第五章 國光石化之政策終結分析
第一節 國光石化開發案的固有特性
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第五章 國光石化開發案之政策終結分析
作者依循第三章提出之研究架構對國光石化開發案的「固有特性」、
「政治環境」、「終結限制」以及「終結策略」加以分析。本研究將環保 團體視為政策倡議者，被終結的對象是國光石化公司在彰化的開發案，
而政府因主導開發案也是被抗議的對象，但是具有決策權，有「被動的 終結者」角色扮演的尷尬，作者認為馬總統做為國家元首且開記者會明 確表示政府最終不支持興建態度，故以馬總統為本案的政策終結者。
第一節 國光石化開發案的固有特性
Kirkpatrick 提出的「公共財的終結過程模式」的「固有特性（inherent characteristics）」表示內在因素影響政策變遷，是政策計劃本身的特性，
其細項可以逐條討論本案終結原因。作者認為依照個案特性不同，於固 有特性分析出的終結原因也有強弱、直接間接之分別，茲分別從存在的 理由性、存在的久遠性、能見度、複雜度及既得利益者的本質等五點加 以討論：
一、 存在的理由性（reason for being）
存在的理由性，即是該政策取得存在、繼續的正當性，使其得以執行、
延續；存在的理由一旦過時，或是該問題已被解決，則該政策將遭受終 結。作者認為雖然本案沒有實際運作，沒有已經存續的法理理由，但是 其「未來」存在理由是存在且被熱烈討論的，決策圈外的社會抗議、民 意施壓會改變政策走向。
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2011,4,10)。依據 TVBS 民調中心的國光石化興建案調查顯示，有 48%的民眾反對興建，僅 22%
民眾贊成，另外 29%沒有意見，多數民眾對國光石化園區抱持反對的態度。資料來源：TVBS 民 調中心
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昌、蔡英文兩位潛在對手的民調都在伯仲之間21。在此不利的政治環境下，
馬總統做為決策者，對於不受民眾歡迎的國光石化開發案的存續，恐需 有新的考量。
綜合以上所述，作者認為本案「未來」存在理由被社會所質疑，並在 環保團體運動後形成龐大壓力，形塑對繼續興建不利的政治時空環境。
存在理由若無受到質疑，政策也無改變之必要，作者認為政策存在理由 性「受質疑」，是本案的終結原因之一，而且是關聯性較強的原因，若無 存在理由受質疑，後續停建過程也無從展開。
二、 存在的久遠性（longevity）
長期存續也就是探討組織存在久遠性，長期存續的成熟組織對終結幾 乎免疫，新組織沒有足夠時間建立既深且廣的支持度。國光石化開發案 停在環評階段，嚴格而言本案並未實際運作，即使回溯從八輕時代到國 光石化歷經二十多年的計畫，恐怕也沒有建立既深且廣的支持度。
1990 年代初期，七輕八輕合併破局後，八輕廠址從屏東、嘉義、高 雄一再波折；2006 年成立國光石化公司，也是在雲林考慮良久後轉進彰 化。除了無法確定廠址求取決策穩定外，開發單位從中油公司單一負責，
到國光石化公司的多元管理，縱使有中油 43%股份最大股東主導，其餘 民股為長春、遠東、中纖等公司恐另有盤算。
斥資四千億、被列為國家重大經濟建設之一的國光石化，歷經四年四個月環 評遲未過關，眼見殼牌、艾克森美孚等同時間規劃在新加坡設立的乙烯廠，
21 依據 TVBS 民調中心於 2011 年 4 月初民進黨總統初選電視政見會前後進行民調結果，政見會 前的民調是馬英九 VS 蘇貞昌，36%：38%；馬英九 VS 蔡英文，39%：37%。政見會後的民調是馬 英九 VS 蘇貞昌，39%：35%；馬英九 VS 蔡英文，39%：37%。政見會前後，馬英九與蘇貞昌、蔡 英文兩位潛在對手的民調差距非常小。資料來源：TVBS 民調中心
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只花四個月就通過環評，並先後在今年五月及年底完工投產，國光石化民股 高層揚言：「政府六月份若沒有提出解決之道，就不玩了。(中國時報，2010.5.8)
台塑六輕大火，也燒到了仍處於環評階段的國光石化案，讓國光石化的民股 股東之一工總理事長陳武雄忍不住說：「我早就死心了」，「我不投資了」，
不過，經濟部長施顏祥30日晚間表示，政府還是會繼續推動國光石化，但如 果11月民股決定不繼續投資，會遵照他們的意見。（now news今日新聞，
2010.7.30）
國光石化重大投資案9月底將進入准駁關鍵期，據悉，環保署正構思「有條件」
通過二階環評，但不論採港區分離，或石化專區往外海移動的填海造島，分 別要增加300億~1,800億元不等成本，且工期要多花7、8年~15年以上，如此沒 有競爭力的條件，讓國光石化民股大嘆不如撤退不玩了！（工商時報，2010.9.6）
民股揚言退出投資的言論多次見報，雖然最後民股並未撤資由中油獨 立推動，但是這些現象都顯示出國光石化公司內部凝聚力不足的問題。
政府無法給予民股信心，提出有效數據說服環評會，民股也無法忍受環 評過程必然產生的時間成本、興建成本，雙方難以組織一個擁有堅定興 建決心且口徑一致的開發團隊，由此看來國光公司的內部支持度，或言 之凝聚力，實難稱為「既深且廣」。作者認為這是關聯性較低的終結原因，
2006 年成立國光石化公司，彰化開發案於 2011 年 4 月中止，不到 6 年時 間實難論其長短，雖有內部凝聚力隱憂，但其與組織結構關聯性較大，
而非成立時間長短。
三、 能見度（visibility）
當組織不顯眼鮮為人知，能避免欲想終結的群體關注，而能躲避終結 進而存續下去，免於終結的能力就越大。國光石化開發案是國家重大建 設計畫，牽涉到國家產業結構發展、經濟藍圖規畫，政府體制內不論是
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行政體系或立法機構都是高度關注。體制外社會關注度也是非常高，環 保運動、媒體探討都增加了本案的能見度。
陳韻丞（2012）的研究指出，以 2005 年 1 月至 2011 年 10 月的聯合 報及蘋果日報為樣本，兩報合計 315 篇有關國光石化開發案的報導，是 以專家學者呼籲為主，傳達經濟、文化、社會等訴求。
透過環境教育內涵概念之檢測可以發現，媒體逐漸重視環境保護議題，但是 其報導面向仍亦偏向在某些層面，包括社經壓力、環境生態與變遷壓力以及 政策經營與管理之層面。值得注意的是媒體對於國光石化之新聞框架，其環 境教育內涵概念側重之面向為環境變遷之部分，例如保護環境生態議題，可 發現媒體對於此相關議題之報導，多採用理性與感性兼具之報導形式，並且 增加許多報導量，引發社會與民眾對於議題之重視與關切，代表的是環境教 育內涵概念，對於環境保護之重視程度，相較以往已經增加許多……（陳韻 丞，2012：86）。
陳韻丞的研究結果顯示媒體不只是單純新聞報導，還具有社會教育和 理念傳達的功能。報紙、雜誌、電視等媒體在國光石化開發案推動之時 報導數量非常頻繁，且包含天下雜誌、商業周刊等皆有專題報導。主流 媒體的大篇幅報導，給予大眾更多有關本案的資訊，對於廣大中產階級 的社會教育和理念傳達，讓社會思考本案是否興建。
如此大量的能見度，逐漸偏向重視環境保護的立場，媒體不再只是資 訊傳遞，而是肩負社會教育的角色扮演，使得本案成為社會關注的焦點，
而且是抗爭、檢討的箭靶。本案巨量的報導量超越過往環保運動經驗，
愈多人反思並加入反國光的抗爭，形成巨大壓力逼迫政府決策改變，其 中這巨量的能見度也是導致本案走向終結的關鍵原因。
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四、 複雜度（complexity）
若終結標的相當複雜，難以被大眾理解，就難以被終結，例如涉及專 門技術或科學的議題，決策者和大眾比較不會去質疑專家的決定。本案 的發展策略是推動中油、台塑雙石化體系之均衡發展，促進雙體系之良 性競爭，以提升整體產業競爭力，並持續推動石化產品高值化，以及兼 顧石化工業環保永續發展。看似相當技術專業的議題，很難被質疑是否 可以合理存續；然而本案欲達成發展策略而付出的成本就是環境保護，
也正是被社會大眾質疑的焦點。
詹長權提出健康議題抨擊國光，因為他的論點攸關生命安全所以被社會重視，
後來環評會將許多議題切割成小組個別討論，反而讓各界專家能深入討論，
問題越聚焦，議題就會吵。（受訪者B-1）
雖然本案是屬科學技術專業，複雜度高，卻未阻卻反對團體對其的質 疑，反而因小組討論而有各個突破的機會，深入討論駁斥開發方的說法。
不同於以往經驗多只是反對抗爭，卻提不出科學數據；中華經濟研究院 蕭代基、台灣大學教授周桂田、中興大學教授陳吉仲和莊秉潔等都是各 領域的專家並提出研究反駁國光公司的數據，如陳吉仲提出一篇〈國光 石化在彰化設廠的經濟分析〉論證本案無法達成預期提升產業競爭力的 效果。
終結模型原初典型是複雜度與終結難度呈現負相關，但是本案卻呈現 高度複雜卻未阻卻終結發生的弔詭；作者認為複雜度並非本案終結原因，
卻是由此發現與理論相悖的弔詭現象。
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五、 既得利益者的本質（nature of benefits）
既得利益者所認知的受益程度、數量多寡都影響終結的可行性，因為 終結結果會損害原本可得的利益。既得利益者面對政策終結，會組成反 終結聯盟阻止之，換句話說，眾多既得利益者組成反終結聯盟，形成終 結過成的限制障礙。
本案的明顯的既得利益者可分為二，一是開發單位，由中油公司和長 春、遠東等民股組成，二是廠址所在的大城鄉、芳苑鄉居民。二者皆是 多元構成，內部利益可能相似，但是仍有雜音難以整合。