第四章 國光石化個案背景
第二節 反國光石化事件
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環境問題是國光石化事件最大的爭議，溼地保育、空氣污染、土壤 污染、水質污染都是環評重點。反國光石化從環保議題開始，溼地保育 是彰化地方環保團體訴求起點，「白海豚議題」更是國光石化案中廣泛受 到社會討論的話題，並且留下許多歷史紀錄，包含台灣首宗環境信託行 動以及行政院長吳敦義的經典話語。
2010 年 6 月底，《天下雜誌》450 期和《商業週刊》1179 期都以國光 石化可能造成的環境污染為報導，這是主流財經雜誌難得探討大型公共 建設的負面效應，也讓國光石化議題被更多中產階級的知識份子關注，
進而了解其嚴重性。
蔡嘉陽表示，在 2008 年國光石化確定選址在彰化大城的時候，當時的媒體 並不關注這個議題。反國光石化的運動，到 2010 年 4 月之前，比較沒有浮 出台面，沒有被太多人注意到，有一點漫長而孤軍作戰的感覺。（蔡嘉陽訪 談，2011.7.12）（引用自莊豐嘉，2011：115）
蔡嘉陽的說法，商業周刊推出探討國光石化的專題報導，讓許多中產雞潔的 智識份子，也注意到這個問題的嚴重性。……蔡嘉陽後來聽馬英九幕僚說，
他們也是看到商周的報導才知道這件事情的嚴重性。（莊豐嘉，2011：115）
雖然主流媒體報導多偏重於衝突場面或政策說法時，商業雜誌卻在此階段扮 演了重要砲手的角色。（莊豐嘉，2011：115）
莊豐嘉與蔡嘉陽的訪談提到主流媒體的加入報導行列，使得國光石 化議題的關注人口從地方擴散至全國；公視於 10 月中旬播出「公視石化 週」節目，使得有系統完整報導的平台從平面走向電子，這些都是國光 石化成為全國議題的催化劑。國光石化董事長陳寶郎與彰化縣環保聯盟 理事長蔡嘉陽也曾在 2010 年 10 月 21 日於公視「面對面，和你說石化」
節目公開辯論。媒體對於國光石化的報導有增無減，國光石化議題已經 從地方性公共建設議題，擴大成國家級能源發展及生態保育議題。
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（2010,7,21）及「有關反對國光石化在彰化設廠連署聲明書之澄清」（2010,8,3）
19 提升國際競爭力。經濟部於 2010 年 8 月 3 日發布新聞稿「有關反對國光石化在彰化設廠連
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環評的專家會議討論許久仍未有更進一步的結論，隨著 2012 年總統 大選選舉日期接近，民進黨總統初選候選人蘇貞昌、蔡英文表態反對興 建，使得政府壓力倍增。2011 年 4 月 21 日、22 日進行第五次專案小組 環評會議，結果做出不開發或有條件開發的兩案並陳決議、留待環評大 會最後定奪的結論。隨後不到一個小時的時間，總統府宣佈「不支持國 光石化在彰化興建」，爭議多時的國光石化事件終告結束。
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趨勢專家葛拉威爾（Malcolm Gladwell）在《引爆趨勢》裡就點出，要造成 社會流行的風潮，必須先找到少數擁有熱情、魅力與影響力的關鍵連結者
（connector），透過他們的鼓吹，漸漸擴大為巨幅能量。（天下雜誌 515 期）
在國光石化開發案的發展過程中，反對興建方找到了關鍵連結者，
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國光石化開發案從八輕時代研擬至今，開發單位、產業定位、規模 產能都歷經質變，在環評法規制度化和京都議定書生效下，企業更注重 綠色環保、土地情懷；相對的，社會氛圍也從經濟掛帥的效益考量，演 變成文化、社會、環保的多元思考。看似良好的政策中止，顯見經濟開 發與環境保護的雙贏模式，還有好長一段路要走，不只是理性數據要服 人，更要讓人民感到心理安定、踏實。
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第五章 國光石化開發案之政策終結分析
作者依循第三章提出之研究架構對國光石化開發案的「固有特性」、
「政治環境」、「終結限制」以及「終結策略」加以分析。本研究將環保 團體視為政策倡議者，被終結的對象是國光石化公司在彰化的開發案，
而政府因主導開發案也是被抗議的對象，但是具有決策權，有「被動的 終結者」角色扮演的尷尬，作者認為馬總統做為國家元首且開記者會明 確表示政府最終不支持興建態度，故以馬總統為本案的政策終結者。
第一節 國光石化開發案的固有特性
Kirkpatrick 提出的「公共財的終結過程模式」的「固有特性（inherent characteristics）」表示內在因素影響政策變遷，是政策計劃本身的特性，
其細項可以逐條討論本案終結原因。作者認為依照個案特性不同，於固 有特性分析出的終結原因也有強弱、直接間接之分別，茲分別從存在的 理由性、存在的久遠性、能見度、複雜度及既得利益者的本質等五點加 以討論：
一、 存在的理由性（reason for being）
存在的理由性，即是該政策取得存在、繼續的正當性，使其得以執行、
延續；存在的理由一旦過時，或是該問題已被解決，則該政策將遭受終 結。作者認為雖然本案沒有實際運作，沒有已經存續的法理理由，但是 其「未來」存在理由是存在且被熱烈討論的，決策圈外的社會抗議、民 意施壓會改變政策走向。
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2011,4,10)。依據 TVBS 民調中心的國光石化興建案調查顯示，有 48%的民眾反對興建，僅 22%
民眾贊成，另外 29%沒有意見，多數民眾對國光石化園區抱持反對的態度。資料來源：TVBS 民 調中心
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昌、蔡英文兩位潛在對手的民調都在伯仲之間21。在此不利的政治環境下，
馬總統做為決策者，對於不受民眾歡迎的國光石化開發案的存續，恐需 有新的考量。
綜合以上所述，作者認為本案「未來」存在理由被社會所質疑，並在 環保團體運動後形成龐大壓力，形塑對繼續興建不利的政治時空環境。
存在理由若無受到質疑，政策也無改變之必要，作者認為政策存在理由 性「受質疑」，是本案的終結原因之一，而且是關聯性較強的原因，若無 存在理由受質疑，後續停建過程也無從展開。
二、 存在的久遠性（longevity）
長期存續也就是探討組織存在久遠性，長期存續的成熟組織對終結幾 乎免疫，新組織沒有足夠時間建立既深且廣的支持度。國光石化開發案 停在環評階段，嚴格而言本案並未實際運作，即使回溯從八輕時代到國 光石化歷經二十多年的計畫，恐怕也沒有建立既深且廣的支持度。
1990 年代初期，七輕八輕合併破局後，八輕廠址從屏東、嘉義、高 雄一再波折；2006 年成立國光石化公司，也是在雲林考慮良久後轉進彰 化。除了無法確定廠址求取決策穩定外，開發單位從中油公司單一負責，
到國光石化公司的多元管理，縱使有中油 43%股份最大股東主導，其餘 民股為長春、遠東、中纖等公司恐另有盤算。
斥資四千億、被列為國家重大經濟建設之一的國光石化，歷經四年四個月環 評遲未過關，眼見殼牌、艾克森美孚等同時間規劃在新加坡設立的乙烯廠，
21 依據 TVBS 民調中心於 2011 年 4 月初民進黨總統初選電視政見會前後進行民調結果，政見會 前的民調是馬英九 VS 蘇貞昌，36%：38%；馬英九 VS 蔡英文，39%：37%。政見會後的民調是馬 英九 VS 蘇貞昌，39%：35%；馬英九 VS 蔡英文，39%：37%。政見會前後，馬英九與蘇貞昌、蔡 英文兩位潛在對手的民調差距非常小。資料來源：TVBS 民調中心
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只花四個月就通過環評，並先後在今年五月及年底完工投產，國光石化民股 高層揚言：「政府六月份若沒有提出解決之道，就不玩了。(中國時報，2010.5.8)
台塑六輕大火，也燒到了仍處於環評階段的國光石化案，讓國光石化的民股 股東之一工總理事長陳武雄忍不住說：「我早就死心了」，「我不投資了」，
不過，經濟部長施顏祥30日晚間表示，政府還是會繼續推動國光石化，但如 果11月民股決定不繼續投資，會遵照他們的意見。（now news今日新聞，
2010.7.30）
國光石化重大投資案9月底將進入准駁關鍵期，據悉，環保署正構思「有條件」
通過二階環評，但不論採港區分離，或石化專區往外海移動的填海造島，分 別要增加300億~1,800億元不等成本，且工期要多花7、8年~15年以上，如此沒 有競爭力的條件，讓國光石化民股大嘆不如撤退不玩了！（工商時報，2010.9.6）
民股揚言退出投資的言論多次見報，雖然最後民股並未撤資由中油獨 立推動，但是這些現象都顯示出國光石化公司內部凝聚力不足的問題。
政府無法給予民股信心，提出有效數據說服環評會，民股也無法忍受環 評過程必然產生的時間成本、興建成本，雙方難以組織一個擁有堅定興 建決心且口徑一致的開發團隊，由此看來國光公司的內部支持度，或言 之凝聚力，實難稱為「既深且廣」。作者認為這是關聯性較低的終結原因，
2006 年成立國光石化公司，彰化開發案於 2011 年 4 月中止，不到 6 年時 間實難論其長短，雖有內部凝聚力隱憂，但其與組織結構關聯性較大，
而非成立時間長短。
三、 能見度（visibility）
當組織不顯眼鮮為人知，能避免欲想終結的群體關注，而能躲避終結 進而存續下去，免於終結的能力就越大。國光石化開發案是國家重大建 設計畫，牽涉到國家產業結構發展、經濟藍圖規畫，政府體制內不論是
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行政體系或立法機構都是高度關注。體制外社會關注度也是非常高，環 保運動、媒體探討都增加了本案的能見度。
陳韻丞（2012）的研究指出，以 2005 年 1 月至 2011 年 10 月的聯合 報及蘋果日報為樣本，兩報合計 315 篇有關國光石化開發案的報導，是 以專家學者呼籲為主，傳達經濟、文化、社會等訴求。
透過環境教育內涵概念之檢測可以發現，媒體逐漸重視環境保護議題，但是 其報導面向仍亦偏向在某些層面，包括社經壓力、環境生態與變遷壓力以及 政策經營與管理之層面。值得注意的是媒體對於國光石化之新聞框架，其環 境教育內涵概念側重之面向為環境變遷之部分，例如保護環境生態議題，可
透過環境教育內涵概念之檢測可以發現，媒體逐漸重視環境保護議題，但是 其報導面向仍亦偏向在某些層面，包括社經壓力、環境生態與變遷壓力以及 政策經營與管理之層面。值得注意的是媒體對於國光石化之新聞框架，其環 境教育內涵概念側重之面向為環境變遷之部分，例如保護環境生態議題，可