第五章 國光石化之政策終結分析
第二節 國光石化開發案的政治環境
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第二節 國光石化開發案的政治環境
政治環境（political environment）表示外在因素影響政策變遷，是政 策計畫本身特性以外的變項，例如終結聯盟的屬性，決策者以及社會主 流的意識形態，都牽動政策終結發展。作者認為 Kirkpatrick 的模型，政 治因素中的「終結聯盟的屬性」和「有力的支持者」二者在本案中的性 質類似，可以「終結聯盟」一併說明之。以下將分別從決策者與流行的 意識形態、終結聯盟、妥協的可能性、及終結的速度等四點加以分析：
一、 決策者與流行的意識形態22（prevailing political ideology）
意識形態支持政策計畫的存續，但是並非永恆不變，意識形態隨著執 政者更替或政治環境變遷而改變，更應當貼近輿論和民眾。國光石化開 發案從前身八輕計畫已經研議超過二十年，歷經李登輝、陳水扁、馬英 九三位總統和無數位行政院長，沒有任何一位對於新的石化廠設立持反 對意見。國光石化開發案是在馬英九擔任總統期間宣布停止投資計畫，
馬總統身為決策者，可以解讀為決策者意識形態改變，導致政策轉向。
這是台灣謀求永續發展的契機，也是重新省思環境保護與經濟發展之間，如 何取得平衡的新契機，政府必須重新檢討台灣整體產業結構與政策走向，包 括石化業如何轉型升級、朝向高值化發展。（總統府記者會新聞稿，2011,4,22）
總統記者會的發言，表示政府正視民間的反彈聲浪，強大的環保訴求；
開發與環保是兩難，但是政府會尋求平衡的做法，達到追求「世代正義」
的目標。
22 決策者與流行的意識形態，英文原文為 prevailing political ideology。多數研究者翻譯為「決 策者的意識形態」，作者認為本案是國光石化開發案遭民意反彈，形成壓力改變政府決策，所 以決策者的意識形態是經過改變的，可見社會流行的意識型態確實有其影響力，故採用之。
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馬總統的意識形態並不是瞬間變化，從 2011 年 4 月初親至彰化芳苑、
大城一帶訪查了解在地民眾的聲音，接受環保團體所舉辦的餐會邀請，
種種親近民意的行為對照月底記者會表態不支持繼續投資的發言，國光 石化開發案的中止，可說是有跡可循。
流行的意識形態如何衡量？民意是以地方為主還是全國為範圍？彰 化地方環保團體彼此串聯，從地方草根力量凝聚成全國民意壓力，主流 媒體抱持質疑政府政策的態度大篇幅報導，2010 年 11 月舉辦反國光石化 遊行，萬人自發性參與，這是民意的展現。經濟部提出在地居民 67%至 98%之間的高支持率做為政策後盾，中國時報於 2011 年 4 月 10 日提出民 調表示 37％的民眾反對興建，30％的人堅決力挺(中國時報，2011.4.10)，
TVBS 民調中心於 2011 年 4 月 7 日公布民調 48％的民眾反對興建，22％
的人堅決力挺(TVBS 民調中心，2011.4.7)；如何定調流行的意識形態、
主流民意實為困難。
社會運動不是選舉數人頭，是以少數人的力量改變大多數；同一個議題本來 就不可能得到多數人的關注，更不可能有過半民意表態。所以當有少數人開 始關注，且這個少數不斷膨脹，就代表這個議題真的很嚴重了。（受訪者 C-1）
與其討論支持還是反對國光石化開發案的比例孰高孰低，不如正視本 案的關注度逐漸升高的事實，如此表示本案的發展已相當嚴重，才會引 起這麼多的注意。支持還是反對是多數實難以判斷，雙方陣營必然取其 有利的數據以維護自己的權益；然而，越來越多的關注是不爭的事實。
作者認為本案的終結原因是反對本案興建的價值信念不斷增加，迫使 決策者意識形態改變，導致政策轉向，顯示無論是社會價值還是決策者 的態度都有轉變；「變」是事實，也是本案政策終結的動力來源，意識形 態的改變即是本案停建的關鍵因素。
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二、 終結聯盟（termination coalition＆powerful allies）
聯盟的大小、力量和決心都關係著終結勢力的動員能力；有力的支持 者可以加速終結完成，協助終結聯盟達成目的，當眾多支持者反對某政 策，終結就相形容易。作者認為「終結聯盟屬性」和「有力的支持者」
二者性質類似，都是強化終結完成的條件；微小差異在於有力的支持者 是「量」的計算，終結聯盟屬性是「質」的分析，尤其討論終結聯盟屬 性是強或弱時，必然關注有力支持者的組成或互動方式。這微小差異於 本案分析研究並不需要特別區分二者討論，如此是疊床架屋，重複探討 了，其實合一討論即可。
最初提倡國光石化停建的環保團體是反對政策者，後續加入連署並提 出科學數據反對興建的專家學者是政策評估者，這兩股勢力結合成反國 光石化大聯盟，也就是政策終結倡導者23。
彰化地方的環保勢力集結是國光石化公司始料未及的，彰化環保團體蔡嘉陽 是把地方環保議題擴大成全國關注的重要人士，他長期耕耘環保，並且與其 他縣市環保團體、藝文人士的連結互動很強。彰化在國光石化開發案之前還 有中科四期的環保運動，從那時起就累積一些能量，等到國光石化議題運作 時，蔡嘉陽便以從中科四期累積的能量與其他縣市的環保團體、台北的律師、
學校學者合作，甚至具有極高輩份的鄉土藝文創作者吳晟也加入其行列，這 是雲林沒有的能量。（受訪者 C-1）
彰化環保團體強力運作，組織終結聯盟，是國光石化開發案難以順利 推行的關鍵因素。反國光石化運動吸引許多「有力支持者」加入，壯大 終結聯盟的聲勢，有助於加速終結完成；這些「有力支持者」包含青年
23 政策終結倡導者有四種類型：反對政策者、經濟者、改革者、政策評估者。反對政策者為理 念散發出來的熱情顯而易見，更能有效地影響中立者支持終結（Bardach, 1976：126-127；林 水波、張世賢，2006：327）。
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晟、吳明益，2011：210-220）‧ 國
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環保運動一開始帶頭的不是政治人物，這次是超越藍綠的，其實超越藍綠沒 有比較高尚，只是民眾社會對這種形式有很高的評價和期許，所以後期即使 有綠營人士靠近，環團也盡量與之保持表面上的疏離，所以這是「展演」出 來的價值，刻意表現出來的，但這就是一個現象，沒有價值判斷。（受訪者 C-1）
本案的終結聯盟屬於倡議性質，影響決策者採取終結方法；這是沒有 政治人物帶頭的環保運動，但其結果顯示如此並不會量能不足，反而吸 納更多中產階級和一般民眾加入，也讓環保訴求更為純淨，更有說服力。
彰化環保聯盟強力運作，串連其他地區環保組織和彰化在地文化團體 組織反國光聯盟，是國光石化彰化案難以順利推行的關鍵因素。後續環 保聯盟展演超黨派形象，打破過往環保衝突常陷入政治利益糾紛的困境，
成功吸引更多一般民眾加入，組成乾淨、單純又足以撼動人心的力量，
支持並延續此價值信念繼續在社會中流動，進而影響政府決策。本案的 終結聯盟運作出來的能量是彰化案走向停建的重要因素。
三、 妥協的可能性（compromise possibilities）
妥協是在終結決策者與反終結者之間進行斡旋協商，越有協商可能，
越有斡旋次數，終結的可能性越低。
請行政院要求經濟部促請持有國光石化 43%股份的中油公司，在國光石化的 股東大會中，表達公股不支持國光石化繼續在彰化開發的立場。（總統府記 者會新聞稿，2011,4,22）
總統做為國家元首，在記者會中要求最高行政機關行政院執行之，而 中油是國營事業，是經濟部負責範圍；故此，雖然國光石化公司是民營 公司，但是中油持有將近一半的 43%股份，其他民股無法獨立完成本開
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發案，本案之中止幾無妥協可能。
四、 終結的速度（speed）
終結速度越快，成功的機率越大。本案中止在環評階段，並未實際動 工興建，所以一旦決策者不支持繼續興建，只需要在程序上通過撤案的 決議就完成，並沒有土地、廠房、原料上的實質損失或復原。2011 年 4 月 22 日馬總統召開記者會表示「不支持國光石化在彰化興建」，國光石 化公司於 4 月 27 日召開董事會26，決議撤銷國光石化在彰化大城工業區 的環評案，並保留「國光石化」，將繼續在國內、外尋找投資機會。決策 者表示不支持態度到開發單位撤案只有 5 天時間，可說是非常迅速。
五、 小結
馬總統以國家元首之尊宣布停建，且在記者會有提出交換利益彌補開 發單位和在地民眾的損失，又本案尚未執行就停建，終結完成的速度非 常迅速，故終結與反終結的妥協少見。以上分析確實可以將本案終結無 妥協可能和終結速度快的特點視為導致終結完成的因素，但是並非直接 原因，是因「尚未執行就停建」和「國家元首之尊宣布停建」這二個本 案特色影響而使得此二政治環境類別下的終結原因發生了影響效果。
政治環境類別下的終結原因，作者認為真正產生高度關聯性的因素是 以強力的終結聯盟構成不斷膨脹的反國光民意為起點，逐漸符合其他條
26 資料來源： NOWnews 新 聞 網
http://www.nownews.com/2011/04/27/11490 -2708301.htm#ixzz2WHFn9bI1 （ 查 閱 日 期 2013.6.15）
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件的分析，促成彰化開發案的終結。終結聯盟的價值信念不斷膨脹，形 成巨大壓力導致政策轉向，造成主流的價值和決策的思維「變動」。主流 的價值和決策的思維變動是顯而易見的觀察，也是彰化案走向停建的直 接原因，這個「變」包含了強而有力的終結聯盟運作，假若終結聯盟不 是緊密串連、不是多人參與，這個倡議過程是難以實現停建目的的。