署立醫院行政法人化可行性之研究－以 署立台東醫院為例

國立台東大學區域政策與發展研究所 公共事務管理在職專班碩士論文

指導教授：侯松茂 先生

署立醫院行政法人化可行性之研究－以 署立台東醫院為例

研究生：陳以仁 撰

中華民國九十六年六月

誌謝

畢業不是結束，而是另一段人生學習的開始，記得在台東大學315教室同 學及老師們的身影、校園景色、學校旁的縣立體育場、夜間在家趕論文的景 象，一幕幕的光景二年就這樣飛掠而過，最大的收獲除了寬闊自己的視野、結 識各產業裡傑出優秀的同窗好友之外，更對未來的人生有了不一樣的規劃與調 整，有幸能在這裡渡過多采多姿的求學生涯。

身處在終身學習及提升自我能力、素質的激烈競爭環境中，在這求學 歷程及本文能夠完成首先要感謝國立台東大學副校長侯松茂教授，筆者的 指導教授亦師亦友的，本著嚴謹研究態度及豐富學養，不但給予我在課業上的 鼓勵與幫助，讓我能夠順利完成學位，同時也在生活上受到他無為不至的關懷 與照顧，並由衷地感謝魏進華教授、劉明宗教授在百忙之中撥冗指導並擔任口 試委員，並在眾位大老諄諄教誨與鼓勵之下，得更進一步窺見學術的奧秘。

另外，特別一提的是我的愛妻陳懷玉，在求學時無論趕報告或準備考試，

她都不會讓我操心家務事，總是默默的在背後支持著，讓我沒 有 後 顧 之 憂 ， 一 路 走 來 雖 充 滿 艱 辛、刻 苦，但 學 習 成 果 的 獲 得 卻 是 最甜美的，在 此 ， 願 將 我 的 成果與喜悅獻給曾幫助與愛護過我的人分享。

陳以仁 謹識於 國立東大學區域政策與發展研所

中華民國九十六年五月廿日

摘要

本研究旨在探討署立醫院行政法人化之可行性－以署立台東醫院為例，從 國內外相關行政法人作一比較及署立醫院經營困難原因之文獻，探討行政法人化 政策運用於署立台東醫院，可否解決其經營上的因境，並且期望從整體設計論文

之研究過程，達到下列各項研究目的以「瞭解署立台東醫院之現況與問題」、「探

討署立台東醫院經營之困境與因應方式」、「探討署立台東醫院推動行政法人化 之可行性」等構面為訪談重點，研究採質性訪談，訪談對象以行政院衛生署台東 醫院醫事、醫護、行政人員為主要訪談對象計 10 名。研究結果探討如次：

一、署立台東醫院目前經營困難之原因，包括「醫院組織結構」、「政府法規制 度」、「醫師人力缺乏」、「兼負公共衛生政策」及「外在環境變化」等五 個層面。其中以「醫師人力缺乏」及「政府法規制度」層面，對醫院經營影 響最大。

二、署立台東醫院目前經營困難因應方式－行政法人，歸類為「組織型態面向策 略」、「法規鬆綁面向策略」、「治理結構面向策略」、「公務員面向策略」

等四種策略，其中以以「治理結構面向」及「法規鬆綁面向」等策略使用最 多。

三、就署立台東醫院推動行政法人化之可行性；行政法人制度之創設，是我國行 政組織有史以來最大變革，能自訂所屬人事管理、會計制度、內部控制、

稽核作業等相關規章，並透過內部、外部適當監督機制，績效評鑑制度之 建立及參採企業化經營理念以達專業化及提升經營績效之目的。因此，台 東醫院推動行政法人化應為可行並提出八點建議。另在行政法人法尚未通 過立法之前，就署立台東醫院現行經營模式亦提出六點建議。

關鍵字：行政法人、區域醫院聯盟、署立醫院

Abstract

The objective of this study is to investigate the feasibility of national public hospital’s administrative corporation, through the case study of Executive Yuan Department of Health Taitung Hospital. By comparing both local and foreign administrative corporation institutions and exploring documents outlining the difficulties encountered in the management of national public hospitals, this study hopes to determine whether the policy of establishing an administrative corporation would help resolve the management crisis the hospital is facing. We also hope to determine the following issues through the research process and the design of the thesis: understanding the current situation and the challenges facing the Executive Yuan Department of Health Taitung Hospital; investigating Executive Yuan Department of Health Taitung Hospital’s management crisis and examining possible solutions; and discussing the possibility of establishing Executive Yuan Department of Health Taitung Hospital as an administrative incorporation. The research process will focus on interviews as its main approach. The study will

interview 10 staff members from the Executive Yuan Department of Health Taitung Hospital, including medical personnel, nursing personnel, and administrative personnel. The results of research will address the following issues:

The causes of the management difficulties at Executive Yuan Department of Health Taitung Hospital can be divided into five different levels:

“Organization structure of the hospital;” “Limits imposed by government regulations;” “Shortage of doctors,” “the pressure resulting from the need to implement public health policies simultaneously,” and “external environment changes.” Among these factors, “Shortage of doctors” and “Limits imposed by government regulations” has the most impact on hospital management.

The response of Executive Yuan Department of Health Taitung Hospital to its management crisis – the strategy of administrative corporation – could be classified into four different orientations: “organization type-oriented strategy,” “regulations relaxing-oriented stratgy,” “governance

structure-oriented strategy,” and “public servant-oriented strategy.” The most popularly used strategy includes “governance structure-oriented strategy” and

“regulations relaxing-oriented stratgy.”

The feasibility of Executive Yuan Department of Health Taitung Hospital’s attempt at incorporation: The establishment of the administrative corporation system is a milestone for the nation’s administrative bodies, allowing these organizations to determine regulatory measures regarding their individual human resource management, accounting system, internal control, and auditing processes. Through both internal and external supervision mechanisms, the institutions will be able to establish an effective evaluation process and to adopt an enterprise management system to boost performance.

To achieve this end, the study proposes eight possible approaches for Executive Yuan Department of Health Taitung Hospital’s administrative corporation. In addition, the study will also offer six points of advice regarding the hospital’s management approach, before the ratification of the

administrative corporation of the hospital.

Keywords: Administrative Corporation Institution ； Regional hospital alliance ；National Public Hosp

目 次

第一章 緒論

第一節 研究問題背景與動機 ··· 1

第二節 研究目的與待答問題 ··· 5

第三節 研究範圍與限制··· 6

第四節 名詞釋義 ··· 7

第二章 文獻探討

第一節 組織變革之意涵及其模式 ··· 9

第二節 行政法人概念及制度之發展 ···16

第三節 國外行政法人制度之探討 ···34

第四節 行政法人之相關研究 ···50

第五節 署立醫院之現況與問題 ···52

第三章 研究設計

第一節 研究架構 ···64

第二節 研究方法 ···65

第三節 研究信度與效度···67

第四節 訪談工具 ···69

第五節 資料處理與分析···71

第六節 研究流程 ···74

第七節 研究倫理 ···76

第四章 研究結果與討論

第一節 署立醫院之現況與問題 ···78

第二節 署立醫院目前經營困難之原因···85

第三節 署立台東醫院經營困境之因應方式 ··· 103

第四節 署立台東醫院推動行政法人化的可行性··· 126

第五章 結論與建議

第一節 結論 ··· 132

第二節 建議 ··· 137

參考文獻

西文部分··· 149

附錄

附件二：行政法人草案 ··· 160

附件三：訪談大綱··· 174

表 次

表 2-1：組織變革定義彙整表 ··· 10

表 2- 2：法人之分類彙整表 ··· 17

表 2- 3：行政法人與財團法人之比較表 ··· 18

表 2- 4：我國推動行政法人經過彙整表 ··· 31

表 2- 5：行政院組織改造第一至三波行政法人化優先推動個案進度表 ··· 33

表 2- 6：英國Agency與日本獨立行政法人制度比較表 ··· 40

表 2- 7：我國「行政法人草案」與日本「獨立行政法人通則法」比較表 ··· 41

表 2- 8：德國公法人類型之比較表 ··· 43

表 2- 9：各國與行政法人相關制度之比較分析彙整表··· 48

表 2-10：行政法人相關研究彙整表 ··· 50

表 2-11：署立台東醫院沿革彙整表···59

表 2-12：行政院衛生署臺東醫院 2007 年 4 月份員額統計彙整表 ···61

表 3- 1：受訪對象背景資料一覽表···66

表 3-2：訪談大綱問卷專家學者名單 ···70

表 4-1：採購金額的級距彙整表···90

表 4-2：等標期彙整表 ···91

表 4-3：行政院衛生署醫院負擔公共政策項目彙整表···97

表 4-4：受訪署立醫院目前經營困難之原因分析彙整表 ··· 101

表 4-5：受訪署立台東醫院目前經營困難以「行政法人」方式因應策略分析彙整 表··· 123

圖 次

圖 2- 1：衛生署醫院區域聯盟架構圖 ··· 54

圖2- 2 ： 署立醫院全國位置分布圖 ···55

圖 2-3：台東醫院組織架構圖···60

圖 3-1：研究架構圖··· 64

圖 3-2：資料整理和分析關係圖···72

圖 3-3：研究流程圖 ··· 75

第一章 緒論

第一節 研究問題背景與動機

壹、 研究問題背景

2006年4月10日，立法院預算及決算委員會邀請衛生署就主管的「醫療藥品基 金」預算收入與支出進行報告，中國國民黨籍立法委員賴士葆表示：去年六十家 公立醫院中，有十六家虧損，佔了百分之二十七，其中，署立醫院就有十家，包 括竹東、南投、嘉義、新營及金門等署立醫院都在列，每年補助新台幣四十至五 十億元，負責主管的衛生署，會當官、會當醫生，就是不會經營，行政院衛生署 根本沒有經營能力，更不該球員兼裁判，應回歸政策督導的角色（中央社，2006）。

健保總額制度的確讓醫院經營有困難，醫院就在無總額相關配套之下，失去原有 的互信基礎，轉為彼此間的競爭，無不在服務量上「衝量」，以求生存；結果因 為點值採浮動計算，醫療費用點值在服務量不斷增加，而點值卻加速下滑的情況 下，醫院間的經營呈現惡性循環，生存空間受到嚴重的擠壓。

全民健保開辦的原意在於集合眾人的財力，共同保障與維護國人的健康，進 而減少醫療貧民的產生。然而現行的健保制度卻已逐步脫離原先所設的目標，醫 療給付項目無限擴張，說是「包山包海」也不為過。在保險項目擴大而醫療給付 又遭管控，宛如健保局開支票卻要醫院來買單，這要醫院如何生存？（張錦文，

2002）

近年來全民健保制度調整為總額預算支付，以每年固定撥給醫院一筆固定金 錢的方式，消弭醫療費用不斷成長的問題。但這也迫使衰退中的署立台東醫院更必 須在競爭環境中持續提升營運績效與成本管控，以避免成為市場機制的淘汰者。尚 且署立台東醫院不像私立醫院，有較佳的市場反應機制、優良的服務品質與較佳的

經營效率。

署立醫院經營上最大的掣肘來自人事及會計兩大部分：由於人事制度的僵化，署 立醫院礙於公務員服務法的規定，也不能處理表現不佳的員工；另想發展任何醫療及 非醫療作業，一定要在一兩年前就擬出具體計畫且編好預算，然後層層上報到行政 院，經行政院核准並經立法院酌量刪減預算後，才能執行。此時，距當初規劃時刻，

已然落後一兩年，時效已失，實際執行預算時，又有諸多限制。僵化的採購制度有時 有綁標的作用，即明知對方的東西並不是最好的，但因對方完全合乎法令規定，結果 常常是醫院花了很高的價格，卻不見得能買到最好的東西，或買到想要的東西，而造 成浪費（郭正典， 2001）。財團法人醫院、私立醫院設備、服務的益臻完善，對署立 醫院造成相當大的衝擊，這已改變我國醫療保健事業的生態發展，非但使署立醫院不得 不謀求營運管理方式的改善，甚至在政府組織改造的風潮下，公立醫院無可避免地亦須 面對組織裁併與法人化的趨勢（林蔚芯，2003）。

署立台東醫院目前經營對內仍然脫不了公部門法規制度的束縳，經營者在這激烈 的醫療環境中無法以企業精神來治理，已無競爭力可言；對外財團法人醫院的興起，

其設備、服務、醫事人員之薪資都是署立台東醫院無法所抗衡的，在這情形之下醫事 人員的出走是可預期的。

面對上述就我國政府而言，行政院為有效推動政府組織改造，則是設立組織改造 推動委員會，並訂定「去任務化」、「地方化」、「行政法人化」以及「委外化」等 四項改革策略。這四項改革策略中，行政法人的設立是我國政府組織型態的創新制 度，包括組織型態、營運及監督方式、以及人事管理、會計及財務制度等，都和傳統 的政府行政機關體制和運作有著顯著不同（彭錦，2005）。該委員會於2002年2月13 日起陸續舉行「行政法人法」草案之研討會，並在同年4月9日經行政院院會通過，在草 案中亦明定公立醫院之相關條文的準用規定。又行政院為加速公立醫院的改造，由當 時胡政務委員正勝成立「公立醫院多元化經營小組」負責主導公立醫院改造方向與 研議可行方針。行政院衛生署為配合該小組之運作績效，邀請相關機關、公立醫院主 管及代表召開多次會議後，研訂「公立醫院行政法人化及委託經營通則」草案，已使公 立醫院的改造進入法制化的進程（陳信誠，2004）。

觀察我國推動行政法人制度進程，可歸納如下幾點：首先，《行政法人法》草案已 於 2003 年 4 月 9 日，經行政院第 2833 次會議討論通過，並函送考試院同意會銜 送請立法院審議；考試院於同年月 17 日會議通過後，於同年月 22 日由兩院會銜送請 立法院審議。同年 5 月 29 日，立法院法制委員會進行行政法人法制化公聽會，林 濁水委員建議《行政法人法》草案及個別組織法應同時推動，俾利新設置或改制之機 關儘速完成組織條例法制化的工作，此一建議獲致當時葉俊榮政務委員之同意及支持

（劉坤億，2005）。其次，目前行政院第一波優先推動法人化的單位中，《國立中正文 化中心設置條例》草案已於 2004年1月9日經立法院三讀通過，於同年月 20 日經總統 公布，並於同年3月1日正式掛牌運作，該中心成為我國第一個完成法制化的行政法人。

再者，包括《國家教育研究院設置條例》草案、《國家臺灣文學館設置條 例》草案，

以及《國家運動訓練中心設置條例》草案等，也於2003年10月15日函送立法院審議中；

其中，《國家臺灣文學館設置條例》草案已於2004年3月31日一讀通過。審視行政院目前 積極推動之行政機關法人化制度，在賦予行政法人組織更具有人事及財務自主性外，也 要求行政法人組織設置董（理）事會和監事會，或得視其組織規模或任務特性之需要，

僅設置首長一人。

根據《行政法人法》草案所列，董（理）事會的職權包括：發展目標及計畫之審議、

年度營運（業務）計畫之審議、年度預算及決算之審議、規章之審議、自有不動產處分 或其設定負擔之審議，以及其他重大事項之審議；而監事或監事會的職權則包括：年 度營運（業務）決算之審核、營運（業務）及財務狀況之監督、財務帳冊、文件及財產 資料 之稽核，以及其他重大事項之審核或稽核。由此可見，行政法人的董（理）事會 和監事會在行政法人制度中的職權和責任均相當重要，其能否發揮制度設計所預期的 功能，將直接影響各行政法人組織的營運績效；更甚者，也將攸關我國推動行政機關法 人化政策的成敗（陳銘薰，2004）。

21世紀的到來，醫療服務業也隨著時代走入新的紀元，由於世界各國普遍經濟不 景氣及我國政府財政的困難，署立醫院公務預算年年減少補助，此為面臨的第一個困 境。其次，受限於組織的僵化、人事、會計、採購、政風…等等的法令限制，使其管 理經營上層層束縳，造成績效不彰。其三；健保財務吃緊總額制度己無法滿足各醫療

院所的需求，地區醫院己紛紛倒閉。所幸行政院為加速公立醫院的改造，成立「公立 醫院多元化經營小組」負責主導公立醫院改造方向與研議可行方針，所以行政法人 的設立是我國政府組織型態的創新制度，包括組織型態、營運及監督方式、以及人事 管理、會計及財務制度等，都和傳統的政府行政機關體制和運作有著顯著不同，雖尚 未經立法院通過，但此一議題係各國政府組織改造之趨勢，值得吾人加以深入瞭解研 究。

貳、研究動機

研究者服務於署立台東醫院，從事行政工作，深深體會署立醫院肩負著長期照顧及 維護國民健康之社會責任。過去對於照顧弱勢團體、低收入戶，及提供全民普及化的醫 療照護，功不可没，隨著全民健康保險之實施、私人財團醫院的興起，更重要的是政府 財政拮据、政府補助款的日益減少（從2001年起年度公務預算補助款每年以百分之十的 速度遞減），未來除公共衛生及配合政策補助者外，補助款更將逐年刪減至零為止，使 得署立台東醫院的存在面臨大的挑戰；加上經營限於政府單位的法令規章，致其比私人 醫院更無彈性；另自1995年3月起正式實施全民健康保險，醫療支付制度隨之改變，署立 台東醫院原本照顧低收入病患及預防醫學的政策責任也大幅降低；1998年7月醫療服務機 構開始實施勞基法；2002年7月實施醫院總額預算制度等政府多項醫療及健保政策，國民 所得與教育程度的提高、醫療技術快速的發展、人民對醫療品質要求的提昇等，以及政 府的財務狀況拮据，國家整體經濟的影響等，正為台灣各級醫療院所，帶來經營上嚴重 的衝擊。如何用有效的經營管理因應急遽變化的大環境，組織變革是當前非常重要的課 題。「組織變革」主要是因應企業外部環境壓力而來的進行變革。在政府精省政策下，

各省立醫院自1999年7月1日起改隸行政院衛生署，成為「行政院衛生署立醫院」，在行 政體制上升了一級。近五年來署立醫院」在前省衛生處及衛生署的要求及經費補助之下，

並未提高應有的醫療服務品質。有鑑於此，從組織內部和外部都可發現迫使組織進行變 革的力量，積極導入各種品質管理活動，期盼能提高醫院的服務品質、行政效率及經營

績效，進而強化體質，提高醫院的市場競爭力。

綜上，署立台東醫院在面臨內外在環境的改變，需作組織變革來因應，同時配合政 府組織再造工作機關行政法法人化的推動，研究署立台東醫院行政法人化之可行性，作 為署立台東醫院日後行政法人化之參考，此為本研究之動機。

第二節 研究目的與待答問題

壹、 研究目的

依據前述研究動機，本研究具體研究目的如下：

一、瞭解署立台東醫院之現況與問題。

二、探討署立台東醫院經營之困境與因應方式。

三、探討署立台東醫院推動行政法人化之可行性。

貳、 待答問題

根據前述研究目的，本研究主要探討的問題如下：

一、署立台東醫院現況與問題為何？

二、署立台東醫院目前經營之困難為何？

三、署立台東醫院經營困難因應方式為何？

四、署立台東醫院推動行政法人的可行性為何？

第三節 研究範圍與限制

壹、 研究範圍

一、 研究對象

（一）本研究地區為台東縣境內之署立醫院。

（二）本研究對象是以目前署立台東醫院服務年資三年以上之主管人員，包含 醫療人員、醫事人員、行政人員、約用人員為研究取樣對象。

二、研究內容

（一）本研究將訪談服務年資三年以上的員工，針對署立台東醫院行政法人化 議題的認識及其可行性評估加以研究，以期能將研究結果提供行政院推 動行政法人化第二、三波機關參考。

（二）研究者將行政法人相關文獻蒐集後加以研析、比較歸納，再以質性訪談 之方式進行研究。

貳、研究限制

一、研究對象

（一）本研究地區僅限於台東縣署立台東醫院，故推論上無法適用到全國署立 醫院。

（二）本研究僅就署立台東醫院人員的部份加以研究，無法涵蓋所有署立醫

院；另個人言論受其個性、背景、位階、角度不同，不能保證盡屬客觀。

二、研究內容

（一）本研究訪談部份，只選取醫療人員、醫事人員、行政人員、約用人員六 名，擔任主管級人員四名，訪談資料代表性與客觀性有其限制。

（二）本次研究者係以質性訪談之方式進行研究，訪談對象因僅限於署立台東 醫院之員工，故日後對於署立醫院行政法人化可行性之相關研究，應可 用量化方式全國署立醫院進行行政法人化之探討與研究，其所得結論將 更具代表性。

第四節名詞釋義

為使意義明確，避免混淆，茲將本研究使用之重要名詞，界定如下：

壹、 署立醫院

省立醫院因配合精省措施，自 1999 年 7 月 1 日起，原台灣省政府衛生處的業務 改由行政院衛生署承接，因此省立醫院也全部正式改隸為行政院衛生署署立醫院。早 期省立醫院對地方醫療扮演相當重要角色，是民眾獲得醫療服務的重要來源，惟 70 年代後民間財團法人醫院紛紛興起，以企業化的經營模式，提升營運效率及服務品 質，使國內的醫療市場競爭趨於白熱化，公立醫院因受限於政府行政制度規範，導致 經營面臨許多限制，加以全民健保開辦後形成醫療市場集中於大型醫院或診所，致署 立醫院在經營上更加困難。為有效因應醫療市場之競爭，前 行 政 院 衛 生 署 李 明 亮 署 長 構 思 以 區 域 聯 盟 之 模 式 再 創 署 立 醫 院 的 新 契 機，藉 由 資 源 共 享、技 術 交 流、聯 合 行 銷 等 方 式，提 升 醫 院 服 務 層 級 與 營 運 效 率，並 降 低 經 營 管 理 成 本 與 改 變 醫 院 形 象 ， 提 高 競 爭 力 。

本 研 究 所 指 之 署 立 台 東 醫 院，乃 指 位 於 台 東 縣 台 東 市；行 政 院 衛 生 署 所 屬 之 台 東 醫 院 ， 其 醫 院 等 級 為 地 區 教 學 醫 院 。

貳、 行政法人

行政法人法草案（人事行政局，2005）第二條第一項載：｢本法所稱行政法人，

指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共任務，依法 律設立之公法人。｣；同條第二項載：｢前項特定公共任務，以具有專業需求或須強化 成本效益及經營效能，不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理，且所涉公權力 行使程度較低者為限。｣由此可知，行政法人組織在性質上已經跳脫傳統政府與民間 體制上的二分法，介於行政機關與民法上財團法人的中間類型，基本精神即是希望透 過此組織建制，使公共事務的處理更具效率和彈性，並適當地縮減政府組織規模，同 時引進企業經營的創新精神與方法。

本研究係指透過深度訪談及文件資料分析，將行政法人歸類為「醫院組織結 構」 、「政府法規制度」、「醫師人力缺乏」、「兼負公共衛生政策」及「外在環境變化」

等五個層面。其中醫院組織結構層面，包括署立醫院區域醫院聯盟管理委員會經營模 式；政府法規制度，包括人事、會計、採購目前法規作業方式；醫師人力缺乏層面，

包括偏遠地區醫師難覓，薪資不符市場結構；兼負公共衛生政策層面，包括配合上級 指定執行之政策，外在環境變化，包括健保制及財團醫院的影響。

參、組織變革

組織變革（Organizational Change）的意義是組織從現在的狀態轉變到未來狀態，

以增進其效能的過程。有計劃的組織變革，其目標是發現創新或改良使用資源與能力 的方法，以增進組織創造價值的能力，並改善對利害關係團體的報酬。一個正在衰退 中的組織，可能需要重整其資源以改善其對環境的適應力 (游鳳珠，2006 )

第二章 文獻探討

本章將透過相關文獻及理論探討組織變革、行政法人之基礎概念、國內外行政法 人制度、其相關研究文獻、署立醫院之現況及問題，共分五節加以闡述。

第一節 組織變革之意涵及其模式理論

就署立醫院而言，以目前的經營架構絕對無法達到經濟規模，不但設備重複投資 不符效益，署立醫院聯盟院際間也無法提供足夠的次專科人才，更無法達到完全自給 自足。署立醫院因內在組織僵化，外在健保制度及醫院間的惡性競爭的因素，已到了 非變革不可的情境。

壹、組織變革的定義

組織係人們為達成特定的共同目標或宗旨，藉由人員與結構的配置及互動，所結 合的有機體，使期能適應環境的需求，以完成組織的任務。易言之，無論從靜態結構、

動態運作、心態思維或生態調適的觀點考察任何一種組織如欲永續發展，必須隨時隨 地配合內、外環境變遷，自我調整、更新、改造及轉化，唯有如此組織才能符合目標 達成，模式維持、協調整合、適應環境等功能要件（陳霈山，2002）。茲將組織變革 的定義，有關國內、外學者專家的不同定義整理如表2-1：

表2-1 組織變革定義彙整表

學者年代 研究名稱 定 義

李隆盛、

黃同圳 (2000 )

人力資源發 展

認為組織變革是為了將組織文化提昇、效率及品質、素質，

俾適應環境及競爭的變化，進而達成組織生存與發展的過 程。

林瓊瀛 (2001)

解開組織變 革的五個問 號

組織變革是一系統性思考（System thinking）的流程，即將 整個企業的營運及行銷的各類活動視為一個系統，無論計畫、

執行…每個細節都必須緊緊相連，是從上到下的整個組織的變 革。

許長田 (2002)

企業重整－

經營新局活 化策略

重新規劃行銷策略與執行計劃，提供最好的產品，加上專業 以及一 流的服務。

黃芳謙 (2003 )

組織文化、

組織承諾與 組織變革態 度之研－以 綜合高中為 例

組織變革是在開放系統架構之下，因應內外環境的變化與競 爭，而重新調整其結構、人員配置、工作設計或引入新技術，

以促進組織的生存與發展。

孫進發 (2004)

員 工 對 組 織 變 革 認 知、轉業訓 練、組織承 諾 與 工 作 滿 足 關 係 之研 究─

以 台 糖 公 司為例

組織為因應外部環境或資源條件的改變，所進行的一種組織 內部調整措施，其目的在使組織脫胎換骨，產生新的文化，

新的生產方式、新的處理程序、新的組織型態或新的人力效 能，使組織有效適應環境，員工需求獲得滿足，企業能夠永 續發展。

資料來源：研究者整理

綜合以上各學者觀點 可知，組織變革係：組織經過一段時間的發展之後，受到外 部環境的快速劇烈變遷，並刺激內壓力及外在的影響，使組織發展決策中，為因應環 境變化而從內部做深入調整的過程，變革是組織生命的本質，新的生產方式，以

改變人們的態度及行為，對顧客提供最好的服務，以保組織的競爭力與生存發

展。現今的組織必須能夠在對於創新與改變之間取得平衡，亦即組織不僅能夠成長，

而且能在日益競爭的環境中生存下來。

隨著醫療及健保制度生態的轉變，財團法人與私人醫院變相競爭大量進用先進設 備，使得醫院之間競爭更加白熱化。這些財團法人與私人醫院引進企業化之經營模 式，相對於署立醫院不論在人事、會計方面之經營自主權仍束縛於政府法令規章，因 而無法靈活調整經營方針，政府編列之公務預算又逐年減少，再加上醫師人力因薪資 無法與私人醫院相提並論而大量流失，醫院經營因而每況愈下。目前署立醫院所推動 的人力精簡，亦即公務人員出缺不補，正是藉由組織的大幅變革，來調整行政系統、

降低員額之人事費用，及提升組織靈活、快速的因應內外在環境能力之措施。如何成 功變革並改善體質，創造優勢與強化競爭力，實為署立醫院未來轉型成敗之關鍵。

參、 組織變革的原因

不 論 是 政 府 部 門 或 私 人 企 業，一 旦 組 織 體 必 須 進 行 變 革 或 調 整 時，必 然 肇 始 於 某 些 誘 因 或 動 機，促 使 組 織 體 採 取 變 革 的 行 動。本 研 究 以 署 立 台 東 醫 院 行 政 法 人 化 為 研 究 對 象 ， 因 此 首 先 對 於 組 織 變 革 之 成 因 相 關 文 獻 進 行 探 討 。

組 織 變 革 是 組 織 透 過 新 的 觀 念、技 術、制 度 等 等 的 引 進，期 望 提 昇 組 織 效 能 的 過 程。任 何 一 件 事 的 發 生 均 會 有 其 原 因、一 個 組 織 會 發 生 變 革 當 然 會 有 其 因 素、組 織 內 部 和 外 部 都 可 發 現 迫 使 組 織 進 行 變 革 的 力 量。內 部 力 量 為 員 工 目 標 改 變、工 作 技 術 變 化、組 織 結 構 改 變、組 織 目 標 改 變、組 織 環 境 變 化；外 部 力 量 為 技 術 變 革、政 治 變 化、資 源 可 獲 利 性 變 化、市 場 與 經 濟 變 化 、 法 律 變 化 等、這 些 力 量 會 導 致 一 個 組 織 進 行 變 革；企 業 進 行 改 造、除 了 問 題 叢 生 的 企 業 外，凡 是 管 理 階 層 預 見 危 機 將 至，或 野 心 勃 勃 不 安 現 狀，想 大 幅 超 越 競 爭 對 手 的 企 業 都 會 致 使 企 業 進 行 改 造 （ 薛 美 娥 ， 2004） 。

林冠宏，2003指出Kanter、Stein ＆ Todd等人則認為啟動組織變革的因素可歸納 為三大類：

一、企業內部權力系統的變遷：例如所有權的移轉，經營權的轉移或重要的人事

變動。

二、企業成長過程中內生的變遷力量，主要是企業組織生命週期階段的轉變：例 如由創立期而青春期而壯年期，企業的領導風格、組織結構、作業流程、薪 酬制度和控制方式等，亦隨之而改變。

三、環境的變遷：例如市場需求偏好的轉變、原料價格的變動、管制解除與新形 態競爭者進入產業等，均可能帶來組織的變革。

從上述的文獻均可看出， 本 研 究 認 為 導 致 署 立 醫 院 機 構 組 織 應 力 行 變 革 的 原 因，主 要 因 外 部 環 境，亦 即 財 團 型 醫 院 及 健 保 制 度 的 快 速 劇 烈 變 遷，而 將 內 部 作 一 全 面 深 入 的 調 整，以 達 到 醫 院 組 織 生 存、經 營 發 展 的 目 的。並 從 上 述 中 亦 可 看 出，組 織 會 為 了 適 應 外 部 環 境 而 改 變 原 有 的 策 略 目 標，進 而 產 生 新 的 願 景 與 使 命；新 科 技 的 採 用 是 為 了 提 升 組 織 本 身 的 競 爭 力；或 者 是 因 為 競 爭 對 手 之 介 入 而 導 致 組 織 的 多 角 化 經 營、併 購、合 併 等，而 引 發 原 有 組 織 結 構 的 重 組 或 精 簡，舉 凡 以 上 種 種 因 素，都 清 楚 地 說 明 了 外 部 環 境 變 動 對 組 織 採 取 變 革 行 為 的 重 要 性 。

參、 組織變革的模式

署立醫院成立之時間，少者數十年多者有百年的歷史，具有長期經營下來所累積 的經驗及獨特的專業知識和技術等等優勢；但是由於外在大環境的改變，以及內在組 織制度的僵化、缺乏彈性，造成署立醫院逐漸沒落、邊緣化的窘境。當組織面對衰退，

必須重整其資源以改善對環境的適應力，並且提升競爭優勢。以下將組織變革的模式 說明如下：

一、變革理論之父 Lewin 的變革步驟

Lewin在1940早期即提出變革的程序過程的理論模式，主張組織若要得到成功的 轉變，必須解凍目前的狀態、並轉換成為一種新的局面，爾後再將這新產生的狀態進

一步凍結起來，他認為變革的過程應遵循三個步驟：先將現狀解凍（unfreezing）， 再 推動（movement）新變革，接著再結凍（refreezing）以穩固變革。(Cummings、Thomas

& Huse，1989)：

（一） 解凍（unfreezing）：將現狀維持組織行為之水準的力量降低，有時也需要一 些刺激性的主題或事件，引起「需要變革」（使組織成員產生危機感）的 認識，而尋求解決之道。

（二） 推動（movement）：以各種手段改變組織行為，實行特定變革，以便達到一 個新的水準，包括經由組織結構及過程的變革，以發展新的行為、價值 和態度。

（三） 再結凍（refreezing）：使已實現的變革穩定化，將組織機制加以維持、鞏固 新的一個均衡狀態，通常是使用支持的機制來完成，以強化新的理念與共 享價值。

二、Leavitt的三種變革模式途徑

Leavitt的三種變革模式可以透過下列三種方式來完成（顧忠平，2005）：

（一）結構途徑(structural approach)：包括權力關係、協調機能、集權程度、工作再 設計及組織結構與其他制度層面變數的修正。

（二）技術途徑(technological approach)：為技術方面之革新，包括新技術、新設 備、新生產方法的使用以及自動化、電腦化的作業流程。

（三）行為途徑(behavioral approach)：強調組織成員態度、激勵、價值觀、個人 認知及行為上的轉變。

三、「Daft的組織變革模式」

Daft ( 1989 )也提出組織會因管理、技術、產品服務、人力資源的改變，進而 引起的組織變革（游鳳珠，2006）：

管理變革是以組織結構、目標、獎勵制度、勞資關係、協調機制、管理資訊及控 制系統的改變，以達成較佳的組織溝通效率；技術變革是以工作方法、設備、流程的 改變以達成較佳的生 產效率；產品服務變革則因對原有產品或服務的改良，需要有 新的生產及管理方式所引起的變革；人力資源變革則包括人員態度、信仰、期望等行 為模式的改變，進而促進生產效率的提昇。

四、計劃性變革整合模式

「計劃性變革整合模式」可分為下列四個階段（陳崇安，2003）：

（一）探索階段(exploration phase)：由需要的察覺、蒐集資料及訂立契約等 三者構成一組變革的循環過程。

（二）計劃階段(planning phase)：由診斷、設計及決定等三者構成一組變革 的循環過程。

（三）行動階段(action phase)：由執行及評估等二者構成一組變革的循環過 程。

（四）整合過程(integration phase)：由鞏固、擴張及更新等三者構成一組變 革的循環過程。

五、組織改變的管理模式

Donnely，Gibson & Ivancevich(1975)等三人提出「組織改變的管理模式」，此 模式之背後(為出現者)為組織的外在環境。不斷的對該組織造成各種衝擊。而 管理者必須將得自本身控制系統及其他來源資訊加以整理和分析，以了解各種改 變力量及本身之道，共包含八個步驟(許士軍，1993)：

（一）促進改變力量：包括外在及內在力量。

（二）發掘改變需要。

（三）問題診斷。

（四）辨認改變方法及策略。

（五）分析限制條件。

（六）選擇改變之方法及策略。

（七）實施改變計劃。

（八）檢討計劃。

綜 合 上 述 學 者 對 組 織 變 革 過 程 認 為；組 織 變 革 是 組 織 為 因 應 外 在 環 境 的 改 變，而 將 內 部 做 一 深 入 調 整，以 維 持 組 織 的 均 衡，而 達 成 組 織 生 存 與 發 展 的 目 的；從 組 織 問 題 的 覺 察、目 標 設 定 與 執 行 方 法 的 選 定，以 至 於 變 革 計 畫 的 執 行 與 成 效 鞏 固，其 步 驟 分 明、策 略 具 體 明 確。因 此，署 立 醫 院 在 內 部 組 織 僵 化 － 如 人 事、會 計 審 計、採 購、政 風 … 等 等 法 令 束 縛，管 理 經 營 上 層 層 受 限，造 成 績 效 不 彰，為 人 所 詬 病；外 在 醫 療 環 境 艱 困 － 如 財 團 醫 院 的 興 起 及 健 保 制 度 的 影 響 … 等 等，致 使 署 立 醫 院 組 織 再 不 變 革 將 被 社 會 所 淘 汰；變 革 後 的 組 織 是 否 能 改 造 成 功 ， 就 在 強 化 經 營 管 理 的 效 能 ， 使 他 們 成 為 高 品 質、高 效 率 又 肩 負 國 家 平 衡 醫 療 資 源，及 執 行 國 家 的 公 共 衛 生 政 策，使 其 在 快 速 多 變 環 境 能 夠 永 續 經 營 發 展，但 組 織 變 革 的 對 象 是 以「 人 」為 中 心，所 以 成 員 對 組 織 變 革 的 認 知 與 態 度 亦 殊 值 重 視，這 是 推 動 變 革 策 略 前 重 要 的 考 量 因 素 。

組織變革已為全球化之趨勢為強化國家競爭力，以因應未來環境更嚴峻的挑 戰，重視管理效能的企業型政府，更是今後政府再造工程的努力目標，在快速及 持續變遷的政經環境中，唯一不變的邏輯就是「變」，政府必須持續調整職能與 角色，引進企業管理精神，塑造簡政便民與興利的法制環境，才能建構一個具應 變、富創新的政府，以利於競 爭 環 境 中 順 勢 而 為 掌 握 先 機 。

第二節 行政法人概念及制度之發展

壹、 行政法人定義

行政法人法草案總說明內容指出：行政院為落實經發會共識，已依總統府政府改 造委員會建議，成立「行政院組織改造推動委員會」（以下簡稱組改會），推動行政 院組織改造各項工作之規劃、協調及執行作業。為能建構行政院合理職能及組織，組 改會業已通過機關業務檢討原則，並朝「去任務化」、「地方化」、「法人化」、「委 外化」四大方向同步進行改革。其中推動法人化之目的，主要為提昇政府施政效率，

同時確保公共任務之妥善實施，爰參考世界主要先進國家之機關組織，有朝向公法人 制度規劃者，意即將原本由政府組織負責之公共服務自政府部門移出，以公法人來專 責辦理之經驗，創設一個新的行政組織型態－－即行政法人制度，讓不適合或無需由 行政機關推動之公共任務由行政法人來處理，打破以往政府、民間體制上之二分法，

俾使政府在政策執行方式之選擇上，能更具彈性，並適當縮減政府組織規模，同時可 以引進企業經營精神，使這些業務之推行更專業、更講究效能，而不受現行行政機關 有關人事、會計等制度之束縛。

行政法人法草案第二條第一項載：「本法所稱行政法人，指由中央目的事業主管 機關為執行特定國家公共任務，依本法或其他法律之規定設立具公法性質之法人」，

從此定義可以得知我國「行政法人」主要特徵為（彭錦，2005）：

（一） 行政法人是「公法人」：具獨立法人格的本質，具有權利能力、行為能 力及訴訟能力。

（二） 行政法人之成立仍須受法律保留原則拘束，但具人事及財政自主性。

（三） 行政法人乃執行特定國家公共任務，而由中央目的事業主管機關設立，

地方自治團體不得設立行政法人。

一般所習稱的政府組織，即是依公法所設立的法人；企業組織，即是依民法所 設立的營利事業法人；非營利組織，則是依民法所設立的社團法人以及財團法人。政 府組織，學者又稱之為「第一部門」；企業組織，又稱為「第二部門」；非營利組織，

亦稱為「第三部門」。為易於明瞭，茲以表2-2說明之（宋文，2003）：

表2-2 法人分類表彙整表

部門類型 組織類型 適用之法 性 質

國家

地方自治團體 第一部門 狹義政府

組織 其他依公法或公法授權而設立，具權利 能力之組織體

公法人

第二部門 企業組織 依民法所設立的營利事業法人 私法人 第三部門 非營利組織 依民法所設立的社團法人以及團體法人 私法人 介於第一部

門與第二部 門間，並兼 有第三部門 色彩

廣義政府 組織

其他依公法或公法授權而設立，具權利 能力之組織體

特殊公法人

資料來源：宋文，2003

行政法人是行政機關與民法上財團法人的中間類型，行政機關原則上是行政一 體，國家可以全面為適法性及適當性監督和指揮；至於行政法人則具有獨立的法人人 格，僅受適法性監督（範圍由個別組織法律決定）。而行政法人與財團法人則分屬公 法人與私法人之性質，其間差異可由表3加以清楚比較出來（行政院人事行政局，

2003）：

表2-3 行政法人與財團法人比較表

行政法人 財團法人

基本概念

以組織變革方式將原由行政機關 實施之公共任務專業化及提升效 能，為負有履行特定公共任務義 務之公法人，相關監督及介入機 制較財團法人為強。

服膺私法自治之私法人，原則上 不 負 有 履 行 特 定 公 共 任 務 之 義 務，而係依公益考量予以必要之 制約。

成立

無捐助財產最低總額問題，需訂 定個別組織法律或通用性法律作 為法源依據，但無須向法院辦理 登記。

有捐助財產最低總額限制，應經 目的事業主管機關許可後向法院 登記，主要依據民法成立，無須 訂定特別法。

公權力 行使公權力來自法律授權，而非 行政機關之委託。

本質不行使公權力，但可由行政 機關個別委託行使之。

意思機關

以董事會為原則，例外可採理事 會或首長制，成員原則上由行政 機 關指派。

董事會，成員原則上透過內部機 制產生。但政府捐助成立之財團 法人，其董事會多由主管機關遴 聘。

組織人事 自訂人事管理規章，但公務人員 隨同移轉者可保留身份。

無特別規定（自行決定）。

財務會計

會計制度應依行政法人會計制度 設置準則訂定；財務報表應由合 格會計師查核簽證；舉借債務以 具自償性者為限。

會計制度應採曆年制及權責發生 制，並符合一般公認會計原則；

符合一定情形者，財務報表應經 會計師查核簽證。

財政支持 國家應給予必要之財政支持。 無國家財政支持問題。

績效評鑑 有績效評鑑制度，要求定期評 鑑。

無規定。

資訊公開 依政府資訊公開法規辦理。一定 資訊並應主動公開。

無規定。

監督機制

由監督機關為適法性監督，監督 密度較財團法人為高。除行政監 督外另有立法及監察（審計）監 督。

由主管機關為適法性監督，監督 密度較行政法人為低。除行政監 督外另有法院介入機制，但原則 上無立法及監察監督。

表2-3：行政法人與財團法人比較表（續）

解散清算

由監督機關提請行政院同意後解 散之（不許自願解散）；應了結現 務 但不依民法進行清算程序；有

分為自願解散及法院宣告解散，

清算程序依民法之規定；賸餘財 產原則上依捐助章程之規定；未 資料來源：行政院人事行政局，2003。

綜合上述我國行政法人的特點（一）人事自主性：行政法人可自行訂定人事管理 規章，依其人事管理規章辦理，不需具備公務員任用資格。（二）財務自主性：行政 法人有自主財源；行政法人可自行訂定會計制度、內部控制和稽核作業規範。（三）

強化結果監督：監督機關為評鑑行政法人之績效，應設行政法人績效評鑑委員會，其 委員除有關機關代表外，應包括學者專家及社會公 正人士；委員會之任務包括對行 政法人年度執行成果之考核、營運績效 及目標達成率之評量，以及經費核撥之建議。

肆、 行政法人制度起源及其創設目的

一、制度起源

行政法人的制度，起源於1980年代以來之新公共管理之思潮。整體而言，其批判 常年以來所遵循之古典行政管理模式（強調科層制、法令綿密、上下機關間嚴密層級 劃分、永業文官、公部門為主要的各種行政任務的執行、以行政權為核心的政務推動 與執法之進行）之僵化性、官僚性以及龐大化、中央集權化等特色，並企圖引入企業 經營管理模式作為指引；這也是這一波改造之被稱為企業型政府的理由（黃錦堂，

2004）。在該趨勢下，政府的角色漸從服務提供者（Provider of benefits）變成監控者

（regulator），為增加公共政策和社會服務的效率和效能（efficiency and effectiveness），

且避免行政革新過程所生之「雙環困境」，遂有植基於「公共選擇理論、代理人理論、

交易成本理論」及市場競爭機制之「新公共管理（New PublicManagement）」的倡議，

其理念運用「市場」的原理原則、強調問責accountability）及增強公營部門對外在環 境的回應能力（ sensitivity to external policy environment），具有專業管理、明確績效和 衡量標準、重視產出管制、強調競爭、轉變 組織體制、運用私部門之管理行為、強 調節約等為特色（宋宏日，2005）。

此外，世界各國為改善其財政困境，常運用新公共管理（New Public Management，

NPM ）的理論，將市場機制導入政府部門，並藉由（賴森木、許哲源，2005：77-94）：

（一）公營事業民營化、公民營夥怑方案（Public Private Prtnerships，PPP）的 導入，修正政府的角色。

（二）將行政機關改制為獨立行政機關或行政法人，並施以績效評估，落實「以 績效為導向之管理」（Performance-based Management）。

（三）引進企業會計的權責基礎，以改革政府會計與預算制度

根據Denhardt 的看法，新公共服務理論下的政府機關間、政府與社區間的互動模 式中，政府為配角（為輔導的角色），地方或社區為主角。地方政府或社區居民對於 地方或社區產生的問題與困境，如果能以共同討論的方式提出解決方案，如此不但可 以凝聚地方或社區意識，更可提高地方或社區自主性（即所謂的公民社會）。而政府 對於社區所提出的需求與期望，必須積極的回應，但不可過度干涉（李宗勳，2003）。

不論是新公共管理或多中心治理，都承襲自由經濟的傳統，對於國家主權或強制力在 追求集體目標的必要性方面，有相當的保留。雖然許多治理工作仍然相當依賴國家以 強制力介入，這些治理新思維，都強調治理者間的自治以及治理者與被治理者間協力 合作的可能，並在不同的治理事項上，尋求成功的案例（湯京平、陳金哲，2005：

101-132）。70年代之全球性石油危機，是造成各國政府改革的主要原因。學者詹中原，

2002年指出，各國政府面對預算巨幅赤字之主要因應措施不外乎：（１）節支，（２）

增稅，（３）第三種選擇-節撙成本，提升成效。而第三種選擇亦正是美國一九九二 年之後Clinton－Gore政府所提出National Performance Review（ＮＰＲ）之主要目標。為 了達成第三種選擇的目標，則促使行政革新方向自然朝向「管理革新」

（managerialreforms）尋求解決策略：

一、管理主義

以管理主義（managerialism）形容美國的公私部門文化實不為過。個人主義者

（individualist）是伴隨聖經文化（biblical）及共和主義（Republican）政治哲學，形 成美國文化的三項支柱。由於功利個人主義（Utilitarian Individualism）的特色是強調 效用的動機（motives of utility）、成本效益權衡及選擇的利弊計算。因此在美國文化 中，對於管理的信仰，則更遠重要於如歐陸德國-普魯士所強調公民服從（German－

Prussian civil obedience）及法國的公共利益維護（etatist）觀念。因為唯有效用及 效率的管理，才能提供給個人主義者作為財貨消費者（無論公私部門）的最有利選擇。

其中 Luther Gulick 除了創造了著名的ＰＯＳＤＣＯＲＢ行政專有文字外，更由於其 對於公部門管理之特別興趣，如上又於 1930 年參與專業聯邦政府重組之 Brownlow Committee，使得現代之科學管理思潮，得以擴散到公共行政的領域。這也是「公共 管理」（public management）的源起。

二、公共管理

70 年代的經濟危機，造成了美國及西歐人民對政府計畫有效性之質疑。詹中原，

2002 認為政策執行重要性，不只是反映了此種民心的事實，同時也形成了政策執行 研究的新領域。公共行政論者此時更加的同意有效的政府績效，除了政策分析和計 畫以外，更重要的需要公共管理人（public managers），其能經由政策執行過程的訓 練，而在地方政府層級，監督實際的政策執行。至此，公共行政的重心，由政策規 劃及分析，轉移到「政策執行的管理」，這也就是公共管理的近代發展。公共管理 自七十年代之後，至少有公共政策分析學派、公共行政學派、組織科學派及企業管 理學派四項發展途徑（詹中原，2002）：

（一）公共政策分析學派（Public policy Analysis schools, ＰＰＡ）在社會環境 的調適程序過程中，融入了理的理念，也因此在ＰＰ之外，加入了Ｍ 的研究範圍。

然而這也造成學界對於公私部門分野的討論。最主要是當時的管理及 組織理論，同時被若干商學論者主張，其亦可適用於公共組織領域，

使得公私部門分界模糊所致。然而，公共管理的學術根源，導自於公 共政策等分析學派。也由於ＰＰＡ所關注的重點是官僚體制的上層（由 於計畫及分析性質使然），亦促使公部門之指揮階層（upper echelon）

更加注意公共管理的策略內涵。而同時，原本公共政策分析學派所強 調之「個案研究方法」，會在公共管理發展中，受到重視引用，亦就 可以了解其理由。

（二）公共行政學派於 1970 年代，亦注意到複雜政策計畫執行的重要性，這 也導致八十年代，以北卡羅萊納大學為首之「跨部門管理學派」（inter governmental Management School, IGM）的興起。然而此種公共行政發 展，認為其是「無謂的分離主義」（Unnessary separatism）。因為 Newland 等人以為傳統公共行政原本就有管理科學取向，公共管理的內容一直 就是公共行政典範之內，何必又要刻意自立門戶？但是 Laurance Lynn 為此一分歧，建立對話基礎。認為可以讓「傳統公共行政及事務」作 為一個學術社區，而公共政策分析及管理則為另一個社區，鼓勵兩者 間相互對話。

（三） 第三項公共管理的學術典範乃在於嘗試在「組織理論」上建立本身定 位，因為公共管理的發展過程或多或少採用了二十世紀以來的各項組 織學派論點。例如 Syracuse 之 Barry Bozeman 其著作，即是此公共管理 組織學派之代表。

（四）企業管理學派的公共管理，主要由於原本企業型管理（businesslike Management） 原本即強調對於生產力、效果及品質的重視，因此，包 括在 Yale the Sloan Schoolat ＭＩＴ及 Standford 等大學均公私部門管理 置於同樣課程內研授。綜合言之，公共管理在理論建構上有其轉借各

學派歷史事實，但又有與各學派重疊的部分。但由知識應用（ＫＵ）

的觀點，公共管理的研究，將各學派之知識，作了一項整合性之應用。

二、創設目的

行政法人之目的為履行國家之間接行政所謂國家之間接行政，係指國家不通過自己 的行政機關執行行政任務，而是授權或者委任其他法律上具有權利能力的組織執行。在 此範圍內的公法機關類型限於團體、設施和基金會，以及其他被授權的組織。何以要採 行間接行政呢？那是因為國家具有多元之任務，有些任務宜由科層化的行政機關來執 行，有些任務，尤其是給付行政之任務，則宜由公法人組織來執行，國家並給予人事上、

財務上之鬆綁，以提高其執行之效率。亦即，國家機關法人化之目的，並藉由行政機關 組織面之獨立化，使人事、財務鬆綁，並減少來自國家機關之監督及民意機關之干預，

俾活化之 法人組織得充分運用資源以遂行國家任務（宋文，2003）。是以，依據目前 中央政府所完成的行政法人草案總說明內容可發現，政府推動行政法人化之目的，主要 是為了提昇政府施政效率，同時保障公共任務之妥善實施，因此參考各國已採行公法人 制度規劃者，再加以改良學習。行政法人制度的內涵，是藉由鬆綁現行人事、會計等法 令限制，將原本由政府組織負責之公共服務自政府部門移出，以公法人型態加以專責 辦理（楊乾聖，2004）。當然，行政法人所追求的核心價值：「公共任務之執行更有 效率，且可適當縮減政府組織規模，一方面擺脫人事束縛以達專業化及提升效能等目 的，另一方面可與民法 上財團法人相區隔，俾能確保任務之遂行，並處理現有人員權 益保障及公有財產 處理問題；再者參採企業化經營理念，以提升經營績效，並使未來 應有之補助正常化、制度化、透明化」「，公立醫院現況而言，似乎是組織再造可參採的選 擇（陳信誠，2004）。

綜合上述得知，從各國發展經驗從分權制度的優點來看，國家組織分權具有效 率、彈性、創新以及專業自主的內涵，此亦為新公共管理理論所倡議之重要內容，也 是各國推動政府再造所依據之理論基礎。我國行政法人即是為鬆綁現行人事、會計等

法令之限制，將政府機關改制為「間接行政」形式，引用企業經營精神，打破行政運 作上無效率與欠缺彈性的狀況，所創設出「新」的機關組織型態，在「績效」之核心 價值下，如何「提高政府施政效率」便成為行政革新的主流思維，此與「新公共管 理」理念相契合，亦屬新公共管理思潮下之策略性作為。

行政法人與行政機關最大共同點，則在於其均屬於公共組織，均以公共事務的處 理為目的，另一個共同點，則在設置上均以法令為依據，以彰顯其公法性質。 而行政 法人與行政機關最大的不同，在於行政法人是具有法律上人格的行政主體，行政機關 則不具有獨立法律人格。由於行政法人具有獨立性，其經營管理能與所有機關一致適 用的法令規範適度區隔，採用不同的體制；行政機關的管理則必須遵守一體適用的法 令辦理。此外，行政機關是在政府體制內，由政府編列預算支應；行政法人雖是執行 特定的公共任務，其經費來源之一為政府給予補助。

參、行政法人之設置要件與程序

一、設置要件

按行政法人設置草案第二條第二項規定：「行政法人所執行之特定公共任務，係 以具有專業需求或需強化成本效益及經營效能，不適合由政府機關推動，亦不宜交由 民間辦理，且 所涉公權力行使程度較低者為限」。至於設置之組織統一定為行政法 人，不予區分社團、財團或營造物等法人類型，並以個別組織法律（例：甫於2004年 1月 9日經立法院三讀通過之國立中正文化中心設置條例）設立之；至於其目的及業 務性質相近，可歸為同一類型者，得制定該類型之通用性法律（例：2003年6月11日 經行政院第2843次院會通過，送交立法院審議中之「大學法」修正草案所增列之行政 法人國立大學專章）設立之（宋日宏，2005）。

二、設置程序

「行政法人法」草案並未對行政法人之設置程序有所規定，惟如觀以「行政法人

建制原則」（行政法人建制原則，2002）之規劃，有關行政法人之設置，在程序上設 有下列機制，加以控管：

（一）現由政府捐助而以民法財團法人型態成立者，如符合前述設置條件，得訂 定一 定 期限進行檢討，決定改採行政法人或維持原組織型態。

（二）配合政府組織改造計畫，政策決定新設或就舊有組織改制行政法人者，應 依行政法人設置基準或通則性法律或組織法律設置之。

（三）擬新設或就舊有組織改制行政法人者，由行政院成立任務編組之評估委員 會進行審核評估後，依行政法人設置基準或通則性法律或組織法律設置 之。

肆、採行行政法人制度之理由及其治理結構

一、行政院頒布之行政法人法草案說帖指出其六點理由如下

（一）融合公、私組織之優點與特性

行政法人可說是行政機關及民法上財團法人的中間類型，確保國家任 務有效的履行；另一方面則釐清其公共任務特性，將之保留在公法領 域，以強化監督並避免混淆私法體系。至於行政法人則具有獨立的法 人人格，僅受適法性監督（範圍由個別組織法律決定），對於具特殊 性質或有特別需求者，可藉此鬆綁現行行政機關有關人事、會計等制 度的束縛，並依專業化等需求量身裁製設置之法源依據。

（二）成立財團法人可能衍生問題

財團法人係以服膺自治為原則，是一種捐助財產的集合體，透過向法 院登記程序而取得法人人格（於登記前尚應經主管機關的許可）。此 種行政機關捐助成立財團法人並將自身任務委託執行，常產生財團法 人依附於行政機關的現象，法人成立目的既僅侷限於完成行政機關委

託之任務，一旦缺乏行政機關的奧援，即無法獨立存在。實務上行政 機關亦視其為其職能之延伸，相關人員亦易基於衡平考量，於預算、

人事、待遇上，與行政機關強求一致，欠缺彈性。

（三）增加用人彈性

我國行政機關的組織形態是以公務人員為主力，對於公務人員權益保 障，有完整之法制體制加以規範。對於部分需要相當專業性及技術性 人才的業務，例如各類文教、科技研究機構等，受限於公務人員相關 法制之規定，形成進用管理上的窒礙，無法延攬留用適當人才。行政 法人制度之設計，可以提供較有彈性、更符合其特性需要之人事進用、

管理機制。

（四）適度鬆綁政府會計和採購的限制

為有效防制貪瀆、浪費並提昇採購效率及品質，有關政府會計及採購 目前亦有相當綿密之防弊規定，對於部分性質特殊的業務，例如文物 典藏維護、學術研究等，形成束縛及窒礙，不利業務的推展。行政法 人制度在會計及採購方面，可以作適性之特別處理。

（五）強化經營責任及成本效益

行政機關的特質，在於落實國家公權力之執行，施政講求公平與正義，

有時無法兼顧成本與效率。行政法人在獨立自主運作及績效評估方 面，可以透過相關績效評鑑機制的建立及內部、外部適當監督機制之 健全，以強化經營責任及成本效益。

（六）開放多元參與公共服務

行政機關所執行之公共服務，因部分具有照顧多元利益及需使用者付 費等性質，行政法人的意思機關係採多元參與，民主運作，較諸一般 行政機關更能有效地照顧多元利益，公共服務之執行由行政機關轉移 至行政法人，藉由制度設計制定與業務執行權限的分離，可以避免球 員兼裁判的爭議。

行政法人制度的所鬆綁人事法令規章的優點，也可能正是其缺點之所在。行政法 人在人事上自訂規章，容易引起人們對於濫用私人和官商勾結的疑慮。此之所謂私

人，並不以具有董（理）事、監事之配偶及其三親等以內血親、姻親之關係為限，凡 是人事聘任非以專業性為其考量，而是任由私人交情左右其間，便是濫用私人，而會 計和採購程序的鬆綁，放寬政府監督，也可能變相地鼓勵官商勾結。只要行政法人的 專業性有所損傷，則其公共服務品質便難得保證，如果其間又涉及公權力之行使，則 可能更不利於人權的保障（陳鍚鋒，2005）。

二、行政法人治理結構

行政法人的治理結構包括董（理）事會或首長、監事或監事會、以及監督機 關 及其設立之績效評鑑委員會，茲分述其內涵如下：

（一）董（理）事會或首長根據《行政法人法》草案第六條第一項：「行政 法人應設董事會。但得視其組織規模或任務特性之需要，不設董（理）

事會，置首長一人。」同條第二項：「行政法人設董（理）會者，置 董（理）事，由監督機關聘任；解聘時，亦同；其中專任者不得逾其 總人數二分之一。」同條第四項：「董（理）事採任期制，任期屆滿 前出缺，補聘者之任期，以補足原任者之任期為止。」就目前第一、

二波優先改制（設置）行政法人之組織，均採董事會制。再者，根據

《行政法人法》草案第八條：「行政法人設董事會者，置董事長一人，

由監督機關就董事中聘任或提請行政院院長聘任；解聘時，亦同。行 政法人設理事會者，置理事長一人，由理事互推一人為理事長，由監 督機關就董事中聘任或提請行政院院長聘任；解聘時，亦同。董（理）

事長對內綜理行政法人一切事務，對外代表行政法人」。同法第十三 條第一項：「行政法人置首長者，應為專任，由監督機關或提請行政 院院長聘任；解聘時，亦同」。就目前第一、二波優先改制（設置）

行政法人之組織，國立中正文化中心、國家農業研究院之董事長，係 由監督機關提請行政院院長聘任，其餘組織則由監督機關就董事中聘 任。國立中正文化中心的董事、監事亦皆由行政院院長聘任。復次，

《行政法人法》草案第十二條載：「兼任之董（理）事、監事，均為 無給職」。第十一條：「董（理）事、監事應親自出席董（理）事會 議、監事會議，不得委託他人代理出席」。而第九條則規範董（理）

事會之職權如下：

1.發展目標及計畫之審議。

2.年度營運（業務）計畫之審議。

3.年度預算及決算之審議。

4.規章之審議。

5.自有不動產處分或其設定負擔之審議。

6.其他重大事項之審議。

董（理）會應定期開會，必要時，得召開臨時會議，由董（理）事長召集，並擔任 主席。監事或常務監事，應列席董（理）事會議」。

（二）監事或監事會根據《行政法人法》草案第六條第三項：「行政法人應置 監事或設監事會；監事均由監督機關聘任；解聘，亦同；置監事三人以 上者，應互推一人為常務監事」。同條第四項：「監事採任期制，任期屆滿 前出缺，補聘者之任期，以補足原任者之任期為止」。再者，根據《行 政法人法》草案第九條：「監事或監事會職權如下：

1.年度營運（業務）決算之審核。

2.營運（業務）、財務狀況之監督。

3.財務帳 冊、文件及財產資料之稽核。

4.其他重大事項之審核或稽核」。

（三）監督機關依據我國行政法人制度設計之精神，行政法人僅受監督機關 適法性監督。此一精神可由以下內容理解。根據《行政法人法》草案 第十七條：「行政法人應訂定發展目標及計畫，報請監督機關核定。行 政法人應訂定年度營運（業務）計畫 及其預算，提經董（理）事會通 過後，報請監督機關備查」。同法第十八條：「行政法人於會計年度終了 二個月內，應將年度執行成果及決算報告書，提經董（理）事會審核，並

經監事或監事會通過後，報請監督機關備查。前項決算報告，審計機關 得審計之；審計結果，得送監督機關或其他相關機關為必要之處理」。 根據《行政法人法》草案第十四條：「監督機關之監督權限如下：

1.發展目標及計畫之核定。

2.規章、年度營運（業務）計畫與預算、年度執行成果及決算報告書 之核定或備查。

3.財產及財務狀況之檢查。

4.營運（業 務）績效之評鑑。

5.董（理）事、監事之聘任及解聘。

6.董（理）事、監事於執行業務違反法令時，得為必要之處分。

7.行政法人有違反憲法、法律、法規命令時，予以撤銷、變更、廢止、

限期改善、停止執行或其他處分。

8.自有不動產處分或其設定負擔之核可。

9.其他依法律所為之監督」

（四）績效評鑑委員會監督機關為落實對行政法人之績效成果監督，根據《行 政法人法》草案第十五條：「監督機關為評鑑行政法人之績效，應設行 政法人績效評鑑委員會，並冠以監督機關之名稱。績效評鑑委員會之 委員，除有關機關代表，應包括學者專家及社會公正人士。行政法人績 效評鑑之方式、程序及其他相關事項之辦法，由行政院定之」。同法第十 六條：「績效評鑑委員會任務如下：

1.行政法人年度執行成果之考核。

2.行政法人營運（業務）績效及目標達成率之評量。

3.行政法人經費核撥之建議」。

綜合上述，我們可以理解到：如署立台東醫院行政法人化，其中最關鍵的地方就 是部分董事及董事長的選任是由監督機關即衛生署所推薦，而非由署立台東醫院職員或