第五章 國光石化之政策終結分析
第三節 國光石化開發案中止的限制
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
71
第三節 國光石化開發案中止的限制
即使具備上述之終結固有條件和政治環境，在推動政策終結的過程仍 會遇到障礙阻止終結的完成，此部分將討論本案面臨哪些終結限制
（constraints）。尤其聚焦在恐懼與不確定性的成分，這心理因素是本案停 建過程的障礙，包含政治誘因缺乏的可能。
因為本案並未動工興建，作者認為屬於組織機制因素的終結障礙較難 彰顯，諸如動態保守主義和立法障礙，都是指已運行一段時間的政策計 畫面臨政策變遷時而有的反應，此於本案彰顯度不足，故於本章節不予 討論。以下分別從反終結聯盟、啟動成本、及恐懼與不確定性等三點加 以分析：
一、
反終結聯盟（anti-termination coalitions）
反終結聯盟是由反對終結特定組織、政策的民眾及政府官員組成，因 為既得利益損失，所以高舉反終結大旗。如前段分析，固有特性中既得 利益者本質的強弱影響反終結聯盟的組成，政治環境中的妥協可能性、
終結速度則是反終結聯盟發揮的效果；本案的反終結聯盟組成與效果，
分析如下。
本案相關的政府部門為經濟部工業局，其實無論持續興建或中止開發，
工業局皆是遵照上級指示辦理，在層級節制下並無反終結的可能。本案 主要的反終結成員為中油公司、國光石化公司的民股和彰化大城鄉居民，
負責執行的國光石化公司和在地居民的利益取向及立場不同，在本案並 沒有合作組成反終結聯盟抵抗終結進行。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
72
中油期待本案投資興建能提升與台塑的競爭力，對於環評進度相當關 切，受訪者 A-4 坦言「國光石化的環評時間和過程遠遠超過我們的預期，
最終提出的版本我們做不到，真的很可惜。」然而，中油是國營企業，
對於政府政策改變只能配合辦理，心裡嘆息卻無法行動駁斥。國光石化 公司的民股因停建而有投資損失，部分民股多次揚言若環評未果，將退 出本案投資。本案發展至總統表示不支持興建那刻，民股並未退出國光 石化開發案的投資；意識到可能停建造成的損失，民股有口頭抗拒，卻 未以實際行動反對之。
在地居民部分，經濟部曾經做出四分民調27顯示在地居民有 67%至 98%之間的高支持率支持國光石化興建，在地居民對於石化廠設立，可以 繁榮地方經濟，吸引年輕人回流的預期效應有所期待。2010 年 9 月 8 日 立委鄭汝芬等人帶領二林、竹塘、芳苑、大城 200 名居民北上表達支持 國光石化的意願；12 月 14 日，經濟部工業局於大城舉辦國光石化計畫聽 證會，支持與反對民眾均動員場外對峙。支持興建的在地鄉親懼怕停建 發生，採取激烈手段對抗不斷膨脹的環保勢力；然而，總統宣布停建後，
這些支持興建的聲音並未再次凸顯。
彰化地方支持聲浪，總要有高層出來安撫，只有總統出來說才有用，停建後 有大城開發計畫做為補償，可以達到安撫作用。（受訪者 C-1）
總統親自說明的作為，是在地鄉親不再繼續抗爭的原因；總統是國家 元首，發言具有說服力和公信力，並且提出大城振興計畫做為補償，也 可滿足在地鄉親的訴求，所以先前表達激烈行動的支持國光在地鄉親，
在本案確定停建後沒有採取更近一步的抗爭。預期利益的損失得到補償 保證，抵抗終結的因素消失了，在地居民接受停建結果的宣布。
27 資料來源：經濟部新聞稿，「兼顧產業發展、環境保護及全民利益 -推動國光石化之政策說 明」（2010,7,21）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
73
二、 啟動成本（start-up costs）
高額啟動成本的付出為終結過程的障礙，啟動成本為終結計畫的成本 和原定計畫沉澱成本的損失。不論是已經執行或尚在評估階段，皆有相 當大的人力、物力等資源投入，這些是政策設計之初的必要投入；已經 付出鉅額成本，就是要執行完成，自然不會關注政策失敗的可能性或有 無終結問題。
有關國光石化的興建成本，依據經濟部新聞稿28指出國光石化投資案 原預計施工期間為民國 99 年至 114 年共計 16 年，原計畫建廠工程分兩 期進行，原計畫總計投資金額約新台幣 9,336 億元，縮小規模後投資金額 為 6,325 億元。
本案是在環評階段就宣告中止開發，並未投入相關興建成本，故此終 結也無興建成本或沉澱成本的損失，反而減少上千億的投資經費。本案 並未實際動工興建，故在停建宣布時並無「可見」的成本，如已動工的 建築或購買的機具。終結啟動至終結完成並無時間成本，並無終結運作 的相關成本付出；國光石化公司並未因本案停止開發而裁撤，人員組織 也未見大幅度調整。至於環評階段的多次評審會議，以及國光石化公司 自行環評實驗的成本支出，實屬必要行政成本，並非因終結啟動而損失 的營運、建造成本或效益損失。
三、 恐懼與不確定性（fear/uncertainty）
Kirkpatrick 提出的「公共財的終結過程模式」的恐懼與不確定性是指
28 資料來源為「國光石化環評後經濟部新聞稿」之附件，發布日期分別為 2011 年 4 月 22 日和 5 月 6 日，但此二日之新聞稿及附件內容完全相同，應為重複發布。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
74
終結具有風險，風險來自於終結結果後的不確定性，恐懼、害怕終結後 的結果不一定比終結前更好，使得決策者不敢果斷做出終結決定。面對 終結不確定性和恐懼終結所造成的衝擊，即便有許多證據支持終結論點，
但終結者仍可能退縮，造成終結失敗而使組織或政策維持現狀（劉學成，
2007）。
本案討論多時，歷經多次環評未果，最終決策者態度轉變宣告終結。
這種「被動終結」的情境表示在思考本案存有停止興建選項時，決策者 面臨「心理上的抗拒」及「欠缺政治誘因」的恐懼與不確定性，都屬於 心理層面的障礙。
「終結」一詞帶有負面、承認失敗的意思，避免、阻止其發生都來不 及了，更遑論探討之，尤其是當政策已經給予標的群體既得利益的預期 時，若輕言中止之，除了決策者需承擔政策失敗的罵名，還需撫平既得 利益的不滿的情緒。國光石化在專家學者的研究背書下具有一定的經濟 效益數據，如今要中止政策運作，等於承認當初的精密計畫是錯誤的；
政治領袖不願意提出終結，不僅是人性自然的心理抗拒，也是害怕承擔 停建後引發的不可預期風險。
往往政策錯誤所伴隨的負面效應，就是相關人員必須為政策失敗負責，並接 受適當的懲處。因此要使當事人坦然承認錯誤，就必須有足夠的誘因使其樂 於配合。不過往往因主客觀的因素影響，如法令的限制、制度的僵化、資源 的不足……等，致使無法提供令人心動的誘因，也因此無法使當事人願意承 認錯誤，使政策終結愈形困難。（舒續緯，2011：383）
反國光石化運動進行時，在野黨針對此案抨擊執政黨，而執政黨內人 士避免捲入爭議事件多不表態，在欠缺黨內支持更不可能「認同」在野 黨的批評的狀況下，即使政府官員認知過往政策確實有調整之必要，願 意順應民意調整決策達成生態保育，也無誘因宣示停建終結。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
75
本案最終還是走向終結，而且是由馬總統親自招開記者會。最終政府 態度大轉彎，由總統出面宣布停建，如此安排是否有特殊意涵，作者以 人物訪談方式得出以下分析：
國光石化案最後是高層決策，也就是總統的判斷。依照正常程序而言，由經 濟部長決策就好，頂多到行政院長就好，實在不必由總統決定。這樣畸形的 決策過程，以後歷史會有評價。（受訪者 A-2）
我國憲法歷經多次修憲呈現「雙首長制」，雖然總統和行政院長的職 權劃分仍未有清楚分野，但是本案並非國防、外交、機密等，是屬經濟 開發的產業政策，應由行政院長決策負責即可。
馬英九認為國光議題已經在社會發酵很久，有可能威脅連任之路，但是不由 經濟部長或行政院長來宣布，而由總統親自出馬，有以下考量：彰化地方支 持聲浪，總要有高層出來安撫，只有總統出來說才有用，停建後有大城開發 計畫；馬英九要和蘇貞昌、蔡英文一樣，都是支持環保，要沾光，要招買人 心。（受訪者 C-1）
受訪者 C-1 表示馬總統親自表態不支持興建，以國家元首之尊給予承 諾，具有較強的安撫既得利益者情緒的作用，但是也有個人政治利益考 量。其他受訪者的回應，受訪者 A-3 以不以為然的語氣回答「總統非常 體察民意」，可以感覺出他並不認同總統的作為；受訪者 B-2 則是直接表 示總統的作為是有自己的政治考量，要坐收政治紅利。
如此結果，究竟是本案興建與否過於重大，需由總統出面才有說服力，
還是馬總統有其個人政治利益考量而宣布停建；此二因素孰為關鍵難以 證實，但是「政治誘因」的內涵已經產生質變，本案停建從承認錯誤的 形象扣分轉變為順從民意的政治紅利。本來是終結障礙的條件，也可能 是終結與變遷的推手。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
76
四、 小結
動態保守性和法律阻礙並未構成本案終結限制。反終結聯盟是由既得 利益者組成，雖然既得利益者對未來預期效益有所期待，但是在確定停 建後並未合作組成可以抗衡的反終結聯盟。因為本案並未開始動工興建，
所以終結啟動成本並未付出。恐懼與不確定性的心理障礙是本案終結過 程的最大限制，或者說是本案「從興建到停建的決策變遷」的政策轉變 過程的最大限制；「心裡抗拒」承認錯誤和面對停建後的不確定性，「政
所以終結啟動成本並未付出。恐懼與不確定性的心理障礙是本案終結過 程的最大限制，或者說是本案「從興建到停建的決策變遷」的政策轉變 過程的最大限制；「心裡抗拒」承認錯誤和面對停建後的不確定性，「政