行政法人之相關研究

表2-10 行政法人相關研究彙整表（續）

推動政府組織行政法人化是一種組織變革（organizational change）的過程，而此種由上而下的計畫性變革歷程中，

表2-10 行政法人相關研究彙整表（續）

錦鵬

（2005）

公營廣播電台

（含警察廣播 電台、教育廣 播電台及漁業 廣播電台）行 政法人可行性 之研究

有鑑於公共服務電台之新聞媒體特殊性、服務對象之廣 泛與公共性，雖然所涉及之公權力較低，而適合朝行政 法人化推動，然而此觀點在實際施行時，需考量哪些問 題？或是可能產生障礙？

資料來源：研究者整理

綜合上述可知：我國行政法人法草案業已融合國外相關經驗，並將新公共管理思 潮納入政府分權與績效改革內容，對於行政機關以特殊公法人型態設立係廣義的政府 組織，可與法令束縛及監督機關分開，以企業化的觀念經營，具有重要意義。惟行政 法人草案自 2002 年推動迄今尚未經過立法院通過，除國立中正文化中心以個別設置 條例成立外，行政院組織改造第一至三波行政法人化優先推動的個案乃充滿不確定。

其次，當前政府均對外宣稱，行政法人的推動將使公共服務提供更加快速及優質化，

但民間卻有不同看法，因對政府政策的延續性喪失信心，在目前執政黨下台轉移政權 時，行政法人制度在尚未立法前就己結束。

第五節 署立醫院之現況及問題

壹、署立醫院現況

省立醫院因配合精省措施，自 1999 年 7 月 1 日起，原台灣省政衛生處的業務已 由行政院衛生署承接，因此省立醫院也全部正式改隸為行政院衛生署署立醫院。早期 省立醫院對地方醫療，扮演相當重要角色，是民眾獲得醫療服務的重要來源，惟 70 年代後民間財團法人醫院紛紛興起，以企業化的經營模式，提升營運效率及服務品 質，使國內的醫療市場競爭趨於白熱化，公立醫院因受限於政府行政制度規範，導致 經營面臨許多限制，加以全民健保開辦後形成醫療市場集中於大型醫院或診所，致署

立醫院在經營上更加困難為有效因應醫療市場之競爭，為 有 效 因 應 醫 療 市 場 之 競 爭，前 行 政 院 衛 生 署 李 明 亮 署 長 構 思 以 區 域 聯 盟 之 模 式 再 創 署 立 醫 院 的 新 契 機，藉 由 資 源 共 享、技 術 交 流、聯 合 行 銷 等 方 式，提 升 醫 院 服 務 層 級 與 營 運 效 率 ， 並 降 低 經 營 管 理 成 本 與 改 變 醫 院 形 象 ， 提 高 競 爭 力 。

一、署立醫院組織

為因應總額限制，故醫療的垂直整合勢在必行。因而著手進行聯盟機制，分北區 區域醫院聯盟管理委員會及中南區區域醫院聯盟管理委員會，藉由資源共享、技術交 流、聯合行銷等方式，實際提昇醫院服務效能與降低營運成本，全面提高署立醫院的 競爭力：

（一）北區區域醫院聯盟管理委員會

北區區域聯盟共轄十一家醫院、兩家分院，包括：台北醫院含城區分院、基隆醫 院、宜蘭醫院、八里療養院、樂生療養院、桃園醫院含新屋分院 、桃園療養院、新 竹醫院、竹東醫院、 苗栗醫院、金門醫院，結盟為北區區域聯盟，共同攜手合作，

成為大台北地區及桃竹苗鄉親的健康守護神。為建立垂直與水平溝通機制，特設置北 區區域聯盟管理中心於台北醫院。為統籌 、策進各項業務發展，將業務歸納為：綜 合業務組、營運績效組、醫療品質組、資訊管理組、研教人力組、健保事務組、 資 材營繕組及行銷企劃組等八組。

（二）中南區區域醫院聯盟管理委員會

成員本有：台中醫院、豐原醫院、南投醫院、彰化醫院、草屯療養院、澎湖醫院，

並設有管理中心，以有效地整合各院之間的醫療資源，發揮醫院之策略聯盟效果。後 因區域功能重組，於2004年8月加入花蓮醫院（含分院）、台東醫院（含分院）以及玉

里醫院；2006年4月1日將南區聯盟之嘉義醫院、朴 子 醫 院 、 新 營 區 院 （ 含 北 門 分 院）、台南醫院（含新化分院）、旗山醫院、屏東醫院（含恒春分院）、嘉南療養院、

胸腔病院納入並改為中南區聯盟。總計有14家綜合醫院、3家精神療養院以及5家分 院，共同負擔社區民眾的預防保健及門、急診醫療，並與當地醫療網配合，建立完整 的轉診制度，為民眾的健康從頭到尾的把關。為建立垂直與水平溝通機制，特設置中 南區區域聯盟管理中心於台中醫院為統籌 、策進各項業務發展，將業務歸納為：營 運績效組、醫療品質組、資訊管理組、研教人力組、健保事務組、 資材營繕組及行 銷企劃組等七組。茲將北區、中南區區域醫院聯盟管理委員會之架構及署立醫院全省 分布如下圖：

圖 1：衛生署醫院區域聯盟架構

資料來源：衛生署醫院管理委員會，2006

圖2：署立醫院全國分布位置圖

資料來源：衛生署醫院管理委員會，2006

在醫院進行策略聯盟績效評估方面，有些學者強調對於績效結果指標之選擇應 考慮到四個方面，其聯盟全體及個別組織之目標達成度、個別組織對關鍵資源的 保留程度、利害關係人（如股東）的滿意度、以及整體所增加之附加價值等，更進 一步地提出可行的績效指標 包括因規模經濟實現所降低的成本和增加的收入、市場 佔有率之提高、人力資源之增加、滿意度等（蘇文秀，2001）。

醫院形成策略聯盟的條件當中，以「成本」為主要動機，當醫院規模愈小，愈會感受 到「成本」、「內部資源」、「能力」等條件的不足與壓力，而更有意願參與聯盟，

同時，醫院參與策略聯盟係基於分擔成本、降低風險、避免不必要重複投資、獲取規 模經濟等因素考量。醫院經營者認為策略聯盟成功的要素，依序是「目標協議」、「誠 信合作」、「權利義務」、「認同遵行」，顯示清楚的聯盟目標、協議內容完整且明 確，是策略聯盟成功的首要條件，其次是雙方合作誠信基礎（童瑞龍，2000）。

貳、署立醫院之問題

署立醫院在以往醫療資源缺乏時，曾對台灣省民眾提供了相當醫療保健服務，但 隨著時代變遷，民營醫療機構挾著靈活經營手法及雄厚財力，紛紛設置大型醫院或擴 建，使署立醫院在競爭上面莫大之困境（徐亨達，2001）。

目前行政院衛生署署立醫院所面臨的困境，有些是市場構問題、外部環境因素、

醫療健保行業等等所造成茲歸納分析如下：

一、醫院的組織結構

目前各行政院衛生署醫院不論醫院之規模大小，均採平頭式的組織型態。這種結 構缺乏彈性，且受組織章程的限制，無法適應時代的變遷，而有僵硬老化的現象。（白 佳原，王銘雄，張鈞萍 2003）。公立醫院均採統一的組織架構，且組織階層分級不當，

缺乏激勵、晉升機會，影響士氣。（蘇瑞勇，2004）。各署立醫院均採平頭式、機械 式組織架構，這種結構有三種缺失：其一為院長管理幅度過大，往往造成無法面面俱 到的窘境，若機關首長事必躬親，分層負責不落實，副首長及行政幕僚長不積極配合

解決組織問題自然造成亂象。其次，上述這種組織缺乏企劃、考核功能，亦缺乏因應 外在環境變化的公共關係部門，更缺乏整合各部門電腦運用操作的資訊部門。其三，

缺乏彈性，並受組織章程的限制，無法適應時代的變遷，而呈現僵硬老化的現。（徐 亨達，2001）

二、政府法規制度

政府訂之法令，必須全體公務機關一體適用，如署立醫院之人事與會計則又分別 受行政院人事行政局以及主計處指揮監督，院長無自主權，致使醫院之管理功能無法 依時勢所需作適當的調整（白佳原，2003）。

政府公務補助逐年減少，醫院經營備感壓力，由於近年來政府財政支出日益擴 增，而稅收卻無法同步成長，使得政府財政逐漸吃緊，因而每年給予署立醫院之預算 與補助逐年刪減，且又規定部分署立醫院須在 5 至 10 年不等時間內，醫院本身必 須 要達到自給自足之目標。在此雙重壓力之下，致使醫院主管倍感財務壓力 更顯得捉 襟見肘。另醫院的採購作業之流程又必須受到會計、審計與政風等單位之監督（郭家 豪，2002）。

三、醫師人力缺乏

在醫界競爭激烈中，公立醫院因醫師聘用制度難以鬆綁，加上待遇欠佳等種種因 素下，目前醫師缺額約四成。尤其是健保實施後，不少醫師轉為自行開業，公立醫院 的醫師人數更是不足。目前在精省後受人事精簡的影響，許多都會地區的醫院在擴充 設備後，卻有醫院的醫護人員不足，反而造成病患流失、病床使用率偏低以及新建樓 層空有新設備卻無人使用的情形，嚴重影響醫院的競爭能力（徐亨達，2001）。

面對偏遠地區醫師缺乏的問題，衛生署醫院管理委員會執行長林水龍指出，目前 偏遠地區醫師人力不足的主要因素，是醫師下鄉服務意願不高，所以，未來衛生署會 將下鄉服務的資歷列為醫師陞遷的重要考評項目，鼓勵更多優秀醫師下鄉服務。（大 紀元，2006）

四、兼負公共衛生政策責任

署立醫院為政府籌建之醫療行政機關，所兼負公共衛生政策種類繁多，這些以財 團醫院經營觀點而言，是註定虧本生意，而署立醫院處理這些民間醫院不願做的公衛 問題，己成為宿命（徐亨達，2001）。

署立醫院是非營利性的組織，兼具醫療與公共衛生的使命，所以我們在經濟上是 以服務為導向而不是以營利為目的。（蔣駿，2004）

SARS 疫情期間，本署醫院克服諸多困難全力配合各項防疫政策，戮力完成任務，

為行政院長官及立法院之肯定，突顯政府設立公立醫院正面之意義及需要性；希各院 能審思規劃願景，營造讓民眾有信心、民意代表能滿意之品質及績效。署立醫院應以 民為基礎，以服務為考量，請各院貫徹醫院管理之理念，確實審思規劃願景，營造讓

為行政院長官及立法院之肯定，突顯政府設立公立醫院正面之意義及需要性；希各院 能審思規劃願景，營造讓民眾有信心、民意代表能滿意之品質及績效。署立醫院應以 民為基礎，以服務為考量，請各院貫徹醫院管理之理念，確實審思規劃願景，營造讓