國外行政法人制度之探討

目前行政法人的推行，只不過是將行政法上的公法人制度，加以全面的推動而 已。就此而言，並未有特別的新意。然而，畢竟此行政法人是整個公法人的一種類型，

我們可以由比較法的制度來作一個檢視。

由行政改革的大環境下，各國政府體認到許多業務並非得由政府來做不可，事實

上若干事務若由企業或第三部門來執行，或能獲致更佳的效果。其中，英國逐步將行 政任務與公務員移轉至行政機構（executive agency）的措施，引起各國學界與實務界 人士所關切與注意。後來，日本在1997年的行政改革會議最終報告中，揭示創設獨立 行政法人制度，使得政府組織再造與職能檢討有了嶄新而不同的選擇方向（戴一凡，

2003）。

本節將探討德國、英國、日本政府如何在不同的環境系絡下透過行政組織內部體 制的改革，發揮更有效率的方式執行公共任務：

壹、英國獨立行政機關制度簡介

政署制度是英國自1988年開始實施的組織設計，是英國文官體制中帶有強烈政策 執行色彩的一種宜屬部會組織，由任期固定、以契約方式聘請之執行長全權負責人 事、財務及服務之政府組織。而民間人士亦有獲選擔任執行長的可能，因而帶給政署 更多的活力。此制度強調提供服務、專業領導、彈性管理、專業價值、彈性人事制度，

並突顯成員對政署本身的強烈認同（嚴錦堂，2004，頁34-41）。

柴契爾夫人於1979年5月4日入主唐寧街後，素有「鐵娘子」（Iron Lady）之稱的 她厲行了一連串的改革政策，當時英國因為過多的社會福利而拖垮了整個財政，造成 政府的空前危機，她一上台後首先減少社會福利，並鼓勵人們更加自立。柴契爾

夫人在英國主政的期間(1979年至1990年)，推行了一連串的行政改革，主要分為 兩大階段，第一階段為「雷尼稽核」(Rayner Scrutinies)(1979年至1988年)，所謂的「雷 尼稽核」是以雷尼爵士為首(Sir Rayner)所領導的稽核小組，以增進效率、消除浪費為 宗旨 (陳鍚鋒，2005 )。

依據效率小組報告內容顯示(楊乾聖，2005 )：

一、文官體系中的人員都在提供政府服務，其管理與幕僚階層都認為，更清楚定義 並作好預算的管理方式，朝向明確的管理方式發展是必要而有用的。

二、文官多數與提供民眾服務有密切的關係。然而，在管理上兩者似乎並未能密切 的配合。高級文官對於公共服務的管理工作似乎欠缺經驗，但皆能回應部長所 設定的工作優先順序之要求，亦能回應國會的要求，並執行政府的政策。

三、有必要減少部長瑣碎的行政事務工作，使其專注於決策工作即可。

四、財務管理方案雖已建立文官成本意識的概念，但仍未具體發展出一套衡量與控制 執行績效的機制，尤其是在公共服務產出方面。

五、不同類型的工作如適用同一類型的甄補、薪俸與考績制度確實不妥，因此必 須運用不同的管理方式，使管理更具自主性，權力更能下授。

基於上述改革的方向，效率小組報告提出以下三項改革建議（楊乾聖，2004）：

一、各部會應成立相關的執行機關(Executive Agency)，專責執行各該部會所 應提供 的服務項目，執行機關與各部會之間應訂立一種類似類似契約的工作綱領文件 (A Framework Document)。

二、各部會應實施適當的訓練計畫，以確保所屬人員的服務品質，機關成員須負責 使機關達成最大效能的產出。

三、各部會應指定一位相當於常務次長級的官員擔任專案管理者，使續階計畫能儘 速地推動並持續進行。

獨立行政機關的主要特徵為下列幾項（戴一凡，2003）：

一、分權：內閣部會與獨立行政機關各有明確界定的任務，前者負責規劃、協調 等政治性核心工作及法律研究等幕僚性作業，後者承擔服務提供的日常例行 工作。

二、獨立行政機關享有管理自主權：由於執行機關享有管理上的自主，因此更能 專注於資源配置以提高業務的生產力與品質，因此，官僚體制由以往支出及 活動取向，轉變為結果與績效取向。

三、獨立行政機關任務明確而簡單：英國為賦予獨立行政機關自主性，設計一套 契約制度，要求公經理人在一定年限內，就有限種類的公共服務提供，達到 一 定的績效標準。

英國政府在推動行政機關內部的組織改造時，首先將政策執行與政策制定部門二 分，藉由放棄大部分的執行單位，僅保留少數的政策制定部門，有效達成組織精簡以及 縮減政府員額與人事支出的目標。第二，關於執行機構適用對象的選擇上，英國政府排 除適合民營化的對象，找出原由政府機關負責執行但考慮以其他方式經營者，作為進行

執行機構改革的標的目標。再者，則擬定架構文件，以優渥條件吸引來自公、私部門的 優秀人才擔任執行長，並賦予執行機構更高的財政自主性與經營彈性，使其可完全授權 的經營環境下，以新的組織型態達成組織設定目標。最後，政府每隔 3-5 年進行評鑑，

如果執行機構無法達成經營目標則予以裁撤，若能達到設定的績效目標，則予以留任

（楊乾聖，2004）。

英國獨立行政機關模式多年的結果，已形成中央政府組織及文官體系之重大轉 變，負責決策的核心部會大幅萎縮，而職司管制，提供服務的政府次級機關則更趨向 私部門的企業管理方式，不斷朝精簡效能的方向改革。此一制度演進經驗，對於我 國政府體系及文官體系的未來發展已提供極為豐富的參考資料（戴一凡，2003）。

綜合以上發現：政署之首長採任期制，且大多以公開徵求方式為之，以契約聘請 之執行長全權負責人事、財務及政署服務之政府單位，內部成員有來自公部門或民間 者，但均不屬文官（公務員）保障範圍。歸納來說，政府機關轉化為政署的區別標準 在於「該業務是否無法委外」。且此種設計，容許一定規模的政署進用自己的人員，

適用自己針對職務與薪資結構等發展出來的人事制度。因政署營運成敗責任由執行長 擔負，因之使責任的歸屬更明確，由於執行長並非永業制，其因業績壓力，易使得執 行長在工作態度上較常任文官更為積極。

壹、 日本獨立行政法人制度概述

如同當代各國的歷史發展進程一般，日本行政體系在二次世界大戰以後，首先 面對時空環境轉變的影響，造成行政事務漸趨複雜、多樣化，人民對政府的依賴日漸加 深現象產生，是以，在這種情境下，官僚體系規模開始不斷擴張以應付與日俱增的行政 任務。然而一如韋伯科層體制的宿命，當行政組織過度膨脹、擴張至超越組織的最適當 規模後，機關內部出現組織僵化、無效率的弊病，政府亦開始就此進行改革。易言之，

隨著大政府時代走入歷史，日本政府亦搭上新公共管理的改革列車，尋求創造出更具 活力、有彈性的行政組織之良方（楊乾聖，2004）。

1996橋本內閣成立行政改革會議，並提出改革方針，建議將執行事務性工作、不

涉及政策擬定之機關，改制為獨立行政法人，以減少中央政府不必要之業務量，並提 高工作效率與品質，加強業務處理之透明度。此項建議獲得採行，並納入1998年「中 央省廳改革基本法」中，旋於1999年七月通過獨立行政法人通則法及相關的施行法 律，日本政府從此開始著手推動獨立行政法人改制工作（李逸洋，2004，頁55-70）。

日本行政法人制度之基本概念；各法人設立之目的及任務，各於其設置法令中 明定之。主管機關對法人之監督、干預，限於法人之業務及組織運作有關基本範圍，

法人對於自身組織運作之裁量及自主彈性，儘可能予以擴大，以確保其有彈性、有 效果之經營，提升對國民之服務品質（李朝富，2003）。日本總務省行政管理局截 至2003為止，日本共有六十二個獨立行政法人、六十一個特殊法人及二十三個認可 法人必須受資訊公開法的約束，確保其經營、財務控制能在有效率的範圍內使用（楊 乾聖，2004）。

一、獨立行政法人制度的設計

獨立行政法人制度為日本政府為因應行政改革的需要而創立的，他的出現反應了 時代的變革與未來政府架構發展的走向，此制度的理念因襲了英國政署的精神並以日 本本土的需要而加以改良，此制度的設計具有下列的特徵：

（一）個別法人之目的、任務、相關之業務、組織運作之基準及架構，亦於各該 設置法或依據該設置法所定之規則中定之。另各該法令中亦規範主管大臣 對於獨立行政法人之監督、干涉，應以與法人業務及組織營運相關之基本 項目為限。

（二）由於上述之制度設計，得以防止各法人依其本身之判斷、裁量，自行擴增 與國民需求無關之業務。限制主管大臣之事前干涉，故可確保法人於組織 營運上之裁量、自律性。並在業務營運之彈性及效率化獲得確保的情形之 下，將行政規制的重點轉化為效率化及質量的提升。

（三）在本制度下仍得有互助等福利厚生制度之適用，維持以前具公務員身分時

得以享受之福利厚生水準，在俸給方面則導入反映業績之制度。

（四）引進評鑑機制評估業務執行成果。除公開各項業務內容、業績、評鑑結果 等資訊外，並就法人事業存續之必要性及應否予以民營化等議題，定期予 以檢討（陳鍚鋒，2005）。

一、獨立行政法人運作之重要原則

日本獨立行政法人的運作有下列原則：

（一）業務之公正性、透明性及自主性原則。 根據獨立行政法人通則法第3條第 1項規定：「獨立行政法人，鑑於其事務及事業係從國民生活及社會經濟

（一）業務之公正性、透明性及自主性原則。 根據獨立行政法人通則法第3條第 1項規定：「獨立行政法人，鑑於其事務及事業係從國民生活及社會經濟