第四章 國家風險評估、產業風險評估及機構風險評估
第一節 國家洗錢及資恐風險評估
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第四章 國家風險評估、產業風險評估及機構風險評估
由於各國民情、歷史發展及法律各異，進行國家洗錢/資恐風險評估，
瞭解該國最大風險在哪裡，才可以以風險為基礎的方法，配置資源以執行 防制洗錢/打擊資恐的相關措施89。個別機構才可以將國家風險納入其機構 洗錢/資恐風險評估，這也是FATF技術遵循在建議第 1 項 1.4 中，要求各國 應建立機制提供風險評估結果之資訊予所有相關權責機關、自律團體、金 融機構及指定之非金融事業或人員。相關機構及人員瞭解自己風險所在，
針對自己已存在的洗錢/資恐風險，進行機構風險評估90，並以自己可以接 受的風險大小(胃納量)，提出相對應的抵減措施。
第一節 國家洗錢及資恐風險評估
瑞士巴塞爾治理研究所 (Basel Institute on Governance)於 2017 年 8 月公布的 2017 年「巴塞爾反洗錢指數報告」（Basel AML Index 2017），
臺灣在全球 146 個國家地區中的洗錢風險排名為第 136 名，又在澳洲智 庫經濟與和平研究所（Institute for Economics and Peace）於 2017 年 發佈的「全球恐怖主義指數」（Global Terrorism Index）中，排名第 106 名，洗錢與資恐風險極低。可見我國主要在於洗錢風險，遠高於資恐風險91。 在洗錢防制政策上，我國整體的政策架構以使各金融機構與非金融機 構落實防制措施工作，增強執法機關追查金流之意識與行動為主軸，近年 政府機關高層宣示，均以強化把關金流、犯罪者不因犯罪而獲利等政策為
89 FATF 2013 年 評 鑑 方 法 論 ， 技 術 遵 循 第 1 項 建 議 之 1.5 ， 頁 25 ， 檢 自 http://www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/documents/fatf-methodology.html， 最後瀏覽日 20180407。
90 吳盈德，創新金融科技與洗錢防制趨勢，月旦法學雜誌，第 267 期，2017 年 8 月，頁 22 及梁鴻烈，
論全行洗錢暨資恐風險評估(Institutional Risk Assessment，IRA)下的基礎風險分類方法-從美國「銀行秘 密法」(Bank Secrecy Act，BSA)的金融檢查權談起-金融產業要聞與實務雙月刊，2017 年 1 月，頁 5。
91 行政院 2018 年 5 月 2 日發布之國家洗錢及資恐風險評估報告，頁 7，檢自
http://www.amlo.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=511902&ctNode=47448&mp=8004，最後瀏覽日 20180512。
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重點。在資恐政策上，臺灣在整體的反恐政策上是採取「強化國際合作」、
「阻絕於境外」之方式，為我國政策基調92。
FATF評鑑方法論包含的技術遵循及效能評鑑，均明確要求各國應辨識 及評估洗錢/資恐風險，各國並基於其對風險的瞭解，採用以風險為基礎的 方法93，配置資源以執行防制或降低洗錢／資恐之措施94，效能評鑑之直接 成果第 1 項，亦要求各國要適當的辨識、評估及瞭解其自身洗錢與資恐風 險，以風險評估為基礎，發展並依優先順序，以協調方式進行防制洗錢/
打擊資恐的政策與活動95。
換句話說，就是對高風險配置較多資源並採行強化措施，低風險項目 則允許採行簡化措施，因為無論國家、產業及個別機構的資源都是有限，
這也是FATF於 2012 年新修正FATF40 項建議中，引進風險管理方法的原因，
個別國家一定要瞭解自己國家洗錢/資恐風險所在，才能將最多的資源放在 最高風險所在，達到最好成果，如何做到國家風險評估呢?因為我國不是聯 合國會員，APG秘書處也不做此類輔導，查看FATF網站上各國相互評鑑報告 也難看出端倪，直到 2017 年行政院防制洗錢辦公室才找到相關國際顧問，
為我國洗錢/資恐風險評估找到方向，若相互評鑑準備的過程是 7 天，那麼 準備風險評估的時間是 5 天96，只有瞭解到國家、產業及個別機構之風險所 在，才能以風險基礎方法，執行防制洗錢/打擊資恐相關計畫，
這也是評鑑方法論分別在技術遵循建議第 1 項要求，各國應辨識及評 估洗錢/資恐風險，各國應指定機關或建立機制以協調風險評估之相關行動
92 同前註，行政院 2018 年 5 月 2 日發布之國家洗錢及資恐風險評估報告，檢自
http://www.amlo.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=511902&ctNode=47448&mp=8004，頁 6，最後瀏覽日 20180513。
93葛映濤，參加 2017 年亞太防制洗錢組織(APG)評鑑員訓練研討會(APG Assessors Training 2017），2017 年 6 月 3 日，頁 12。
94 FATF 2013 年評鑑方法論，頁 23，檢自
http://www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/documents/fatf-methodology.html ， 最後瀏覽日 20180407。
95 同前註，頁 93。
96 2018 年 4 月 12 日證券投信暨期貨三公會合辦之證券期貨業暨投信投顧業國家風險評估初步結論說明 會，行政院防制洗錢辦公室蔡檢察官佩玲-國家風險評估程序及結論。
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及效能評鑑的第 1 項要瞭解洗錢及資恐風險。全面進行國家風險評估係建 置我國防制洗錢/打擊資恐的基礎工作，也是最重要工作之一97。
一、方法論概述
辨識、評估和瞭解洗錢和資恐風險，是執行並發展國家防制洗錢/打擊 資恐機制的重要部分，包括用以減少洗錢/資恐風險的法律、規定、執法和 其他措施。此過程可以協助權責機關有效分配資源及訂定優先順序。國家 風險評估結果可提供金融機構及指定非金融機構事業或人員進行自身的風 險評估98。
國家風險評估程序主要以 4 個部份組成:計畫風險評估程序、進行固有 風險評估、評估剩餘風險及制定風險之國家行動計畫等。我國計畫風險評 估程序係由行政院洗錢防制辦公室擬定後，呈請行政院正式核定施行。
固有風險之評估，依據FATF國家風險評估指引，所謂風險係由威脅、
弱點及後果三項元素所構成，威脅指國家、社會、經濟或其他可能造成危 害之個人、團體、物體或活動。以洗錢/資恐而言，瞭解產生前置犯罪及犯 罪所得之環境，有助於辨識其本質，例如詐欺犯罪即是對國家、社會與經 濟造成危害的威脅之一，有必要瞭解犯罪者之本質為個人或集團、能力、
環境、犯罪數、不法所得金額及洗錢手法等，以評估它可能造成危害之程 度。弱點指威脅所利用或支持或有助於威脅活動之事物，例如電信詐欺集 團往往先蒐集大量人頭(銀行)帳戶，並詐騙被害人將款項匯至該帳戶後，
由集團成員車手以各種方式移轉並提領資金，再將該筆資金透過地下通匯 或購買不動產等方式掩飾或隱匿，此時銀行業、地下通匯及不動產部門就 是所稱的弱點。後果指洗錢/資恐可能造成之影響或損害，包括潛在犯罪與
97 APG 的第三輪相互評鑑，我國依時程需在今(2018)年 6 月 30 日前提交國家風險評估，檢自 http://www.amlo.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=506389&ctNode=47448&mp=8004，最後瀏覽日 20180413。
98 FATF 國家洗錢及資恐風險評估指引，頁 1，檢自
http://www.amlo.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=491311&ctNode=45743&mp=8004，最後瀏覽日 20180408。
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資恐活動對金融系統、機構、經濟及社會所造成的影響。例如電信詐欺除 造成被害人直接損失外，後續洗錢行為對金融機構的道德、誠信與聲譽亦 造成傷害，造成社會不安及不滿情緒，對政府維護治安的信心下降，更嚴 重打擊國家聲譽等後果99。
對於固有風險之評估，分析威脅及弱點主要藉由剖析例表蒐集資料並 討論，說明如下100:
(一) 洗錢威脅剖析例表:主要對 23 項 FATF 明定之前置犯罪和單獨洗前的關 鍵資料進行討論，包括如可疑交易報告件數、任何預估前置犯罪之犯罪 所得金額，並利用風險因子如犯罪者能力、洗錢規模和估算不法所得等 3 項進行評等。
(二) 資恐威脅剖析例表:分析和評估恐怖組織行為者的資恐威脅相關資料，
如行為者能力，參與國際恐怖組織的活動、可疑交易報告、執法機關的 案件數，分析要素或險因子包括行為者能力、恐怖分子及恐怖組織的全 球活動範圍、資恐資金估算等 3 項。
(三) 產業弱點剖析例表:分析及評估國內相關產業之固有弱點層級之相關 資料，如相關產業數量及規模、產品及服務的資訊、業務關係的本質、
產業活動的地理範圍及產品和服務提供的管道等 5 項。
辨識上開風險程度、各項犯罪威脅級產業弱點均加以評等，分為非常 高風險、高風險、中度風險及低度風險等 4 個等級，例如貪汙賄賂因行為 者能力非常高、洗錢活動範圍非常高，資恐資金估算高，屬於非高風險之 犯罪威脅。
分析威脅及弱點後，採取相關抵減措施後就是剩餘風險，依剩餘風險 之等級決定優先順序，發展國家層級的策略及方案，藉由強化現有抵減措 施，及創立新的政策及所需的運作方案，建立國家行動計畫後實施。
99 同前註 1，頁 6-7。
100 2018 年 1 月 15 日至 19 日 國家洗錢及資恐風險評估程序第三次會議第二冊，頁 28-31。
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二、威脅評估
行政院於 2017 年 3 月 16 日成立行政院級的「洗錢防制辦公室」，全力 推動第三輪相互評鑑籌備工作之進行，洗錢防制辦公室由行政院政務委員 直接督導，將針對國家報告、評鑑宣導與教育、國家風險評估等三個面向 同步進行，國家報告部分，將針FATF 40 項建議，密集與相關的公私部門 展開直接協調、檢視，採逐日撰寫方式完成101。
行政院防制洗錢辦公室自 2017 年 6 月 12 日起開始舉辦國家洗錢及資 恐風險評估程序第一次會議，到 2018 年 3 月 16 日止共舉辦 4 次國家洗錢 及資恐風險評估程序會議102。經與會代表討論，後於 2018 年 5 月 2 日由行 政院邀集各公、私部門人員，發布週知-國家洗錢及資恐風險評估報告，係 我國完成首次國家層級風險評估，為維持風險評估之最新狀況以切合所需，
且因應國際標準之變異、國際與國內洗錢與資恐等態樣變化，後續將由行 政院洗錢防制辦公室以每 3 年度為期之方式，持續進行更新評估，下次風 險評估更新期程為 2021。該報告顯示我國現行洗錢及資恐威脅程度最高者 為毒品販運、詐欺、走私、稅務犯罪、組織犯罪、證券犯罪、貪汙賄賂及 第三方洗錢（地下通匯及律師、會計師等專業服務）103。
三、產業弱點評估
國家洗錢及資恐風險評估程序會議以洗錢防制法所規範之金融機構、
國家洗錢及資恐風險評估程序會議以洗錢防制法所規範之金融機構、