研究問題背景與動機

第一節 研究問題背景與動機

壹、 研究問題背景

2006年4月10日，立法院預算及決算委員會邀請衛生署就主管的「醫療藥品基 金」預算收入與支出進行報告，中國國民黨籍立法委員賴士葆表示：去年六十家 公立醫院中，有十六家虧損，佔了百分之二十七，其中，署立醫院就有十家，包 括竹東、南投、嘉義、新營及金門等署立醫院都在列，每年補助新台幣四十至五 十億元，負責主管的衛生署，會當官、會當醫生，就是不會經營，行政院衛生署 根本沒有經營能力，更不該球員兼裁判，應回歸政策督導的角色（中央社，2006）。

健保總額制度的確讓醫院經營有困難，醫院就在無總額相關配套之下，失去原有 的互信基礎，轉為彼此間的競爭，無不在服務量上「衝量」，以求生存；結果因 為點值採浮動計算，醫療費用點值在服務量不斷增加，而點值卻加速下滑的情況 下，醫院間的經營呈現惡性循環，生存空間受到嚴重的擠壓。

全民健保開辦的原意在於集合眾人的財力，共同保障與維護國人的健康，進 而減少醫療貧民的產生。然而現行的健保制度卻已逐步脫離原先所設的目標，醫 療給付項目無限擴張，說是「包山包海」也不為過。在保險項目擴大而醫療給付 又遭管控，宛如健保局開支票卻要醫院來買單，這要醫院如何生存？（張錦文，

2002）

近年來全民健保制度調整為總額預算支付，以每年固定撥給醫院一筆固定金 錢的方式，消弭醫療費用不斷成長的問題。但這也迫使衰退中的署立台東醫院更必 須在競爭環境中持續提升營運績效與成本管控，以避免成為市場機制的淘汰者。尚 且署立台東醫院不像私立醫院，有較佳的市場反應機制、優良的服務品質與較佳的

經營效率。

署立醫院經營上最大的掣肘來自人事及會計兩大部分：由於人事制度的僵化，署 立醫院礙於公務員服務法的規定，也不能處理表現不佳的員工；另想發展任何醫療及 非醫療作業，一定要在一兩年前就擬出具體計畫且編好預算，然後層層上報到行政 院，經行政院核准並經立法院酌量刪減預算後，才能執行。此時，距當初規劃時刻，

已然落後一兩年，時效已失，實際執行預算時，又有諸多限制。僵化的採購制度有時 有綁標的作用，即明知對方的東西並不是最好的，但因對方完全合乎法令規定，結果 常常是醫院花了很高的價格，卻不見得能買到最好的東西，或買到想要的東西，而造 成浪費（郭正典， 2001）。財團法人醫院、私立醫院設備、服務的益臻完善，對署立 醫院造成相當大的衝擊，這已改變我國醫療保健事業的生態發展，非但使署立醫院不得 不謀求營運管理方式的改善，甚至在政府組織改造的風潮下，公立醫院無可避免地亦須 面對組織裁併與法人化的趨勢（林蔚芯，2003）。

署立台東醫院目前經營對內仍然脫不了公部門法規制度的束縳，經營者在這激烈 的醫療環境中無法以企業精神來治理，已無競爭力可言；對外財團法人醫院的興起，

其設備、服務、醫事人員之薪資都是署立台東醫院無法所抗衡的，在這情形之下醫事 人員的出走是可預期的。

面對上述就我國政府而言，行政院為有效推動政府組織改造，則是設立組織改造 推動委員會，並訂定「去任務化」、「地方化」、「行政法人化」以及「委外化」等 四項改革策略。這四項改革策略中，行政法人的設立是我國政府組織型態的創新制 度，包括組織型態、營運及監督方式、以及人事管理、會計及財務制度等，都和傳統 的政府行政機關體制和運作有著顯著不同（彭錦，2005）。該委員會於2002年2月13 日起陸續舉行「行政法人法」草案之研討會，並在同年4月9日經行政院院會通過，在草 案中亦明定公立醫院之相關條文的準用規定。又行政院為加速公立醫院的改造，由當 時胡政務委員正勝成立「公立醫院多元化經營小組」負責主導公立醫院改造方向與 研議可行方針。行政院衛生署為配合該小組之運作績效，邀請相關機關、公立醫院主 管及代表召開多次會議後，研訂「公立醫院行政法人化及委託經營通則」草案，已使公 立醫院的改造進入法制化的進程（陳信誠，2004）。

觀察我國推動行政法人制度進程，可歸納如下幾點：首先，《行政法人法》草案已 於 2003 年 4 月 9 日，經行政院第 2833 次會議討論通過，並函送考試院同意會銜 送請立法院審議；考試院於同年月 17 日會議通過後，於同年月 22 日由兩院會銜送請 立法院審議。同年 5 月 29 日，立法院法制委員會進行行政法人法制化公聽會，林 濁水委員建議《行政法人法》草案及個別組織法應同時推動，俾利新設置或改制之機 關儘速完成組織條例法制化的工作，此一建議獲致當時葉俊榮政務委員之同意及支持

（劉坤億，2005）。其次，目前行政院第一波優先推動法人化的單位中，《國立中正文 化中心設置條例》草案已於 2004年1月9日經立法院三讀通過，於同年月 20 日經總統 公布，並於同年3月1日正式掛牌運作，該中心成為我國第一個完成法制化的行政法人。

再者，包括《國家教育研究院設置條例》草案、《國家臺灣文學館設置條 例》草案，

以及《國家運動訓練中心設置條例》草案等，也於2003年10月15日函送立法院審議中；

其中，《國家臺灣文學館設置條例》草案已於2004年3月31日一讀通過。審視行政院目前 積極推動之行政機關法人化制度，在賦予行政法人組織更具有人事及財務自主性外，也 要求行政法人組織設置董（理）事會和監事會，或得視其組織規模或任務特性之需要，

僅設置首長一人。

根據《行政法人法》草案所列，董（理）事會的職權包括：發展目標及計畫之審議、

年度營運（業務）計畫之審議、年度預算及決算之審議、規章之審議、自有不動產處分 或其設定負擔之審議，以及其他重大事項之審議；而監事或監事會的職權則包括：年 度營運（業務）決算之審核、營運（業務）及財務狀況之監督、財務帳冊、文件及財產 資料 之稽核，以及其他重大事項之審核或稽核。由此可見，行政法人的董（理）事會 和監事會在行政法人制度中的職權和責任均相當重要，其能否發揮制度設計所預期的 功能，將直接影響各行政法人組織的營運績效；更甚者，也將攸關我國推動行政機關法 人化政策的成敗（陳銘薰，2004）。

21世紀的到來，醫療服務業也隨著時代走入新的紀元，由於世界各國普遍經濟不 景氣及我國政府財政的困難，署立醫院公務預算年年減少補助，此為面臨的第一個困 境。其次，受限於組織的僵化、人事、會計、採購、政風…等等的法令限制，使其管 理經營上層層束縳，造成績效不彰。其三；健保財務吃緊總額制度己無法滿足各醫療

院所的需求，地區醫院己紛紛倒閉。所幸行政院為加速公立醫院的改造，成立「公立 醫院多元化經營小組」負責主導公立醫院改造方向與研議可行方針，所以行政法人 的設立是我國政府組織型態的創新制度，包括組織型態、營運及監督方式、以及人事 管理、會計及財務制度等，都和傳統的政府行政機關體制和運作有著顯著不同，雖尚 未經立法院通過，但此一議題係各國政府組織改造之趨勢，值得吾人加以深入瞭解研 究。

貳、研究動機

研究者服務於署立台東醫院，從事行政工作，深深體會署立醫院肩負著長期照顧及 維護國民健康之社會責任。過去對於照顧弱勢團體、低收入戶，及提供全民普及化的醫 療照護，功不可没，隨著全民健康保險之實施、私人財團醫院的興起，更重要的是政府 財政拮据、政府補助款的日益減少（從2001年起年度公務預算補助款每年以百分之十的 速度遞減），未來除公共衛生及配合政策補助者外，補助款更將逐年刪減至零為止，使 得署立台東醫院的存在面臨大的挑戰；加上經營限於政府單位的法令規章，致其比私人 醫院更無彈性；另自1995年3月起正式實施全民健康保險，醫療支付制度隨之改變，署立 台東醫院原本照顧低收入病患及預防醫學的政策責任也大幅降低；1998年7月醫療服務機 構開始實施勞基法；2002年7月實施醫院總額預算制度等政府多項醫療及健保政策，國民 所得與教育程度的提高、醫療技術快速的發展、人民對醫療品質要求的提昇等，以及政 府的財務狀況拮据，國家整體經濟的影響等，正為台灣各級醫療院所，帶來經營上嚴重 的衝擊。如何用有效的經營管理因應急遽變化的大環境，組織變革是當前非常重要的課 題。「組織變革」主要是因應企業外部環境壓力而來的進行變革。在政府精省政策下，

各省立醫院自1999年7月1日起改隸行政院衛生署，成為「行政院衛生署立醫院」，在行 政體制上升了一級。近五年來署立醫院」在前省衛生處及衛生署的要求及經費補助之下，

並未提高應有的醫療服務品質。有鑑於此，從組織內部和外部都可發現迫使組織進行變 革的力量，積極導入各種品質管理活動，期盼能提高醫院的服務品質、行政效率及經營

績效，進而強化體質，提高醫院的市場競爭力。

綜上，署立台東醫院在面臨內外在環境的改變，需作組織變革來因應，同時配合政 府組織再造工作機關行政法法人化的推動，研究署立台東醫院行政法人化之可行性，作

綜上，署立台東醫院在面臨內外在環境的改變，需作組織變革來因應，同時配合政 府組織再造工作機關行政法法人化的推動，研究署立台東醫院行政法人化之可行性，作