第二章 文獻檢閱
第四節 小結
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議題設定功能。但在我國並立制的選舉制度，政黨名單仍然讓小黨擁有重回立院 的機會，且目前只要在國會中有三名就可以組成黨團，更降低小黨組成門檻，另 一方面國民黨也不一定能夠長期維持如此懸殊的席次優勢，故研究第五屆、第六 屆中的黨團協商與小黨扮演的角色仍有其價值。
第四節 小結
要分析影響委員會決議送黨團協商的因素，可以先從以往研究歸納有哪些 行為者會影響委員會、透過什麼方式影響、以及在這些行為者影響下，委員會是 變得更具有決策能力或是成為單純的政黨代理人。回顧以往國會決策理論：委員 會中心主義、院會中心主義、政黨中心主義點出哪些是重要的行為者。觀察我國 長久以來委員會決議常受到修正的情形，以及在兩次國會改革後黨團得以按照政 黨比例分配委員會、黨團擁有提出協商的權力，筆者認為政黨在影響我國委員會 上扮演越來越重要的角色。
以往有關議程設定的研究重視政黨透過「正面的議程設定」讓自己偏好的 法案能排入議程並儘快使之通過；透過「負面的議程設定」去阻絕其他政黨的提 案。但以往研究僅著重在多數黨擁有議程設定的能力，而忽略的小黨在議程設定 上扮演的角色。本研究認為影響提案使之送交黨團協商是小黨的有利武器，透過 以黨團為單位的協商，小黨可以讓自己的提案有更高的機會走到後面的審議進 程，同時小黨可以透過將提案送交協商來阻絕大黨的提案，或透過阻絕大黨提案 作為交換大黨對小黨提案支持的籌碼。
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第三章 理論與研究設計
第一節 理論架構
如文獻檢閱中以決策理論檢視我國立院並歸納以往國內研究，我國委員會 分配在第四屆以前採取委員自由登記，超過名額上限時則抽籤決定決議，委員會 流動率高，專業性不足。除此之外，委員會的拘束力十分薄弱。在委員透過自由 登記參加委員會的第四屆，提案經委員會審查通過並三讀者，有 205 筆（47%）
被小幅修改，有 47 筆（11%）被大幅修正，僅 180 筆（41%）是完全按照審查 會結果通過（林瑞雯，2003：68）。25第二波國會改革在委員會擁有決議是否送 交協商的權力下，理論上可以避免第四屆「事必協商」、協商機制凌駕委員會的 情況，但是按照張哲維（2010：56）的研究數據，第六屆「法案」送委員會審查 者共 1007 筆，扣除被委員會阻絕者，實際在 569 筆被委員會審議完竣的法案中 僅 304 筆在三讀時完全按照委員會決議通過，佔委員會審議完竣的法案 53.4%，
26這顯示我國委員會審議法律案的決議仍常常被修改。由於提案經委員會審議 後，在接下來的審議進程除了黨團可以在二讀院會中提出送交黨團協商的要求，
也可以透過在院會的表決修改委員會的決議，或者藉由程序委員會不將提案排入 二讀議程來阻絕委員會通過的提案，所以提案經委員會審議後的版本並不一定是 最終通過的版本，這與委員會中心主義中委員會具有決策能力且非屬該委員會之 委員將在院會中互惠地使彼此的提案過關的情況明顯不同。
25 有關此處數據與第一章第二節引述黃秀端、何嵩婷（2007）不同的原因在於林瑞雯資料的母 體是經委員會審議並完成三讀者，不含逕付二讀的提案；黃秀端、何嵩婷的母體是所有被三讀的 提案，包含不經委員會審議，直接逕付二讀者。
26 根據張哲維（2010:54）資料顯示，送交委員會提案共 1007 筆，扣掉委員會擱置 385 筆、逕付 二讀 53 筆，即可得由委員會審議完成者為 569 筆。不過張哲維筆數的研究單位是「法案」乘以
「送交委員會數目」，其「法案」可能包含多筆「提案」，分析單位與本研究並不相同，故此處引 用張哲維的數據跟本研究後面的數字上並不相同。
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委員會要成為立法的重心，必須具有專業分工的功能才能夠累積委員會的 權威，使委員會決議能受到院會的尊重。然而我國立法委員往往遊走於各委員會 間，根本無法讓委員培養其專業，這個情形在第二屆到第四屆委員會分配採自由 登記、超額抽籤的規則下最為嚴重，明顯與委員會中心主義中越資深者越具有被 分配到所偏好委員會的安全性不同。即使在第五屆與第六屆改為由政黨分配委員 會，委員能夠在一屆六個會期中從頭到尾都待於同一委員會者也僅佔第五屆的 40.7%和第六屆的 36.0%。既非自我選擇的委員會分派方式、委員會決議又常遭 修改、委員鮮少能長期在同一委員會中培養專業，這都顯示我國的委員會並不似 國會決策理論中委員會中心主義或院會中心主義下的委員會所具有的特色。
表 3-1 立法委員同屆內參加委員會的數目
屆期 參加委員會數目 總計
1 2 3 4 5 6
二 20.0 33.3 26.7 12.0 7.3 0.7
100.0(150)
三 15.2 33.1 31.1 14.6 6.0 0.0100.0(151)
四 13.8 26.3 28.1 23.5 7.4 0.9100.0(217)
五 40.7 26.2 23.8 7.5 1.4 0.5100.0(214)
六 36.0 32.7 23.4 6.8 0.5 0.5100.0(205)
資料來源：第二至五屆引自蕭怡靖（2005），第六屆為筆者依據立法院圖書館網站資料自行整理 說明一：若該屆立委未任滿六個會期則不予計算
說明二：數字表百分比，括號內為立委人數
以上是從運作實務下的結果而論，除此之外，制度的變革也影響委員會在 立法上的角色。從第三屆到第六屆立院期間，在議事程序等規則上的修改增加政 黨的權力，有研究稱之為「議事規則的政黨化過程」（蔡韻竹，2009：89）。政黨
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在議事上擁有包括單獨法律提案、其他提案、臨時提案、修正動議、變更議事提 案、對議事日程報告事項內容提出異議表決、發動散會動議表決、針對程序動議 題異議表決、提重付表決、提復議案、改開秘密會議等都可透過黨團名義提出，
不受原來委員連署的門檻的限制（周萬來，2004:295-307；蔡韻竹，2009:80-81）。
除了議事規則上的的權力外，最重要的還是賦予由黨團提出委員會分配名單的權 力。27
承上所述，在法律面上黨團被賦予更多的權力；在實務面上可發現委員會 的決議常遭修改、委員會分派的方式與極少委員能長期在同一委員會，所以我國 立院不具有委員會中心主義的特徵，反而由政黨在國會中扮演越來越重要的角 色。
政黨將社會中的各種利益匯聚，從而提出政策。在國會中政黨提出法案，
並希望它的提案可以完成三讀，落實成為政策以換取選民、團體的支持。政黨間 彼此競爭，所以政黨會希望敵對政黨的法案無法被三讀落實為政策。政黨希望自 己的提案可以被三讀，但是由於立法過程中的每一個審議進程都可能成為議程拒 絕點（黃士豪，2007：32-35；李怡達，2003），故政黨要不就是希望其提案能走
「快而短」的立法審議過程，要不就是能走「安全」的立法審議過程。所謂「快 而短」的「短」例如能在院會一讀時就讓提案逕付二讀，並由提案政黨自己負責 召集協商，這個方式可以跳過委員會的審議進程，讓議程拒絕點的數目減少；而
「快」意謂能夠讓提案儘速完成三讀，例如政黨透過所屬黨籍的召委早日排入委 員會議程、透過程委會及早將提案排入院會。如果政黨無法讓提案能走得「快而 短」，那它起碼會希望提案能走得很「安全」，也就是讓提案經過自己政黨比較具
27 立法院組織法第 11 條：「立法院各委員會委員人數以 21 人為最高額，各政黨黨團在委員會之 席次，依其在院會中之席次比例分配之……未參加黨團之委員或其所參加黨團人數未達按比例分 配一個委員會席次之委員，視為共同參加一個黨團。立法委員參加各委員會之名單，由起所屬政 黨或政團提出之。」
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有優勢的審議進程，以大黨而言就是讓提案走向它具有席次優勢的院會，以小黨 而言就是讓提案走向每個黨團平起平坐的黨團協商。相對地，由於政黨不希望敵 對政黨的提案被三讀，所以政黨會企圖讓敵對政黨的提案走得越「慢而長」或者 走得越「不安全」，前者即是讓提案必須經過更多的審議進程，政黨透過負面議 程設定來阻絕或凍結敵對政黨提案，後者即是使提案走向提案政黨具有劣勢的審 議進程。
政黨雖然希望自己的提案能走得「快而短」，但這並不能漫無節制地使用，
往往有其他必須考量的地方。以逕付二讀為例，政黨雖希望能將自己的提案逕付 二讀以走得更「快而短」，但政黨並不會選擇對它所有的提案皆要求逕付二讀，
原因在於頻繁使用逕付二讀手段容易造成社會觀感不佳，逕付二讀缺乏在院會與 委員會中實質審議被認為是「閹割國會」的行為，28第四屆甚至發生在野黨聯盟 雖支持執政黨提案的內容，但拒絕執政黨所提出逕付二讀的程序。29「因此各國 立法機關處理議案，大多需經審查程序，不經審查而逕由院會討論者，乃屬例外。
立法院處理議案時亦同，大都交付相關委員會審查，逕付二讀者為少數。」（周 萬來，2004：103-104）
政黨在國會中組成黨團。黨團協商即以黨團為單位，並非採用院會中的多 數決原則，協商制度使得席次較少但足以組成黨團的小黨能獲得超過其席次比例 的權力，即前段所述，黨團協商做為一個審議進程對小黨提案是更「安全」的。
新黨委員被問及有關第三屆尾聲將黨團協商法制化，他表示「黨團協商就是我們 搞出來的，把協商制度化之後最大的好處是小黨在這裡面就不是幾十分之一，而 是三分之一或四分之一，它的比例大幅度增加。」（蔡韻竹，2009:111）
新黨委員被問及有關第三屆尾聲將黨團協商法制化，他表示「黨團協商就是我們 搞出來的，把協商制度化之後最大的好處是小黨在這裡面就不是幾十分之一，而 是三分之一或四分之一，它的比例大幅度增加。」（蔡韻竹，2009:111）