商業不動產財產稅稅基評估

對 於 財 產 稅 而 言 ， 稅 基 的 決 定 是 非 常 重 要 的 。 適 當 的 財 產 稅 稅 基 涵 蓋 了 數 種 標 準 ， 包 含 了 行 政 適 宜 、 社 會 正 義 、 經 濟 及 政 治 等 ， 且 必 須 遵 從 一 致 性 （ uniformity） 、 中 立 性 （ neutrality） 、 刺 激 商 業 投 資

（ stimulation of business investment） 、 公 開 透 明 （ openness or transparency） 、 公 眾 接 受 （ public acceptance） 、 反 映 經 濟 變 動 能 力

（ buoyancy） 、 成 本 效 益 （ cost-effectiveness） （ Almy, 2001： 9-10） 。 如 何 決 定 稅 基 是 非 常 重 要 的 政 策 ， 其 必 須 基 於 有 效 的 不 動 產 資 訊 。 基 本 上 ， 財 產 稅 稅 基 有 三 種 決 定 方 式 ： 租 賃 價 值 /年 度 價 值

（ rental value/annual value） 、 市 場 價 值 /資 本 價 值 （ market value/capital value） 、 非 價 值 （ non-value） 。

行 政 機 關 面 臨 最 重 大 的 問 題 就 是 決 定 不 動 產 的 稅 基 ， 此 問 題 在 商 業 不 動 產 較 住 宅 不 動 產 更 加 重 要 （ Cornia, 1995） 。 本 節 整 理 有 關 商 業 不 動 產 課 徵 財 產 稅 稅 基 評 估 之 相 關 文 獻 ， 主 要 分 為 「 市 場 價 值 基 礎 」 、 「 年 租 金 價 值 基 礎 」 與 「 非 價 值 基 礎 」 ， 最 後 並 就 市 場 價 值 基 礎 與 年 租 金 價 值 基 礎 作 比 較 。

壹、 市場價值基礎

市 場 價 值 ， 又 名 資 本 價 值 ， 一 般 被 認 為 是 對 於 「 財 富 」 課 稅 ， 然 而 年 租 金 系 統 一 般 被 認 為 是 對 於 「 不 動 產 年 收 益 」 課 稅 （ Bahl &

Linn, 1992： 83） 。 資 本 價 值 可 以 由 兩 個 觀 點 觀 之 ， 「 改 良 資 本 價 值 」 及 「 非 改 良 資 本 價 值 」 。 前 者 包 含 土 地 及 建 物 ， 後 者 僅 有 土 地

（ Franzsen & McCluskey, 2013： 41） 。 任 何 一 塊 土 地 ， 無 論 它 們 現 在 使 用 多 麼 差 ， 它 們 會 有 一 個 基 於 估 計 未 來 可 得 收 益 的 出 售 價 值

（ Brown, 1928： 165） 。 Lesser 與 Rubin（ 1993： 10） 指 出 ， 無 論 財 產 稅 課 徵 方 式 如 何 改 變 ， 基 本 上 稅 收 評 定 有 兩 個 共 同 點 ： 第 一 ， 財 產 稅 永 遠 都 是 從 價 稅 。 財 產 稅 永 遠 都 是 稅 率 乘 上 財 產 稅 評 估 價 值 。 第 二 ， 財 產 稅 評 估 方 式 都 會 跟 市 場 價 值 有 點 關 係 ， 無 論 其 名 為 「 公 允 市 場 價 值 （ fair market value） 」 、 「 公 允 現 金 價 值 （ fair cash

value） 」 、 「 公 允 價 值 （ fair value） 」 。

市 場 價 值 （ 資 本 價 值 ） 評 估 法 是 估 價 個 別 不 動 產 於 市 場 上 出 售 價 值 。 市 價 定 義 為 買 賣 雙 方 在 正 常 交 易 情 形 下 可 接 受 之 價 值 。 評 估 市 價 之 方 法 有 比 較 法 、 成 本 法 、 收 益 法 。 市 價 評 價 法 被 所 有 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織 （ Organization for Economic Co-operation and Development, OECD） 國 家 使 用 ， 以 及 印 尼 、 菲 律 賓 、 南 非 、 拉 脫 維 亞 、 阿 根 廷 及 墨 西 哥 。

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（ Hennessey, 1993 ; Lesser & Rubin, 1993; Matonis & DeRango, 1993 ; Owens, 2000） 。 Hennessey（ 1993） 指 出 ， 成 功 的 旅 館 需 要 類 似 於 市

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不 動 產 ， 根 據 市 場 特 性 與 競 爭 性 估 價 ， 另 一 種 是 將 優 勝 不 動 產 超 過 最 近 競 爭 者 的 溢 酬 分 類 出 來 ， 資 本 化 後 當 作 持 續 經 營 （ going concern）

溢 酬 ， 因 此 不 屬 於 不 動 產 價 值 的 一 部 份 。

對 於 出 租 型 不 動 產 ， 美 國 許 多 法 院 將 屬 於 不 動 產 所 有 人 的 租 賃 權 益 （ leasement interest） 也 歸 入 不 動 產 價 值 中 。 Bates（ 2006） 以 康 乃 狄 克 州 最 高 法 院 判 決 為 例 ， 認 為 租 賃 權 益 反 映 了 不 動 產 的 真 實 價 值 ， 將 此 部 分 多 出 的 價 值 納 入 計 算 ， 該 鎮 並 非 因 此 對 所 有 者 （ owner） 課 徵 屬 於 承 租 者 （ lessee） 的 稅 。 相 反 地 ， 此 價 值 是 做 為 所 有 者 利 益 的 真 實 價 值 表 徵 。 因 為 ， 不 動 產 估 價 是 要 求 取 整 體 費 用 利 益 （ entire fee interest） ， 而 費 用 利 益 包 含 了 地 主 所 獲 得 收 益 。 此 外 ， 若 無 法 評 估 出 租 賃 權 益 帶 給 所 有 權 人 的 價 值 ， 這 部 分 價 值 不 會 被 課 稅 ， 因 為 承 租 者 沒 有 反 映 此 價 值 的 可 課 稅 不 動 產 。 此 外 ， 作 者 並 提 到 ， 康 乃 狄 克 州 的 組 合 式 估 價 方 法 （ combined valuation approach） 在 徵 收 時 也 適 用 。 在 徵 收 租 賃 不 動 產 時 ， 習 慣 上 徵 收 地 主 的 利 益 （ 基 於 資 本 化 後 淨 租 金 ） ， 以 及 租 賃 權 益 （ 基 於 實 際 租 金 與 市 場 租 金 的 差 異 ） 。 貳、 年租金價值基礎

在 年 租 金 價 值 為 基 礎 的 財 產 稅 課 稅 ， 不 動 產 依 據 其 租 賃 價 值 或 淨 租 金 評 價 。 Bird 與 Slack（ 2004： 28-29） 指 出 ， 使 用 年 租 金 價 值 法 乃 因 稅 收 是 依 據 「 所 得 」 而 非 財 富 ， 亦 即 依 據 現 金 流 量 而 非 存 量 ， 因 此 對 於 不 動 產 淨 租 賃 價 值 課 稅 是 適 當 的 。

年 租 金 課 稅 系 統 下 ， 對 實 際 租 金 課 稅 以 及 對 最 有 效 之 租 金 價 值 課 稅 ， 兩 者 之 間 存 在 差 異 。 Brown 與 Hepworth（ 2000） 對 於 以 「 實 際 租 金 」 與 以 「 最 有 效 租 金 價 值 」 課 稅 做 了 明 確 區 分 。 「 實 際 租 金 」 為 所 有 權 人 實 際 收 取 到 的 租 金 ， 「 最 有 效 租 金 價 值 」 乃 是 基 於 不 動 產 最 高 最 有 效 使 用 之 下 所 評 估 的 租 金 。 一 般 在 年 租 金 課 稅 系 統 下 ， 課 稅 價 值 係 基 於 現 在 使 用 價 值 （ current-use value） 而 非 潛 在 的 最 高 最 有 效 使 用

（ potential development value／ highest and best use） 。

年 租 金 課 稅 系 統 下 ， 分 為 淨 年 租 金 價 值 （ Net Annual Rental Value） 與 總 年 租 金 價 值 （ Gross Annual Rental Value ） 。 淨 年 租 金 價 值 之 下 ， 承 租 者 必 須 支 付 所 有 修 繕 與 其 他 開 支 費 用 。 總 年 租 金 價 值 之 下 ， 土 地 所 有 權 人 負 擔 修 繕 費 用 。 大 不 列 顛 和 北 愛 爾 蘭 的 商 業 和 工 業 不 動 產 使 用 淨 年 租 金 價 值 （ Net Annual Rental Value） 。

以 租 賃 價 值 估 價 會 有 一 些 問 題 。 首 先 ， 在 租 金 管 制 之 情 況 下 ， 難 以 估 計 租 賃 價 值 。 管 制 或 補 貼 不 能 直 接 用 於 市 場 租 金 評 估 ， 除 非 市 場 上 多 數 不 動 產 都 是 租 金 管 制 的 。 在 印 度 這 是 個 重 要 的 問 題 。 第 二 ， 空

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地 在 以 現 在 使 用 之 租 金 價 值 課 稅 的 情 況 下 是 不 用 被 課 稅 的 （ 因 其 現 在 無 使 用 ） ， 人 們 會 偏 好 低 度 使 用 勝 過 高 度 使 用 ， 並 隱 藏 租 賃 不 動 產 於 市 場 上 。 如 果 空 置 不 動 產 不 被 課 稅 ， 其 他 有 使 用 的 不 動 產 稅 賦 必 須 更 高 ， 以 達 到 相 同 的 稅 賦 總 收 入 。 這 些 較 高 的 稅 更 進 一 步 的 妨 礙 了 投 資 。 第 三 ， 租 金 收 益 不 全 然 是 公 開 的 ， 估 價 人 員 難 以 獲 得 資 料 （ Bird

& Slack， 2004： 29） 。

年 租 金 市 場 系 統 依 靠 所 有 不 動 產 型 態 的 公 平 交 易 ， 如 果 活 躍 的 住 宅 租 賃 市 場 存 在 ， 則 可 以 提 供 充 足 租 賃 證 據 支 持 年 租 賃 價 值 評 估 。 例 如 香 港 和 新 加 坡 皆 有 健 全 的 住 宅 、 非 住 宅 不 動 產 租 賃 市 場 。 在 香 港 ， 參 考 租 賃 法 （ reference tenement approach） 用 於 公 寓 大 樓 估 價 ， 此 方 法 包 含 了 街 區 內 最 典 型 單 位 的 評 價 ， 其 他 單 位 接 著 以 典 型 單 位 進 行 評 價 ， 但 會 依 據 其 地 點 （ 樓 層 ） 、 方 向 、 面 積 、 有 無 電 梯 、 有 無 陽 台 等 。 零 售 、 辦 公 與 工 業 不 動 產 是 相 對 同 質 性 的 ， 是 以 反 映 特 定 地 區 、 商 業 中 心 、 屋 齡 、 狀 態 的 標 準 價 值 為 基 準 評 價 。 在 英 國 ， 租 賃 市 場 只 套 用 在 非 住 宅 不 動 產 。 在 澳 洲 維 多 利 亞 州 的 墨 爾 本 （ Melbourne） 採 用 淨 年 租 金 價 值 ， 商 業 不 動 產 價 值 奠 基 於 真 實 租 賃 市 場 證 據 ， 然 而 住 宅 不 動 產 的 淨 年 租 金 價 值 是 以 不 動 產 資 本 價 值 的 5%計 算 。 亦 即 ， 評 價 者 必 須 先 決 定 住 宅 不 動 產 的 資 本 價 值 以 求 得 淨 年 租 金 價 值

（ Franzsen & McCluskey， 2013： 45-46） 。

大 多 數 國 家 皆 使 用 市 場 價 值 為 稅 基 ， 且 未 區 分 住 宅 或 商 業 不 動 產 ， 惟 有 英 國 施 行 獨 特 的 財 產 稅 評 價 制 度 ， 對 於 住 宅 與 商 業 不 動 產 採 取 不 同 稅 基 評 價 方 式 ， 並 以 「 年 租 金 價 值 」 作 為 商 業 不 動 產 稅 基 。 商 業 不 動 產 稅 之 課 徵 對 象 包 含 了 所 有 不 被 歸 類 為 住 宅 使 用 之 不 動 產 （ 土 地 及 建 物 ） ， 無 論 他 們 的 真 實 用 途 是 否 為 商 業 使 用 。 課 稅 價 值

（ ratable value） 為 可 以 在 公 開 市 場 出 租 之 年 租 賃 價 值 ， 並 假 設 承 租 人 必 須 支 付 所 有 不 動 產 修 繕 及 保 全 費 用 。 計 算 方 式 為 樓 地 板 面 積 乘 上 每 平 方 公 尺 租 金 價 值 。 大 部 分 的 不 動 產 都 以 租 賃 法 （ rental basis） 估 價 ， 不 動 產 的 課 稅 價 值 為 其 於 公 開 市 場 的 年 租 賃 價 值 ， 此 方 法 通 常 偏 好 於 財 產 出 租 或 有 充 足 比 較 標 的 提 供 可 信 賴 的 租 賃 資 訊 ， 主 要 的 商 業 不 動 產 如 商 店 、 辦 公 大 樓 、 工 廠 等 都 採 用 此 評 價 方 式 。 課 稅 價 值 計 算 方 式 為 建 築 樓 地 板 面 積 乘 上 適 當 的 每 平 方 公 尺 租 金 價 值 ， 所 以 辦 公 大 樓 每 平 方 公 尺 租 金 價 值 比 工 廠 高 、 位 於 倫 敦 的 辦 公 大 樓 也 會 比 位 於 里 茲 的 辦 公 大 樓 支 付 較 多 稅 賦 。

在 英 國 的 商 業 不 動 產 稅 制 之 下 ， 公 開 市 場 的 租 賃 價 值 是 供 需 總 和 ， 而 非 獲 利 能 力 或 個 別 佔 有 者 附 加 。 所 以 ， 如 果 佔 有 者 的 獲 利 能 力 提 升 ， 並 不 代 表 租 金 比 例 會 上 升 。 因 為 不 動 產 發 展 需 要 長 期 ， 供 給 回 應 需 求 的 速 度 通 常 很 緩 慢 。 在 早 期 ， 租 金 的 成 長 會 快 於 新 的 供 給 建

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成 。 到 周 期 的 高 點 時 ， 供 給 超 過 需 求 ， 並 隨 著 需 求 增 加 產 生 剩 餘 。 此 外 ， 建 物 可 以 容 納 不 同 佔 有 密 度 ； 所 以 原 本 的 存 量 在 新 存 量 增 加 前 ， 可 以 吸 收 增 加 的 需 求 。 長 期 而 言 ， 這 些 所 有 因 素 都 會 是 變 數 ， 理 論 上 ， 不 動 產 價 值 及 經 濟 週 期 會 一 步 一 步 移 動 。 然 而 ， 在 週 期 的 某 些 時 刻 ， 建 物 存 量 的 改 變 並 不 會 反 映 在 佔 有 率 及 經 濟 活 動 。 對 地 方 政 府 而 言 這 是 很 重 要 的 ， 因 為 其 仰 賴 商 業 不 動 產 稅 作 為 財 政 主 要 收 入

（ Williams, 2011： 146-147） 。 參、 非價值基礎

除 了 傳 統 的 評 價 方 式 如 租 賃 價 值 、 資 本 價 值 之 外 ， 有 些 國 家 會 採 用 非 價 值 （ non-value） 方 式 ， 或 者 混 合 （ hybrid） 方 式 作 為 不 動 產 稅 基 （ Franzsen & McCluskey, 2013： 42） 。 在 非 價 值 方 式 中 ， 區 域 基 礎

（ area-based） 法 為 最 常 見 之 評 價 方 法 。

區 域 基 礎 法 之 稅 捐 課 徵 形 式 為 每 平 方 公 尺 土 地 、 每 平 方 公 尺 建 物

（ 或 可 用 區 域 ） ， 或 者 是 前 兩 者 的 結 合 。 在 土 地 及 建 物 都 課 稅 的 地 區 ， 不 動 產 評 價 方 式 為 每 平 方 公 尺 稅 率 乘 上 土 地 面 積 ， 以 及 每 平 方 公 尺 稅 率 乘 上 建 物 面 積 。 土 地 與 建 物 的 稅 率 可 能 相 同 也 可 能 不 同 。 例 如 ， 建 物 適 用 較 低 稅 率 以 鼓 勵 開 發 （ Bird & Slack, 2004： 26） 。 區 域 基 礎 法 雖 然 屬 於 非 價 值 （ non-value） 的 評 估 方 式 ， 但 其 與 市 場 價 值 法 有 所 關 連 。 Bird 與 Slack（ 2004： 27） 指 出 ， 嚴 格 的 每 平 方 公 尺 稅 率 評 估 ， 會 使 稅 賦 與 土 地 及 建 物 的 面 積 直 接 相 關 。 政 府 會 對 每 平 方 公 尺 稅 率 進 行 適 當 調 整 ， 以 反 映 地 點 、 建 材 品 質 及 其 他 因 素 ； 而 在 調 整 過 程 中 ， 市 場 價 值 對 於 相 關 調 整 因 素 有 間 接 影 響 關 係 。 例 如 ， 每 平 方 公 尺 稅 率 評 估 可 能 調 整 以 反 映 不 動 產 座 落 地 點 在 城 市 內 特 定 區 位 （ zone） 。 更 進 一 步 說 明 ， 雖 然 區 域 （ zone） 內 不 動 產 的 特 定 位 置

（ location） 並 不 列 入 考 慮 ， 但 在 不 同 區 域 的 不 動 產 會 有 不 同 價 值 。 調 整 因 素 從 每 一 區 域 內 不 動 產 群 體 （ group） 的 平 均 價 值 中 分 離 出 來 ， 並 且 不 會 反 映 個 別 不 動 產 特 性 。 然 而 ， 當 不 動 產 群 體 （ group） 被 定 義 的 足 夠 限 縮 ， 單 位 價 值 開 始 接 近 市 場 價 值 。 例 如 ， 一 個 區 域

（ location） 並 不 列 入 考 慮 ， 但 在 不 同 區 域 的 不 動 產 會 有 不 同 價 值 。 調 整 因 素 從 每 一 區 域 內 不 動 產 群 體 （ group） 的 平 均 價 值 中 分 離 出 來 ， 並 且 不 會 反 映 個 別 不 動 產 特 性 。 然 而 ， 當 不 動 產 群 體 （ group） 被 定 義 的 足 夠 限 縮 ， 單 位 價 值 開 始 接 近 市 場 價 值 。 例 如 ， 一 個 區 域