果定論皆為衝擊評估內的重點。綜觀上述三項重點，環境影響評估 (簡稱個案環評)與政策環境影響評估（簡稱政策環評）皆屬於廣義上的衝擊評估 方法的範疇(Pope, 2013) 。自 1970 年起，各國應用個案環評（Environmental impact assessment, EIA）處理開發個案（project）的環境衝擊，此評估對於國家發展的 同時仍考量環境衝擊已有明顯的成效。但由於個案環評多以單一開發案為評估目 標，因此評估範疇僅定量或定性開發行為的直接環境衝擊，個案的尺度處於整體 決策過程的下游階段，僅能就現有已提出的開發案量化或定性評估其衝擊大小，
而無法進一步提供上游階段政策予近一步環境面的改善空建議。
為了改善上述限制，政策環評（Strategic environmental assessment, SEA）被 研究者提出可視為個案環評的進一步延伸工具。政策環評早期是由個案環評演化 而來，1990 年代開始受到國際重視；其旨為冀望在政府政策形成初期，即可針 對潛在的環境影響與衝擊預做評估與判斷，採行適當的政策替代方案或措施，並 據此指導相關個案開發行為環評制度之續行。政策環評在問題發生前，就已經可 以先看到問題可能的發生原因，並有機會提出更佳的替代方案並做修正。對於決 策過程的影響較個案環評更為提前，因此一旦政策環評完成後，可進一步作為個 案環評的指導原則。相較於個案環評因評估範疇較小，缺乏與決策機制連結；反 之，政策環評更有極大潛力作為完整的衝擊評估方法。2001 年歐盟發布 SEA 指 令(SEA Directive)更為政策環評一里程碑，各國紛紛響應，且根據指令中對於政 策環評流程內容要求，並依據各自國內情形制定相關政策環評法律制度，並已實
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際應到許多案例(Chaker et al., 2006; Sadler et al., 2011)。
政策環評是一個程序性工具，然為了達到完整評估一個政策、計畫或方案其 永續性的目的，需要依政策的目的不同，而搭配不同的分析性工具，以作定性與 定量完整的評估。
2.3 政策環評之衝擊評估方法考量
而針對 SEA 在環境面向適用之分析工具包含矩陣表法、疊圖與地理資訊系 統、集體專家判斷法、生命週期評估(LCA)、成本效益分析、多準則分析、環境 經濟綜合帳系統（SEEA）、物質流分析、投入產出分析、環境管理系統、能源 與能值分析等方法，均兼具衝擊評估與方案比較之功能，但其在場址特定性、量 化程度、成本與時間需求和資料需求量等方面，仍有所差異(Finnveden et
al.,2003;Finnveden and Moberg, 2005;Gasparatos et al, 2008)。然而於政策環評評估 方法中，部份研究認為應用的方法應以簡單與通用為主，例如檢查表或矩陣表，
如此才易於推廣（UNEP, 2002）。但隨著各國在政策環評的應用越加普遍，各個 政策所著重的評估項目也有不同，因此所使用的衝擊評估方法也越加多樣，不再 以定性評估為主。上述這些方法、工具與指標可進一步依評估的對象（如：自然 資源、污染衝擊項目、經濟或社會面向）、評估的空間尺度（例如：元素、物質、
產品、企業、區域、國家或國與國間）、時間尺度作區分（Finnveden et al., 2003；
Finnveden and Moberg, 2005）。而Therivel&Partidario （1996）與 Liou and Yu （2004）
曾指出，沒有任何單一政策環評方法學可以應用在所有政策類型。因此過去研究 常以工具箱（toolbox）或指引（guidance）的方式列出執行政策環評各步驟時適 合的工具（UNEP，2002 與 OECD，2006）。有時為了提供更完整的評估結果，
整合各工具的優點，工具或方法上的整合也是必須的。整合不同工具的特色，最 大優點即為未來在決策上，可以使方法學與決策過程更加整合，並使決策結果更 具永續性（Jeswani，2010）。
2.4 生命週期評估簡介
為了達成永續發展目的，我們需要方法及工具來量化社會上的貨品 (goods) 或服務 (services)所帶來的環境衝擊 (Rebitzer et al., 2004)。而每一個滿足我們生 活需求的產品 (products)都有其生命，自產品的設計及發展階段開始，接著為資
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源的開採，材料及產品的製造過程，使用、消耗階段，生命的終點階段 (包括：
搜集、分類、再利用、回收、廢棄)。由於資源的消耗或排放至環境的物質，上 述所有生命過程皆可能造成環境的衝擊。
而生命週期評估 （Life Cycle Assessment, LCA）方法即是一種工具以評估 產品的生命週期中可能帶來的資源耗用及環境衝擊(ISO, 2006a; UNEP, 2005)。其 針對一個產品(或服務)自搖籃至墳墓等不同生命階段之能資源投入與汙染物排 放進行盤查 (life cycle inventory, LCI),並使用衝擊評估模式進行產品生命週期之 環境衝擊評估(life cycle impact assessment, LCIA)以做為環境化設計與決策之參 考。依據ISO的定義，產品包含貨品及服務 (ISO, 2006a)。
環境毒理化學協會 (Society of Environmental Toxicology and Chemistry, SETAC)將LCA程序定義如下：
“生命週期評估是一個客觀的過程，以評估產品、製程或活動相關的環境負荷，
透過確認與量化所使用的能源與物質與排放到環境，並且評估與執行可增進環境 改善的機會。這評估包括產品、製程或活動的整個生命週期，包含開挖與處理原 始材料；製造運輸與分配；使用再使用維護回收與最終處置”
國際標準組織 (International organization for standardization, ISO)則於1996年 起發表一系列針對生命週期評估的標準及科技報告，也就是14040系列。此系列 標準於2006年為最近期更新，並取代原有14041、14042及14043標準，將各文件 整理如下。文件中定義LCA的相關執行步驟，將於下節敘述。
國際標準組織 (International organization for standardization, ISO)則於1996年 起發表一系列針對生命週期評估的標準及科技報告，也就是14040系列。此系列 標準於2006年為最近期更新，並取代原有14041、14042及14043標準，將各文件 整理如下。文件中定義LCA的相關執行步驟，將於下節敘述。