環境思考的挑戰

政策環評制度即是希望政策規劃者能夠在政策規劃過程中，納入環境思考面 向，因此環境思考(甚至是永續性思考)如何整合至政策規劃過程相當重要。除了 原本的政策目標以外，如何整合環境面的議題?

事實上，環境思考如何整合於政策規劃過程是影響政策環評效益的關鍵因素 (Runhaar and Driessen, 2007; Sadler, 2011; Stoeglehner et al., 2009; Stoeglehner, 2010; Tetlow and Hanusch, 2012; White and Noble, 2013)。整合過程相當重要，且 受到決策者對永續性議題的理解、機制、政治脈絡以及政策環評法規的影響 (Stoeglehner et al., 2009)以及公眾參與。

除了 2.6.1 至 2.6.4 章節所分析的目前政策環評現況，以及因為不同的政策環 評類型，包含衝擊評估導向以及策略導向政策環評之差異所造成之環境思考挑戰 外，以下進一步分析其餘可能因素。

1. 政策環評操作

在政策環評操作過程中，除了政策規劃過程的限制，公眾參與是另一個挑戰。

28

在衝擊評估導向的政策環評程序中，範疇界定會議相當重要(Polido and Ramos, 2015)，且是整個衝擊評估程序的起始步驟，並且針對衝擊評估的範疇、項目與 指標也都在此步驟完成(World Bank, 2012)。另外，政策環評中的公眾參與也是從 此步驟開始，可能會邀請專家或是其餘利益關係人(World Bank, 2012)。換句話說，

範疇界定是整個衝擊評估的基礎，並且對於政策規劃者來說，其也是接受參與者 意見回饋的好的時間點。因此溝通及公眾參與對於提升範疇界定會議的效益相當 重要(Polido and Ramos, 2015)。

然而，根據Polido and Ramos (2015)對 20 個政策環評案例的調查，目前範疇 界定此步驟的效益非常有限，尤其是有限的溝通以及公眾參與的功能，不論是諮 詢式工具的應用、公眾參與或是參與者的貢獻，皆很少在政策環報告書上出現。

這個研究結論也被其餘研究者(McLauchlan and João, 2012)所支持，其研究發現目 前範疇界定中的公眾參與，特別是ㄧ般大眾的參與非常有限。整體來說，目前政 策環評程序確實包含了公眾參與程序的要求，但是目前其效益是偏低的或不明顯 (Rega and Baldizzone, 2015)，且對於計畫的影響也不顯著。

環境問題的解決與公眾參與間的關聯性已被提及(Dryzek, 2000)。根據 Bond 等人研究(Bond et al., 2013)，更多的公眾參與對於元主義(pluralism)是需要的，用 以整合不同面向的問題。而在環境評估領域，O'Faircheallaigh (2010)及 Rega and Baldizzone (2015)等人皆認為公眾參與可以讓資訊蒐集變得多元，這個功用在範 疇 界 定 會 議 顯 得 相 當 重 要 。 另 外 談 到 公 眾 參 與 的 實 質 效 益(substantive effectiveness) ( Gluker et al., 2013)，蒐集的資訊及形成的知識也是形成一個較佳 的決策所需要的(O'Faircheallaigh, 2010; Gluker et al., 2013)，例如當地人可以提供 的在地環境資訊常常可補足資訊缺口。另外經驗性及具價值觀基礎的知識 (Experimental and value-based knowledge)也常能夠用以補足專家知識的缺陷 (Connelly and Richardson, 2005; Bina, 2008)。因此為了提升政策規劃中的環境面 向思考，政策環評程序應該整合適當的公眾參與，並改善目前公眾參與的功效。

2. 環境議題

 環境議題複雜性

目前對於永續性(sustainability)的定義其實並不清楚，不同的利益關係人對此 主題常有不同看法。目前有兩種解釋永續性的途徑，一為three pillar approach 另

29

一為integrated concept of sustainability (Dalal-Clayton and Sadler, 2011; Pope et al., 2004)。

前者是較為普遍性對於永續性的理解(Pope et al., 2004)，認為永續性應該均 衡且分開獨立考量三種面向，包含了環境、社會及經濟面向在衝擊評估過程中。

然而有些倡議者認為這樣的方式等於是認為不同面向間重要性相等，是可以做交 換的(trade-off)，這可能犧牲了環境資源來達到社會經濟目標(Rozema et al., 2013;

Ekins et al., 2013)。並且這樣的思維下，決策者若要選擇出一個較佳的方案，通 常會以多準則決策方式，視各面向權重相等，然而這樣的思維並沒有整合性的考 量永續性內涵。因此有研究認為真正的永續性應該更為全面完整的做考量，並有 系統性的思考(Morrison-Saunders and Fischer, 2006)。Gibson (2006)提出永續性的 數個原則以回應第二種思路，且這些原則並非是獨立的各面向，而是一個原則就 已經包含環境、社會或經濟多種面向的意涵以作為永續性評估的參考。例如，社 會生態系統整合性(socio-ecological system integrity)作為其中一項原則。

除了永續性定義較為廣泛外，在政策環評過程中如何實際操作永續性也是相 當模糊(White and Noble, 2013)。目前政策規劃者及政策環評操作者似乎不知道如 何將永續性原則落實於政策環評程序(White and Noble, 2013)。因此一些研究者設 計永續性評估架構以作為政策環評的應用參考，Lamorgese and Geneletti (2013) 應用七個永續性評估原則以分析義大利的15 個政策環評案例，這些原則主要修 改自Morrison-Saunders and Hodgson (2009) and Gibson (2006)所發展出的架構，

其包含了相當廣泛的永續性原則。然而，也有一些研究認為在政策環評中若涵蓋 太 多 的 永 續 性 面 向 ， 可 能 反 而 會 影 響 環 境 面 向 思 考 的 占 比 ， 帶 來 反 效 果 (Morrison-Saunders and Fischer, 2006; Therivel et al., 2009)。

所以究竟永續性的思考是否應該包含極為廣泛的各種定義?包含各種環境、

社會或經濟面向，或是在評估時應該首先強調環境的面向? 這問題或許可能會依 據不同的政策目的或不同利益關係人的討論而有不同的答案，也就是會依據需求 而定。永續性的操作及在政策環評中的體現方式，應該要回應政策目的。White and Noble (2013), 及 Wu and Ma (2018)也同時建議，政策規劃過程及政策環評流 程的整合相當重要，並且不論是政策環評的目的還是政策目標都應該在整個程序 的前期達成共識，這個過程是程序整合的過程。對於衝擊評估導向的政策環評來 說，由於政策規劃過程與政策環評程序是獨立的，因此在程序前期個利益關係人

30

並沒有討論環境面向或永續面向的機會，也不確定在後續的政策環評要如何整合。

然而，策略性導向政策環評有更多潛力來完成這件事，在程序整合的過程中，以 納入環境整合規劃的共識。

 機制的挑戰

有研究提及機制或制度上的限制影響環境思考，例如(Jha-Thakur et al., 2009)。

例如，政府缺乏將環境思維融入政策規劃過程的意願。此外，在許多政策環評案 例中，政策制定者僅將政策環評視為僅僅法規上的需求，沒有思考是否對政策帶 來正面的影響。因此這樣的作為並沒有善用政策環評所帶來環境整合的效益。

Li 等人 (Li et al., 2016)以中國的政策環評案例調查為例，關於政策環評的效益所 遇到的挑戰，其中一項為目前環保部門其聲音或權力相較經濟發展單位來的小，

造成環境議題不被重視。而上述這些體制相關的問題，皆不是在短期內發生，並 且與每個國家的特定制度脈絡相關，因此也很難在目前政治體制下做大幅度改 變。

Fischer (2007)指出，既定的常規、態度或是看法可能會通過互動的公眾參與 而改變。Jha-Thakur 等人 (Jha-Thakur et al., 2009)也指出，互動學習是促進上述 意見的基礎。另外，Jha-Thakur et al. (2009)及 Stinchcombe and Gibson(2001)建議 持續性的改善決策以及於個人或組織上對學習的強化，是兩個有助於將環境思考 整合至政策規劃的關鍵元素。雙迴圈學習(Double loop learning)是組織學習中的 一個概念，代表著當某個錯誤發生後，因而調整行動背後的治理因素，像是文化 因素整個劇烈翻轉。因此政策環評中的學習過程是制度上的限制能夠大幅改變的 關鍵因素。

除此之外，學習過程也是政策規劃能否有實質的改變的關鍵因素，Kuldna et al.

(2015)及 Sheate and Partidário (2010)談到了知識仲介(knowledge brokerage)的概念 來解釋政策規劃改變或納入環境考量的關鍵，也就是從資訊轉移到知識的過程相 當重要。

知識仲介的核心功能為促進利益關係人間的知識轉移(knowledge transfer)與 知識交換(knowledge exchange)，以政策環評程序來說，相當具有潛力成為此功能 發揮的平台(Kuldna et al., 2015; Sheate and Partidário, 2010)。對於政策規劃者來說，

單純環境資訊蒐集並不足夠，因為只有轉環城環境知識，才有可能對政策規劃造 成效果。知識才是造成政策單位整合環境思考至政策目標，進而改變原有政策目

31

標的關鍵。而關於知識仲介的技巧，也就是轉換關鍵的方法需要廣泛的公眾參與，

包含區域性工作坊、策略性方案討論、信任感建立等(Sheate and Partidário, 2010)。

雙向溝通對於公眾參與程序也相當重要(Illsley et al., 2014; Wu and Ma, 2018)，透 過好的學習過程，公眾參與才有可能導致政策或是社會選擇的實質改變(Mah and Hills, 2014; Stirling, 2005)。

過去，一般在考量甚麼是好的政策規劃過程中的公眾參與時，多半會從民主 以及賦權角度分析(Webler et al., 1995)。然而也以求他研究者認為團體中的學習 (group learning)也應該被考慮(Fiorino and Laird, 1990)。另外， Webler et al. (1995) 等人則定義學習為社會學習(social learning)，並且強調社會學習過程中的溝通及 溝通過程。因此從以上文獻可知，政策規劃中的公眾參與的效益，多半與「人」

的因素的影響，尤其是溝通及社會學習效果。

32

三、研究方法

本研究的基於兩個研究目標：目標一、政策環評衝擊評估改善；目標二、政 策環評環境思考改善，因此以下內容敘述包含兩個主要研究方法。3.1 章節為生 命週期衝擊評估方法與政策環評流程的整合，此章節說明整合性的評估流程應用 於目標一之改善；而3.2 章節為深度訪談法，應用於目標二之促進政策環評的環 境思考的探討。

3.1 生命週期衝擊評估方法與政策環評流程的整合