第五章 國光石化之政策終結分析
第四節 國光石化開發案的終結策略
Kirkpatrick 提出的「公共財的終結過程模式」並未深入討論終結策略 的採行，作者認為本案發展有部分事件可歸屬於終結策略的應用，將以
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導致這階段的策略再度失敗。（韓婷羽，2012：93）
直到最後一個階段，政府主帥馬總統終於親自站在火線上，與反對興建國光 修護策略宣告失敗。（韓婷羽，2012：93）
302010 年七月，六輕接連發生兩次大火公安意外。受訪者 A-2 和 B-1 雖然立場相左，但是都認 為六輕大火是反國光石化運動的轉捩點，自此開始環保訴求受到許多民眾支持，民意走向逐漸 不利政府推動國光石化彰化案興建；受訪者 B-2 則是認為不只是六輕大火事件，每一件事都是 轉捩點。
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以上是韓婷羽的論文分析。前二期採取先低調後主動的方式企圖降低 環保團體抗議對政策產生的負面效果，然而缺乏溝通，信任基礎不足，
使得情勢逆轉造成執政危機；第三期的策略是總統站上第一線傾聽民意，
表達「謙卑、誠懇、聆聽」的態度。
韓婷羽的分析相當完整具體，從重大事件區隔政府危機處理的不同階 段。作者認為政府在第三階段面對政治危機的處理方式就是政策轉向，
以「中止開發」做危機處理的方法。總統從低調無聲轉為積極介入的角 色，表達「謙卑、誠懇、聆聽」的態度，同時也釋放「國光石化可能停 建」的訊息；其實，總統 4 月初至彰化前，已在 3 月 30 日接見環保團體 代表蔡嘉陽等人入府討論三小時，自此就可嗅出政府態度可能轉變的端 倪，讓支持興建方有預期心理。
馬總統利用接見環保團體代表、連續下鄉兩天傾聽民意，表達「謙卑、
誠懇、聆聽」的態度，試圖散佈「國光石化可能停建」的訊息。如此做 法不僅以軟性語調和謙卑姿態彌補政府飽受批評的負面形象，更可以元 首之姿提示行政部門做好「國光石化可能停建」的準備。雖然 Behn 提出 的 12 項終結策略第一條即是「不要放試探性氣球（Don’t float trial balloons）」，但是民意反彈已經造成政治危機，且本案並未動工形成具體 的既有利益結構以反終結，總統又是元首可以指導行政部門，依照層級 節制原則，行政部門應遵照元首指示辦理；所以在反對終結勢力薄弱的 形勢下，採取先行放出風向球來測水溫，再順勢中止本案的終結策略也 並非不可行。
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二、 降低反對聲音（minimizing opposition）
本階段是決策者提出政策終結，其理論基礎必須要有說服力，交代專 案執行小組執行終結任務，並注意反對終結勢力的組成，對於反終結勢 力採取適合的方法，避免終結反效果的產生。
在國光石化開發案環評專案小組做出將「認定不應開發」與「有條件通過」
兩案並陳，送請環評大會的決議之際，顯示國光石化案對預定廠址的可能影 響，已超過當地生態及環境能夠承受的程度，因此政府必須做出負責任的決 定。請行政院要求經濟部促請持有國光石化 43%股份的中油公司，在國光石 化的股東大會中，表達公股不支持國光石化繼續在彰化開發的立場。（總統 府記者會新聞稿，2011,4,22）
於此，總統表示政府以負責任的態度回應一小時前環評專案小組提出 的「兩案併陳」決議，希望塑造行政部門果決、魄力、負責的形象，強 化改變國光石化開發案政策走向的決心；隨後，馬總統即表示不支持本 案在彰化興建的態度，指示經濟部扮演執行終結的角色，促請中油停止 本案的開發。
這是台灣謀求永續發展的契機，也是重新省思環境保護與經濟發展之間，如 何取得平衡的新契機，政府必須重新檢討台灣整體產業結構與政策走向，包 括石化業如何轉型升級、朝向高值化發展。（總統府記者會新聞稿，2011,4,22）
推動捍衛環境品質的進步立法，以更妥適的標準、更堅強的決心，保護國土；
因此責成內政部儘速完成彰化縣溼地評估指定程序，積極思考將當地列為國 家級溼地自然公園的可能性，並引進世界級標準推動「海岸法」及「溼地法」，
以免國土受到傷害。（總統府記者會新聞稿，2011,4,22）
總統以國土永續發展、生態保育的論述宣示中止本案，回應環保團體 的倡議和民意趨勢，也強化中止本案開發的說服力。
石化產業對台灣經濟有重大貢獻，政府絕不能放棄、也絕不會放棄，但面對 新世紀節能減碳的嚴峻挑戰，產業要有新思惟、新做法，石化業也必須在新
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環境中，找出最有利於台灣及產業本身的國際新定位；因此，行政院要通盤 檢討石化業發展的方向和結構，輔導國光石化規劃替代方案，若要易地投資，
也要有妥善安排，以協助石化產業面對邁向高值化、去瓶頸化的轉型挑戰。
（總統府記者會新聞稿，2011,4,22）
對於彰化縣當地未來的產業發展，在大城、芳苑地區，有鄉親反對國光石化，
但也有鄉親不希望失去國光石化的投資，而讓增加就業機會的期待落空；總 統將要求經建會結合經濟部、交通部等相關部會組成專案小組，與彰化縣政 府及地方人士，共同思考研究規劃振興地方經濟的具體方案。（總統府記者 會新聞稿，2011,4,22）
總統的發言也注意到反對終結勢力的反彈，對於本案停建造成的衝擊 以中油公司、國光石化公司和彰化地方為可能的反終結成員；以溫和、
謙卑、有理的態度說明停建理由，降低反對聲音；提出輔導國光石化異 地投資或轉型、協助石化業轉型高值化發展、地方振興計畫等構想做為 下階段利益交換的方案。雖然如前段分析本案的反終結勢力並不強，但 是採取降低反對聲音的作法，可以避免過度強硬遭致反效果，也有助政 府建立施政面面俱到的形象。
三、 進行利益交換（buy-off beneficiaries）
本階段承襲上階段對於反終結勢力採取適合的策略，避免終結反效果 產生，於此提出具體方案補助相關利害關係人，彌補因為政策終結而喪 失潛在的利益。
2011 年 4 月 22 日總統在記者會中提到不支持國光石化在彰化興建，
是為實現土地正義，尋求環境永續發展，以國家環保論述覆蓋過去支持 興建的言論；在強大不支持興建的民意基礎上，及總統以元首之姿表態 的狀況下，反彈聲音並未外顯。
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馬來西亞首相納吉（Najib Razak）宣布，將與台灣石化業合作投資 1,200 億 美元（約新台幣 3.6 兆元），參與大馬國家石油公司煉油廠及石油化學綜合 計畫，經濟部長施顏祥今（14）日證實納吉所指的就是國光石化，董事會也 已經討論過，但尚未完全定案。（nownews 今日新聞網，2012,5,14）
施顏祥也在被立委問及相關問題時表示，國光石化在彰化大城環評後，就一 直在尋求到國外發展的機會，而馬來西亞也的確是選項之一，不過，還沒有 簽署任何文件。（nownews 今日新聞網，2012,5,14）
彰化投資案中止開發，中油無法拉近與台塑的競爭力，其餘民股面
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達成與本案相同或更大的效益目標。
在地利益因停建損失也有商業振興方案利益交換，降低反對聲音，
可彌補利害關係人之損失，政府提出「彰化大城鄉經濟振興方案」補償 大城預期利益的損失。
我們欠大城鄉一個承諾，怎麼樣能夠另外發展一套振興大城鄉經濟方案，這 就是我和大家的保證。我要讓大家知道我們在國光石化不推之後的大城鄉，
我們沒有始亂終棄、我們要有情有義、而且要不棄不離（總統致詞，民視新 聞台，2011,10,24）。
馬總統於 2011 年 10 月 24 日至彰化大城向鄉親說明，推動新的經濟 政策彌補大城鄉在本案停建後的損失，以利益交換方式獲得地方鄉親諒 解、支持、認同，也避免對不久之後的總統大選產生衝擊。
「彰化大城鄉經濟振興方案」的做法是將大城「風頭水尾」的地理特色化為 產業轉型及升級的助力。如運用豐沛的海風，推動綠色造林結合風力發 電……回應地方需求優先改善老舊農田水利設施及加速區域排水，改造城鄉 風貌及推動農村再生，創造大城鄉宜居、宜業的環境。（彰化大城鄉經濟振 興方案《核定本》。行政院經濟建設委員會，2012 年 12 月）
振興方案強調綠色生態、基礎建設、農村產業升級等項目；雖然與 原先國光石化的大型開發案規模不同、產業目的相異，但是在地民眾盼 望的是停滯許久的地方經濟能夠注入活水，吸引年輕人回流，此與原先 國光石化開發案向地方保證創造就業機會的目標是相似的。推行新政策 進行利益交換，具有安撫地方不滿情緒的效果。
四、 小結
Geva-May 將終結策略分為的三大部分，其實策略運用具有時間動態
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性，三者環環相扣、相互連貫。事前妥善規劃即是讓社會大眾有心裡準 備，尤其是被終結的對象，以此時間彈性創造有利終結的政治環境，以 此降低反對聲音出現，並規劃補償方案，彌補因終結而有損失的既得利 益者，以利益交換方式避免反終結勢力的反彈。
雖然本案終結的障礙並不顯著，馬總統做為決策者，於國光危機的第 二期末放出可能停建消息，並於第三期以實際行動表示停建的態度，規 劃停建的進程。記者會時陳述停建決心和理由回應環保團體的訴求，也 說服既得利益者接受政策方向改變。彰化開發案確定中止後，政府依然 履行當初給予的交換利益承諾，以彌補預期既得利益者的損失。馬總統 以國家元首之尊宣布停建，縱使執行機關人員心理抗拒，也不得不接受
雖然本案終結的障礙並不顯著，馬總統做為決策者，於國光危機的第 二期末放出可能停建消息，並於第三期以實際行動表示停建的態度，規 劃停建的進程。記者會時陳述停建決心和理由回應環保團體的訴求，也 說服既得利益者接受政策方向改變。彰化開發案確定中止後，政府依然 履行當初給予的交換利益承諾，以彌補預期既得利益者的損失。馬總統 以國家元首之尊宣布停建，縱使執行機關人員心理抗拒，也不得不接受