第五章 台灣農業支持措施
第一節 台灣農業現況與面臨之挑戰
一、台灣農業現況
台灣 2007 年農業總產值為 3,882.9 億元，僅佔台灣 GDP 的 1.5%，由表 5-1 可 看出，自 1970 年代以來，農業總產值雖有逐漸增加的趨勢，但佔 GDP 的比重卻 不斷降低，從 1970 年到 1980 年減少了一半以上，到 2000 年以後更降至 2%以內 的水準，顯見台灣農業相對於其他產業的比重已不斷減少。而在農業的組成方面，
在 2007 年農作物的產值為 1,683.7 億元，佔農業總產值的 43.4%，畜牧業產值為 1246.8 億元，佔農業總產值的 32.1%，而漁業與林業的產值則為 947.4 億元與 4.92 億元，分別佔農業總產值的 24.4%與 0.13%；與 1970、1980 年代農業的組成比較 可以發現，農作物與林業所佔比重有逐漸減少的趨勢，而畜牧業與漁業的比重則 逐漸提高，這大致反映出，隨著台灣經濟的發展、國民所得的提高，國人飲食結 構改變對於農產品需求的影響(Chen, 2009)。
在農業勞動方面，農業勞動人口自 1970 年的 168 萬人不斷減少，至 2007 年 已降至 54 萬人，由農業勞動人口佔總勞動人口的比重來看，1970 年農業勞動人口 仍佔總勞動人口中的 57.21%，超過所有勞動人口的一半，但在 2007 年僅佔 5.3%，
這表示相對於其他產業來說，台灣從事農業相關行業工作者，其比重已降至相當 低的水準。此外，在 1970 年所有的農戶中，僅有約 30%的農戶為專業農戶，到 2007 年降至 22%，這代表台灣超過 70%的農民有從事農業外的第二份工作。而以農家 收入的組成來看，自 1980 年代以來，農業收入佔非農業收入百分比平均均超過
75%，2007 年時更達到 79.3%，這代表在農家收入中，有超過一半是來自於非農業
農作物產值
304.05 1006.67 1383.89 1652.14 1626.31 1726.92 1683.68佔農業總產值百分比(%)
57.21 47.40 44.14 45.41 42.49 45.81 43.36畜牧業產值
128.14 618.40 845.13 1075.79 1266.70 1181.25 1246.80佔農業總產值百分比(%)
24.11 29.11 26.95 29.57 33.10 31.33 32.11耕作面積
905263 907353 890090 851495 833176 829527 825947佔國土面積百分比(%)
24.80 24.86 24.72 23.65 23.14 23.04 22.94農業勞動力 (萬人)
農業勞動人口
168.1 127.7 106.4 74.0 59.1 55.5 54.3佔總勞動人口百分比(%)
36.7 19.5 12.8 7.8 5.9 5.5 5.3農戶數(戶)
專業農戶數
277372 80598 113382 129863 167230 166056 166439兼業農戶數
639865 815930 746390 594782 604349 589927 589521農家所得 (新台幣萬元/戶)
平均農家所得
3.49 21.9 50.4 91.8 87.3 94.1 93.7農業收入占非農業收入百分
比(%)
- 79.7 77.3 78.6 75.4 80.4 79.3農產貿易 (美金仟元)
農產品出口總值
- 2250979 3661381 3278889 3582293 3298664 3433119佔總出口值百分比(%)
- 11.4 5.5 2.2 1.9 1.6 1.5農產品進口總值
- 3088741 6088251 7601942 9355094 9428077 10455936佔總進口值百分比(%)
- 15.7 11.1 5.4 5.2 4.7 4.8糧食自給率
以價格為權數(%)
- - 88.4 79.7 74.2 74.4 72.5以熱量為權數(%)
- - 39.4 35.6 30.5 32.0 30.6資料來源：整理自 Chen, Yu-Hui, 2009. “Research on Agricultural Policies in Asia: Taiwan’s Agricultural
Support Esitmates,” working paper, Department of Agricultural Economics, National Taiwan University.；行政院農委會農業統計年報；農業統計要覽；糧食供需年報。
二、台灣農業面臨之挑戰
近年來，台灣農業所面臨的挑戰，主要有以下幾個層面：
(一)WTO 貿易規範
根據 WTO 烏拉圭回合農業談判的結果，各會員國普遍達成共識，將對農業境 內支持採取更嚴格的削減與管制，以減少對農產品生產及貿易上的扭曲，特別是 在 AMS 支持上，應全面性的削減，而包括微量(de minmis)補貼與藍色措施(Blue Box) 在內的各項措施，也都應減少或轉為綠色措施(Green Box)。此外，WTO 也要求會 員國開放各種貿易管制，特別是將各項非關稅貿易障礙關稅化(Tariffication)，以及 逐步削減目前產品之關稅水準。台灣已於 2002 年正式加入 WTO，面對國外產品 之競爭，台灣農業面臨嚴重的衝擊(Chen, 2009)。
(二)休耕政策
台灣政府於 1997 年為調節稻米之生產，開始實施稻米休耕措施，對許多農民 來說，領取休耕補貼的收入較耕作的收入要來的穩定，導致休耕土地面積不斷增 加，減少了農地供給，這也使得農地地租不斷增加，導致農民土地使用成本提高，
難以擴大農場規模，也阻礙了政府對於農業結構上的調整，而龐大的休耕給付金 額，也對政府預算造成沉重負擔。此外，由於休耕地大多處於閒置狀態，疏於維 護，導致病蟲害日趨嚴重，但政府卻缺少一套良好且有效的機制去管控這些休耕 地。基於上述原因，稻米休耕政策造成的負面影響，已漸超越原本用來平衡稻米 供給與穩定稻農所得所帶來的效益(Chen, 2009)。
(三)產業結構調整遲緩
根據 2005 年農業普查資料，稻農平均農場規模為 0.67 公頃，而種植蔬菜、果 樹與花卉的平均農場規模則分別為 0.71、0.9 與 0.77 公頃，相較於近十年來的農場 規模，並沒有明顯的增加(Chen, 2009)。此外，農業勞動力有高齡化的現象，稻農 平均年齡為 62.1 歲，種植蔬菜、果樹與花卉的農民平均年齡則分別為 60.5、60.1 與 57.0 歲；其中，專業農戶比率雖自 2000 年的 17.9%，至 2007 年略為提高至 22.0%，
但仍然偏低，可以預見往後十年，農業勞動力將出現嚴重不足的問題。此外，台 灣政府之農業預算註5-1，自 2001 年的 5.6%略為提高至 2007 年的 5.7%(在 2005 年 曾一度提高至 7.58%)；而台灣農業佔GDP比例，則由 2001 年的 1.7%不斷下降至 2007 年之 1.5%，從中可以發現，政府用了不少的預算在農業上，但農業的產業比 重卻沒有相對應的成長(Chen, 2009)。
(四)農業所得偏低
長期以來，台灣農戶非農家收入佔農家收入比例持續偏高，代表農民無法單 靠農業所得來滿足生活所需；儘管保證價格措施能在短期內提供農民穩定的收入 來源，但由於對生產面造成的影響，保證價格並不能在長期作為一個良好的所得 政策(Chen, 2009)。
第二節 台灣農業支持措施
一、台灣近年農業政策發展之概述
自 1980 年代以來，由於國際農產貿易漸趨自由化，台灣不得不面對國外低價 農產品之競爭，且台灣已於 2002 年加入 WTO，在農業生產成本偏高的情況下，
許多進口產品逐漸取代國內產品，台灣農業成長率與糧食自給率均不斷下降，對 台灣農業造成嚴重的衝擊。為此，台灣政府自 1990 年代起，陸續提出「農業綜合 調整方案」(1991-1997)、「農業政策白皮書」(1995)、「跨世紀農業建設方案」
(1998-2002)、「邁向 21 世紀農業新方案」(2001-2004)與「新農業運動」(2006)等農
註5-1
: 係主計處(行政院主計處，2008)所公佈之中央政府各機關歲出預算中，農業委員會主管之預
算佔總預算之百分比。
業政策，以期調整台灣農業之結構，將由原本以生產導向為主，轉為提高農業附 加價值、永續經營的方向發展(吳同權，2000；行政院農委會，2008b)。
二、台灣目前支持措施實施概況
台灣近年來對農產品所實施之支持措施，大致可分為境內支持(domestic support)措施，以及影響市場進入(market access)之邊境支持措施(border measure)兩 方面；其中，境內支持主要包括了保證價格、直接給付、投入要素補貼等措施，
以及政府一般性服務的部份；而邊境支持措施，則可分成關稅與非關稅貿易障礙 兩大方面。以下分別說明本研究所包含之境內支持與邊境支持措施註5-2。
(一)境內支持措施
1. 產品保證價格措施
(1)稻米保價收購
台灣政府為了保證稻農收入，自 1974 年起實施稻米保價收購，其中雖有陸續 作數量或價格的調整(表 5-2)，但卻未曾停止實施(吳榮杰，2005；陳雅惠，2007)。
政府以糧食平準基金為基礎，歷年來已陸續辦理實施計畫收購、輔導收購以及餘 糧收購等三種稻米保價收購措施；其中計畫收購自 1974 年起實施，起初為無限量 收購，但無限量收購造成 1976-1977 年出現稻米嚴重供過於求的情況，政府遂於 1977 年限定計畫收購之數量為每公頃 970 公斤，並自 1978 年開始辦理機動調整收 購數量的輔導收購，以對各年生產情況作數量的調控。
目前計畫收購價格一期作為每公斤 21 元，收購數量為每公頃 1,920 公斤(表 5-2)，二期作每公斤 21 元，收購數量為每公頃 1,440 公斤；輔導收購價格則為一期 作每公斤 18 元，收購數量為每公頃 1,500 公斤，二期作每公斤 18 元，收購數量為 每公頃 800 公斤，兩者均自 1994 年後便沒有再作任何更動。在 2002 年台灣加入
註5-2
: 本研究所包含之支持措施，係指在 1990-2007 年間，主要與台灣稻米、小麥、飼料玉米、大
豆、製糖甘蔗、牛肉、猪肉、雞肉、牛乳、雞蛋、紅豆、香蕉、梨子、甘藍、葡萄、茶葉與
檳榔等 17 項目標產品有關之各項支持措施 (本研究目標產品選取之理由，將於第六章第一
節做說明) 。
WTO 後，米商受到外來米競爭衝擊，開始不斷拋售存糧，政府為了穩定稻米市場
2004 18.7 21.00 1920 21.00 1440 18.00 1500 18.00 800 16.60 3000 16.60 2360
2005 19.49 21.00 1920 21.00 1440 18.00 1500 18.00 800 16.60 3000 16.60 2360
2006 18.93 21.00 1920 21.00 1440 18.00 1500 18.00 800 16.60 3000 16.60 2360
2007 18.83 21.00 1920 21.00 1440 18.00 1500 18.00 800 16.60 3000 16.60 2360
資料來源：整理自陳雅惠，2007。 「台灣稻米產業補貼政策調整之經濟分析」 ，博士論文，台灣大學
至 2004/2005 年期降為 5,920 公頃；同時陸續關閉榨糖廠，至 2005 年僅保留虎尾、
南靖、善化及南州等 4 座。台灣的紅豆生產，以秋冬稻田收割後之裡作栽培為大 宗；長年以來，政府均實行紅豆契作制度，以穩定農民收入，直到 2002 年台灣加 入 WTO 後才取消(黃培訓，2003)。
(4)夏季蔬菜保價收購
由於台灣夏季颱風頻仍，往往造成國內農作嚴重損失，使得農產品價格大幅 波動。為穩定夏季蔬菜供應穩定與菜農收益，1979 年行政院農委會成立「夏季蔬 菜價格保證基金運用管理委員會」，設置「夏季蔬菜價格保證基金」，並在 1994 年 修訂「夏季蔬菜契作保價運銷計畫」與「夏季蔬菜價格保證基金運用管理實施要 點」，以辦理夏季蔬菜契作保價收購措施(林濤，2003)。
夏季契作蔬菜保證價格主要有三種：1. 最低保證價格 2.每日行情保價 3.保證 價格，其中最低保證價格於 1987 年後停止實施；每日行情保價自 1986 年後停止，
只有 1993、1994 兩年短期實施；保證價格則從 1987 年開始實施至今。其每年施 行期間，在 1980 年至 1999 年為該年 6 月 1 日至同年 10 月 31 日，自 2001 年起改 為 7 月 1 日至同年 9 月 30 日。在 1990 年，契作供應數量為 29,604 公噸(表 5-3)，
至 2002 年下降為 16,212 公噸，契作達成率則由 1990 年 80.96%，提升至 2002 年 之 87.93％；其中，全部市場價差補貼金額，在 1990 年約為新台幣 2 千 1 百萬元，
至 2002 年增加至 2 千 5 百萬元(林濤，2003)。
表 5-3 夏季蔬菜歷年契作供應數量、達成率與價差補貼金額
單位：公噸、%、新台幣千元
年份 契作供應數量 契作達成率 價差補貼金額
1990 29604 80.96 20814
1991 39459 77.64 47524
1992 37986 76.37 39660
1993 42897 84.68 86035
1994 42569 98.52 93334
1995 37921 92.49 59126
1996 27271 95.59 25363
1997 28538 85.52 25064
1998 32467 89.54 56280
1999 32166 85.80 69450
2000 26204 94.34 40854
2001 18391 84.35 13506
2002 16212 87.93 24992
資料來源：整理自林濤，2003。 「替代蔬菜保價制度配套措施研究」 ，行政院農業委員會九十二年度 科技計畫研究報告。
2. 轉作給付與休耕補貼措施
由於自 1974 年以來，台灣政府長期實施稻米保價收購措施，造成日後稻米生 產過剩；為解決稻米生產過剩的問題，政府遂推動稻田轉作與休耕，以直接給付 或轉作獎勵的方式，來減少稻米的生產。自 1984 年起，政府陸續實施「稻米生產 與稻田轉作六年計畫」與「稻米生產與稻田轉作後續六年計畫」，輔導農民轉作休 耕；而為了因應加入 WTO，台灣必須對國內的農業境內支持做削減，自 1997 年 第 2 期起實施「水旱田利用調整計畫」，並於 2001 年實施「水旱田利用調整後續 計畫」；其中，「水旱田利用調整後續計畫」原於 2004 年結束，但為因應休耕給付 提高與輪作對象的放寬，延長實施至 2007 年(吳榮杰，2005；陳郁蕙、陳雅惠、楊 書綺，2007)。由於「水旱田利用調整計畫」與「水旱田利用調整後續計畫」開始 限制轉作補貼，改以輪作獎勵直接給付，因此自 1997 年開始，稻田轉作之雜糧栽 培面積快速減少；飼料玉米在 2007 年種植面積僅餘 6,778 公頃，總產量為 33,885 公噸；而大豆在 2007 年種植面積已少於 100 公頃，年產量僅 147 公噸。
除雜糧作物外，轉作對象亦包括了製糖甘蔗與其它地區性特產；在製糖甘蔗 方面，對於與台糖公司在 1993/1994、1994/1995、1995/1996 等三年期內契約蔗作 有案之農田，政府得將自願離蔗之農民，納入「水旱田利用調整後續計畫」輔導 轉作、休耕，並比照稻田及雜糧之辦法，提供相同標準之輪作獎勵或休耕直接給 付；自 2001 年第一期起，給予種植綠肥之農民每公頃 4 萬 1 千元之給付，辦理翻 耕者每公頃 3 萬 4 千元，以及上限每公頃 2 萬 6 千元之地區性農特產輪作獎勵(行