第六章 結論與建議
第一節 研究結論
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第六章 結論與建議
1990 年代新重商國家形式形成，台灣石化產業下游已外移東南亞及 中國，中游至先進地區，構成本國為中心的國際分工網絡，嵌入激烈競 爭的國際市場中（王振寰，1995）。台灣石化產業發展受到外部新興國家 競爭威脅和內部環保運動抗爭壓力，新一代石化廠的興建處在經濟發展 和環境保護兩個極端矛盾中，更是難以達到共識與平衡。
本研究透過文獻分析和運用政策終結理論及人物訪談，來分析國光石 化在彰化開發案的發展過程。本章結論與建議，第一節是回顧分析研究 過程，回應問題意識，於此逐一探討本案的終結原因、終結限制和終結 策略的運用。第二節建議與貢獻，對於國光石化在彰化開發案的情況賦 予新的意義；對於政策終結理論承襲第二節的研究發現，提供後續研究 建議。
第一節 研究結論
本研究以 Kirkpatrick 等人整合而成的政策終結模型「公共財的終結 過程模式」為研究架構主軸，作者依照本案特性調整部分項目，並加入 Geva-May 的三大終結策略要點分析，構成適合本案解釋的研究架構。詳 細分析如上一章所示，而本節結論將逐一分析本案的終結原因、終結限 制、終結策略，回應本研究問題意識－國光石化開發案停建的原因，以 及在停建過程中，遭遇到哪些抗拒因素而妨礙停建的進行，決策者又運 用什麼策略來化解抗拒因素以達到停建目的。
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一、 終結原因
在研究架構中分別討論固有特性和政治環境，以區分政策內、外因素 對停建結果造成的影響。作者認為本案終結、停建的主要原因在於固有 特性的「政策存在的理由性」和「能見度」，以及政治環境的「決策者與 流行的意識形態」和「終結聯盟」項目；其他固有特性和政治環境項目 與彰化案的中止的關聯性並不強，只是代表「終結條件的強弱」，就像是 化學實驗的催化劑，並不是造成終結結果的直接原因，而是促成終結原 因發酵的媒介。如政策計畫應該存續多少時間才可建立既廣且深的支持 度？終結過程從啟動到完成花多時間算快速？這些項目難有客觀衡量標 準，視個案差異而有不同的解釋空間。
國光石化停建過程中，環保團體一直以來倡議的終結原因當然包含科 學數據評估的生態破壞、環境污染問題，還有預期目標達成度及成本效 益不相符的可能性，如同 deLeon 等學者及林水波的理論應用，「財政負 擔沈重」和「三 E 明顯不彰」的因素，縱使本案並未興建無法檢核其運 行後的經濟效果，但是並不影響彰化開發案存在理由受質疑的事實。
「決策者與流行的意識形態」部分，作者認為 deLeon 等學者及林水 波的理論，無論是反應時境變遷、學習過往錯誤、立論基礎改變或意識 型態改變，廣義來說就是主觀價值信念的改變，究竟是決策者主動改變 意識形態或受民意信念壓力所致，都不影響彰化開發案興建態度確實有 所變化的事實。
意識形態改變可分為社會流行與決策者價值信念兩部分，本案是政府 受民眾倡議而被動終結彰化案，是社會流行的意識形態改變在先，才有 最後決策者的改變。社會流行的意識形態形塑受到能見度與終結聯盟的 牽引，實則三者交互影響，產生化學作用，互有加乘及加分效果，進而
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形成巨大民意迫使政府決策方向改變。
有人認為停建原因是決策者政治因素考量，也有人認為原因是公民意 識的展現。其實以政策終結理論簡單扼要說明本案的停建原因，是興建 的理由先受到部分人士質疑，預期效益存在性降低，設廠的價值改變了，
在少數環保團體的強力運作下，彰化案的公共能見度提高了，吸引更多 有力人士加入終結聯盟，再透過有媒體持續報導提高能見度，又再度強 化終結聯盟和社會主流意識形態，形成巨大民意壓力，構成執政黨政治 危機，迫使決策者改變政策方向為停建，改以其他變化的政策計畫滿足 原先希望達成的政策目的。
二、 終結限制
國光石化公司是面臨民意倡議停建過程中的「被終結的對象」，政府 雖然是「決策者」，但是其原先抱持興建的主張，在改成為停建的決議之 後，仍不免有終結障礙橫梗其中。
在「尚未開始即宣布停建」的特殊性下，終結啟動成本並不需要特別 付出就達成終結結果，反終結聯盟也無法在有形的建設或利益基礎上合 作抵擋停建結果的發生，故在終結限制的顯現並不明顯。值得討論的是
「恐懼與不確定性」的心理障礙，是本案終結過程的最大限制，也是本 案「從興建到停建的決策變遷」的政策轉變過程，政府做為決策者面臨 的最大終結障礙。
心裡抗拒是政府做為決策者不願意正視外界質疑政策存在的理由性，
中止政策運作，等於承認當初的精密計畫是錯誤的；政治領袖不願意提 出終結，不僅是人性自然的心裡抗拒，也是害怕承擔停建後引發的不可
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預期風險。社會流行的價值信念形塑不利的政治氛圍，壓力累積迫使政 府不得不改變最初決定，以反應時境變遷，推翻多年來主張開發的看法。
Bardach（1976）認為，相當少的政策是由清楚明確的政治決定而終 結，許多終結皆是被動產生，這是因為決策者少有意圖（attempts）去終 結他們過去的決策。政策終結代價通常昂貴且充滿不確定性，決策者不 願意施行終結，如此等同接受過往政策錯誤；政策終結的進行不僅涉及 法律與成本效益，同時決策者也必須面臨政治上與情感上的爭鬥，一旦 缺乏政治誘因，政策終結難以開啟。
本案即是被動產生的終結案例，決策者面臨政治上和情感上的爭鬥。
馬總統情感上支持本案興建，畢竟是規劃多年的政策，且有助於提升國 家競爭力；政治上面臨環保運動激起的巨大民意壓力，又加上總統大選 將近，馬總統與潛在對手蘇蔡二人的支持度相近，蘇蔡先後表態威脅到 馬總統的連任之路。如前段分析政策終結的特色是具有高度政治性，少 以經濟證成，心理層面的終結障礙多是主觀政治考量；本案表面上政府 決策者不具有採取政策終結的政治誘因，但如對照當時政治時空環境，
以及透過本研究人物訪談分析，採取終結方案正是化解因被動終結產生 之政治危機的「誘因」。換句話說，假如持續抗拒終結，反而招致更令人 恐懼的巨大政治危機，欲解決此危機，最好的方法就是順從社會倡議，
採取終結方案，不僅解決因被動終結受民眾抗議的危機，也展現尊重民 意的胸襟，順勢接收此政治紅利。本案在被動終結下，決策者採取終結 的動機改變，目的是解決政治危機，只是此方法多了順應民意的「包裝」，
政治誘因的缺乏不再是終結限制，質變後的「政治誘因」反而是馬總統 宣布本案停建的推手。
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三、 終結策略
Kirkpatrick 的政策終結模型指出政策計畫的固有特性和政治環境是 終結原因和條件，終結限制是終結過程遭遇的障礙；該模型表示終結結 果有成功與失敗兩種可能，卻未顯著表示如何應用終結策略克服終結限 制達至終結成功。如此的模型雖然集合過往政策終結研究經驗，方便後 續研究者採用之，然而缺乏終結策略解釋空間是其缺陷。作者於本研究 補充適合本案終結策略應用的分析，以完整論述本研究。
本研究以 Geva-May 的三大終結策略分析，搭配韓婷羽（2012）的馬 總統國光危機處理三階段，依序探討各階段事件表示的政府決策者態度 轉變。環保運動形成政治壓力時，馬總統以簡短談話放出可能停建消息，
之後化被動為主動以實際行動表示停建的態度，規劃停建的進程。馬總 統於記者會時陳述停建決心和理由回應環保團體的訴求，也說服既得利 益者接受政策方向改變。終結策略應用於本案不是隨彰化開發案確定中 止後就停止，政府在本案確定停建後依然履行當初給予的交換利益承諾，
推行大城振興計畫減少地方民眾預期落差，推動石化高值化政策避免國 光停建後而減損的石化產能，以彌補預期既得利益者的損失。
Geva-May 的三大終結策略分析和 Behn 的 12 項終結策略大致吻合，
作者認為 Geva-May 的論點具有終結過程時間動態性，三者環環相扣、相 互連貫，更符合本案的分析研究。二種終結策略雖然大同小異，但是對 於是否放出風向球觀察並型塑可能終結的政治氣氛二種看法恰好相反。
作者認為以本案被動終結的特性而言，民意壓力已經構成政治危機，若 不釋放試探性消息表示政策有變遷可能，反而讓人民對政府有食古不化、
僵固不知變通的負面印象；如此 Behn 的終結策略「不要放試探性氣球」
的效果反而讓政府形象更壞，不如 Geva-May 的「事前妥善規劃」中的營
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造可能終結的政治氣氛，使利害關係人有心裡準備的辦法。馬總統於本 案中的態度轉變，也是先以簡短談話放出可能停建消息，觀察反終結勢 力並未集結，才化被動為主動以實際行動表示停建的態度，規劃後續停 建的進程，所以作者認為本案更適宜以 Geva-May 的三大終結策略分析本 案。
總結本案停建過程，回應問題意識的分析如下：國光石化彰化開發
總結本案停建過程，回應問題意識的分析如下：國光石化彰化開發