第二章 文獻回顧與探討
第二節 國外防災發展趨勢
聯合國為協助各國與國際間對天然災害的準備措施，成立了聯合國國際減災 策略組織（United Nations International Strategy for Disaster Reduction，以下簡稱 UNISDR 或 ISDR），由其負責規劃、發展與評估聯合國之減災策略。
圖2-7 聯合國近三十年不同階段減災策略期程 (資料來源：社團法人台灣災害管理學會電子報，2013)。
(一) 國際減少天然災害十年（1990 年～2000 年期間）9
1989 年聯合國第 44 屆大會通過了由經濟與社會理事會提出之「國際減少天 然災害十年」（The International Decade for Natural Disaster Reduction，IDNDR）
宣言，將 1990 年至 2000 年訂定為國際減災十年，宣導減少天然災害危害與採取 相對應的行動，包括：災害防止、減輕和備災作為，此外並訂定每年 10 月的第 二個星期三為「國際減災日」。
在「國際減少天然災害十年」宣言中，主要目標為提升國家對災害影響的因 應能力，其策略或手段主要有三方面：
1. 設立預警系統。
2. 提升結構防護力。
3. 運用科技技術和策略，透過技術援助與技術教育和培訓等方案，發展減 輕天然災害的措施。
9張歆儀、莊明仁、李香潔（2013），聯合國減災策略發展回顧，社團法人台灣災害管理學會電子 報，第 13 期，2013 年 8 月 15 日。
(二) 橫濱戰略與行動計畫（1994 年）10
第 1 屆「世界減災會議」（World conference on nature disaster reduction, WCNDR）在 1995 年日本橫濱舉辦，決議通過「橫兵宣言」，並提出「建立更安 全的世界：橫濱戰略與行動計畫」（Yokohama Strategy and Plan），其主要目標為：
1. 降低災害脆弱度，建立災害評估，進行全面性減災計畫 2. 經濟發展同時，應將風險評估納入考量
3. 施行防災教育與資訊分享，提升大眾防災意識 4. 對未來可能之災害，進行情境模擬與分析 決議內容包括：
1. 2015 年前風險傾向國家必須訂定目標導向之減災計畫，各國提撥至少 目前支付於救災經費之百分之十，用於減災預防工作。
2. 建立全球及區域危機「指標」。
3. 以社會風險認知及教育為基礎，推動自主性防災社區，建立全球連結性 減災文化。
4. 強化區域及國際間之雙邊及多邊合作，並落實資訊分享共用機制。
5. 以太平洋海嘯預警系統(PEWS)為本，6 個月內進行初步評估，5 年內完 成印度洋海嘯預警系統。
6. 跨國政府災難治理知識及執行能力建構。
(三) 兵庫行動綱領（2005 年～2015 年期間）11
依據聯合國決議要求檢討橫濱策略及其行動計畫於當時落實之情形，因此於 2005 年日本兵庫縣神戶市召開第 2 屆「世界減災會議」（World Conference on Disaster Reduction, WCDR），確保對於災害脆弱度、風險評估以及災害管理三面 向的原則與執行，並藉由分享相關的作法與災害經驗來強化災害管理手段，重申 對於減災政策的重要性，並發表「兵庫宣言」（Hyogo Declaration）及「2005-2015 年兵庫行動綱領：建構國家和社區災害回復力」。
「兵庫行動綱領」主要以 2005～2015 的 10 年時間，具體建構國家與社區的 降低災害與增強回復力之行動策略，以保障所有生命與社會經濟各面向之安全，
10赴瑞士參加第 5 屆國際災害及風險管理研討會，建築研究簡訊第 86 期《專題報導》，賴深江，
民國 103 年 12 月
11聯合國減災世界會議 2005 年 1 月 18 日至 22 日，國家災害防救科技中心編印民國九十四年八 月
在面臨自然災害時降低損失。其主要包括 5 項主軸：
1. 確保降低災害風險是國家與地方最優先之工作，在國家與社會各層面有 堅強的機制支持與實踐
(1) 災害防救組織法制之建立：公部門之政策應包含減災規劃，此外，
應瞭解在地之災害風險與地區特性。
(2) 資源之管理機制與發展規劃：現有人力資源之評估，針對災害風險 管理政策應有相關經費資源之支援。
(3) 提升社區參與防災，透過特定政策、志工資源的策略性管理、角色 與責任的分配以及公部門資源的介入與授權。
2. 辨識、評估及監測災害風險區位（易受災及高脆弱度之區位與社群）及 強化早期預警系統
(1) 國家與地區之風險評估：繪製風險地圖並定期更新，發展災害風險 與脆弱性指標，提供決策者據以評估各種災害風險之衝擊，此外對 於災害事件之發生、衝擊、損失統計相關資訊之紀錄與更新。
(2) 預警系統：提供大眾早期預警系統，並建立組織能力，確保預警系 統良好的整合地方政府政策與緊急應變系統。此外強化預警鍊（the early warning chain）中各相關部門成員的協調與合作。
(3) 能力的充實：支持科研投入災害預測、脆弱度與災害衝擊，發展監 測、災害評估與預警所需資料，強化紀錄、分析、交換資訊與數據 的能力，包括災害地圖、風險評估、預警之成效分析。
(4) 關注區域性及新興的風險。
3. 運用知識、創新與教育，建構社會各層級重視安全與回復力的文化 (1) 資訊管理與交換：提供高災害風險區域民眾簡明易懂的災害風險與
防災措施相關訊息，強化跨部門與跨領域間聯繫網絡，鼓勵不同領 域對話與創新，另外公部門對於土地開發、建設、交易前，應提供 其有關減災作法之資訊。
(2) 教育及訓練：推廣所有層級之減災教育，鼓勵高等教育機構進行地 區災害風險評估及災害準備計畫，發展災害防救專業人員之訓練學 習計畫，並提倡社區基礎的防災訓練，針對脆弱度較高群體進行教 育訓練。
(3) 科研之發展：發展災害評估、災害預測與減災之社會經濟成本效益 分析法及強化科學與技術的以進行地質、氣候、水文等研究，改善 區域監測能力與評估。
(4) 提昇大眾災害意識：藉由媒體參與與公眾教育活動，建立具耐災力 之文化。
4. 降低各種可能的災害風險因素（包括社會、經濟、環境、土地使用等狀 態），面對氣候變遷與地球活動變化，應預先因應與導入於規劃計畫中 (1) 環境與自然資源的管理：鼓勵生態系統的永續利用與管理，採行整
合性環境與自然資源管理策略（如整合洪水管理）以促進整合現有 氣候變化與未來氣候變遷的減災策略。
(2) 社會與經濟發展考量：確保糧食、醫療機構之安全，保護強化公共 設施與基礎機構之防災能力，加強社會救助網絡對特殊需求族群之 扶助，並鼓勵發展分攤風險之制度。在災後重建的過程中，納入減 災措施，利用復原階段來發展長期減災能力。
(3) 土地使用規劃及其他技術措施：將災害風險評估納入都市、村里計 畫與易致災地區之都市規劃管理以及基礎建設之規劃及執行過程 中。
5. 強化各層級之災害整備之能力
(1) 強化區域、國家及地方災害管理政策、技術和制度執行之能力，促 進和支持各層級相關機關間之對話、資訊交換和合作，加強地方的 協調機制、通訊系統以處理大規模災害的發生，並定期修訂防災政 策、計畫。
(2) 推廣盡力用於應變、復原及準備措施之緊急基金。
(3) 發展相關機制以鼓勵權益相關者、地方社區等主動參與防災工作。
(四) 2015-2030 仙台減災綱領 12
2015 年於日本仙台舉行第 2 屆「世界減災會議」（World Conference on Disaster Reduction, WCDR），通 過 2015～2030 年的全球減災策略－「2015-2030 仙台減 災綱領」(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction，SFDRR）。本綱領承接自 2005 年「兵庫行動綱領」，除全球減災工作成果外，更進一步強調減災工作與永 續發展，以減緩氣候變遷衝擊之關聯性。
綱領內容除了強調防災的重要性外，並致力於減少生命損失及人民生計的推 動工作，其中包含了全球具體七大減災目標與大優先推動工作：
1. 七大減災目標：
(1) 大幅減少全球災害死亡率。
(2) 大幅減少受災害衝擊之民眾人數。
(3) 減少災害造成直接之經濟損失
122015-2030 仙台減災綱領，國家災害防救中心編譯，民國一百零四年十月八日發布
(4) 實質的減少災害對關鍵基礎設施的破壞，以及造成服務的中斷，並 發展耐災的能力。
(5) 在 2020 年前，增加制定國家和地方減災對策的數目。
(6) 促進國際合作，透過彼此之間之聯絡與支援，大幅度強化開發中國 家的能力建構，以落實此防災綱領。
2. 四大優先推動項目：
(1) 明瞭災害風險
在災害風險管理的政策和實施，應基於對災害風險有全方位的 瞭解，包括：脆弱度、能力、人與資產的風險、危害特性和所處環 境。相關知識有助於事先評估災害風險、防災與減災、發展與執行 合宜的災害整備與有效的災害應變。
A. 全球與區域層級
a. 強化開發及普及以科學為基礎之方法與工具，用以紀錄並分享災 害損失及相關分類數據與統計資料，並加強災害風險建模、評估、
測量繪製、監測與複合型災害之早期預警系統。
b. 促進複合型災害風險之全面調查，以及推展區域災害風險評估和 地圖繪製，包括氣候變遷各種情境(scenarios)。
c. 透過國際合作，促進及強化科技轉移、非機敏資料之存取與共享，
適當地使用通訊、地理空間資訊及太空等相關科技服務，藉以維 護並強化實地與遙測土地與氣候之觀察。在依循國家法令下適切 的強化媒體運用，包含社群媒體、傳統媒體、大數據與行動電話 網路等，以作為全國性之工具，藉以推動有成效的災害風險溝通 (disaster risk communication)。
d. 共同促進與科技界、學術界和私人企業間合作，在國際間建立、
宣傳及分享良好個案。
e. 支持地方、國家、區域和全球建立方便使用(user-friendly)的系統 與服務，藉以進行減災之資訊交換，包括優良案例、具成本效益 (cost-effective)及容易使用(easy-to-use)的減災技術、政策及計畫 上之推動經驗、各項措施。
f. 開展全球及區域性有效的防災活動，以作為提升公眾防災意識與 防災教育的方式，目前已有相關活動可供利用(例如「百萬所安 全的學校與醫院」(One Million Safe Schools and Hospitals)之倡議、
「城市更耐災：我的城市準備好了!」(Making Cities Resilient: my city is getting ready!)活動、「聯合國年度減災貢獻獎」 (the United
「城市更耐災：我的城市準備好了!」(Making Cities Resilient: my city is getting ready!)活動、「聯合國年度減災貢獻獎」 (the United