第四章 影響委員會送交黨團協商因素分析與模型檢證
第一節 小黨的偏好與影響委員會決議送交協商之因素
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第四章 影響委員會送交黨團協商因素分析與模型檢證
本章共分為兩節。第一節透過檢視委員會的公報與訪談紀錄以觀察小黨對 於黨團協商的偏好，之後依據第三章的研究架構逐一檢視八項研究假設，查閱立 法院公報將委員會決議是否送黨團協商編碼為依變項，以之與本研究的自變項用 交叉表方式呈現，並引用立法院公報中委員會記錄及以往研究的訪談內容，使用 這些立法參與者的原始對話資料俾能更真實地呈現委員會決議是否送協商時的 在場情況與委員的考量，讓本研究在量化的資料的骨幹上增添質化資料的血肉。
在第二節本研究將八項研究假設的變項全部放入模型中，以機率單元模型（Probit model）檢證各變項對委員會是否決議產生影響並針對模型結果與研究假設不一 致處進一步檢視可能的原因。
第一節 小黨的偏好與影響委員會決議送交協商之因素
一、小黨的偏好
本研究企圖瞭解「委員會決議是否送交黨團協商是受到哪些因素影響？如何 做出決議？席次多寡不同的政黨是否對於送不送協商有不同的態度？」委員會實 為國會立法的重心，隨現代國會立法業務日漸繁雜，院會無法對每一筆提案做詳 盡的討論，無論在時間與專業能力上都不足；委員會則透過專業與分工讓提案能 在委員會中獲得更專業的審議與充分的討論。另一方面，我國自 1992 年第二屆 立委改選後，賦予政黨在國會組成黨團的法源，之後從立法院第三屆到第六屆，
在議事程序等規則上賦予黨團包含：單獨法律提案、其他提案、臨時提案、修正 動議、變更議事程序提案、對議事日程報告事項內容提出異議表決、發動散會動 議表決、針對程序動議題異議表決、提重付表決、提復議案、改開秘密會議等權 利，此外賦予政黨提出委員會分配名單的權利，皆讓政黨在立法上扮演越來越重
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要的角色，而黨團協商的機制更使黨團得以在二讀院會推翻委員會審議的結果，
將提案的審議由院會及委員會拿到黨團協商中，由各黨團的協商代表討論出彼此 都能接受的結論後再交由各黨團黨鞭簽字後送回院會，經過黨團協商後的提案可 能與原本的委員提案、委員會的決議大相逕庭，這造成委員會的功能被架空，實 際的立法重心移至黨團協商。為了改善第四屆立法院「事必協商」的情形，企圖 將立法重心導回委員會的正軌，2002 年的第二波國會改革賦予委員會決議是否 將議案送黨團協商的權利，希冀藉此可以讓委員會重新扮演立法的重要角色。依 據黃秀端、何嵩婷（2007）的研究，送交黨團協商的提案佔總提案的比例確實第 四屆的 92.1%降到第五屆的 22.1％，72本研究檢視第五屆、第六屆由委員會決議 送交黨團協商者佔所有提案的比例，如前章表 3-3 所示，分別為 20.3%、20.7%，
這顯示委員會的確在第二波國會改革後重新掌握提案審議，而非盡由黨團協商決 定提案的結果。但是，如表 4-1 所示，令人驚訝之處在於若僅著眼委員會決議將 提案送交黨團協商或不送交黨團協商，則委員會決議送協商者與不送協商的比例 分別為第五屆的 47.0%比 53.0%，第六屆的 49.4%比 50.6%，委員會做成送或不 送協商決議的比例十分接近，意即委員會仍會把將近一半的提案送交黨團協商。
本研究認為，這顯示政黨仍能透過委員會召委、委員會內黨籍委員影響委員會決 議是否送協商的決定。但席次大小不同的政黨是否對送交黨團協商機制有不一樣 的態度？
政黨匯聚社會上的聲音，從而提出自己的提案，並希望提案能夠三讀落實 成為政策以爭取選民、團體的支持。另一方面政黨間彼此競爭，皆企圖使敵對政 黨的提案無法落實為政策，從而降低選民、團體對敵對政黨的支持。政黨希望自 己的提案可以三讀，但國會中每一個審議進程都可以成為議程拒絕點（黃士豪，
72 黃秀端、何嵩婷（2007）的比例與本文的表 3-3 顯示不同，這是因為兩者的母體不同。黃秀端、
何嵩婷的母體是通過一讀的提案，總計 2472 筆；本文則是以所有的法律提案為母體，第五屆總 計為 2671 筆。此外黃秀端、何嵩婷的比例是所有送協商的提案，包含逕付二讀、委員會決議交 付、在二讀時應黨團要求的協商；本文比例僅針對委員會決議送交黨團協商者。
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2007：32-35；李怡達，2003），所以政黨必須想辦法使自己的提案能夠走「快而 短」的立法審議過程，要不就是能走「安全」的立法審議過程。
http://lis.ly.gov.tw/ttscgi/lgimg?@952000;0098;0099。
74 立法院，2010，立法院公報影像系統，瀏覽日期 2011 年 10 月 10 日，
http://lis.ly.gov.tw/ttscgi/lgimg?@940101;0022;0022。
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教育法部分條文修正草案由教育及文化委員會抽出逕付二讀。75但是逕付二讀畢 竟屬少數的特例，多數的法案仍應經過委員會審查（周萬來，2004：103-104），
而且政黨頻繁地使用逕付二讀的手段亦將遭致「閹割國會」的批評。「快」是指 能夠讓提案儘速完成三讀，政黨可以透過所屬黨籍的召委早日排入委員會議程、
透過程委會早日將提案排入院會。如果政黨無法讓提案能走得「快而短」，那它 起碼會希望提案能走得很「安全」，也就是讓提案經過自己政黨比較具有優勢的 審議進程，屬於正面的議程設定。然而，哪些是比較有優勢的審議進程？答案隨 政黨席次多寡而異。對於席次較多的大黨，院會中的多數決原則讓大黨相較於小 黨更有優勢，即更安全。對於小黨而言，在黨團協商中它們得以取得與大黨平起 平坐的地位，不受席次多寡影響。大黨與小黨對優勢的審議進程的看法不同導致 政黨期望提案走的審議進程也就因此而不同，小黨對於黨團協商此審議進程的偏 好在以往研究便已顯示，引述何嵩婷（2005：65）論文中訪談對象形容無盟：「很 多時候，無黨籍委員知道自己在委員會中不具優勢地位，所以不可能利用表決的 過程來讓自己推動的提案三讀通過。因此，他們在委員會中會先對議案先做保 留，並將議案交付黨團協商，利用這種手段作為籌碼，以便跟行政機關協調，從 中獲取利用表決時所得不到的利益，例如：原住民基本法、原住民發展法、原住 民自治區法，都是這類例子。」
政黨希望自己的法案可以過關，但另一方面政黨不希望敵對政黨的提案被 三讀，所以政黨會企圖讓敵對政黨的提案走得越「慢而長」或者走得越「不安全」， 前者即是讓提案必須經過更多的審議進程，政黨透過負面議程設定來阻絕或凍結 敵對政黨提案，後者即是使提案走向提案政黨具有劣勢的審議進程。
小黨由於在席次上劣勢，所以常需要透過程序性的手段來阻擋其他政黨的
75 立法院，2010，立法院公報影像系統，瀏覽日期 2011 年 10 月 10 日，
http://lis.ly.gov.tw/ttscgi/lgimg?@933301;0037;0037。
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提案，常見的方法包含在一讀院會由黨團提案要求退回程序委員會或提出復議 案。在一讀會若黨團要求退回程序委員會，雖然立法院議事規則規定此時可以透 過表決決定，但大部分審議法案時在場人數不足，所以主席鮮少交付表決，而是 由主席詢問在場有無異議，若無異議則退回程序委員會，即便在場有黨團或超過 15 位委員對退回程序委員會表示異議，亦因在場人數不足而無法交付表決。76此 外，在一讀院會要將提案交付委員會時，黨團亦可對程序委員會的建議事項（即 交付委員會）提出異議，使提案在院會人數不足下，不經表決退回程序委員會。
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復議案也常被小黨作為程序性阻擋提案的方式，78復議機制的目的在於防止 偶然草率的決定，或因為情勢變遷而覺得原來的決議有有不盡合適之處，透過復 議的機制將已經決議的議案重新拿回審議，但是在我國立法院卻成為程序性阻擋 議案的手段。透過復議機制，小黨可以將已經付委或逕付二讀的決議擱置，由於 復議案是院會另定期處理，提案即無法繼續審查。復議案另定期處理時間不固 定，只要院會不足表決額數，復議案就會被擱置，即使復議案經過表決，但中間 將被擱置至少一個星期（黃士豪，2007:33）。復議對於小黨成本很低，僅需要在 院會以黨團身份提案，且在果效上能確實擱置法案，這使大黨為了避免自己的提 案被復議，甚至有時必須趁著在場委員人數足夠時率先對自己的提案提出復議的 要求，然後再透過黨籍委員在表決時對自己黨團提出的復議案表示反對，使自己 黨提出的復議不被通過這種滑稽的情況。79例如第七屆國民黨與民進黨席次差異
76 依立法院議事規則第 23 條：「議事日程所列報告事項，按次序報告之。報告事項內程序委員 會所擬處理辦法，如有出席委員提議，八人以上連署或附議，得提出異議，不經討論，逕付表決。
如在場委員不足表決法定人數時，交程序委員會重新提出。
前項出席委員提出異議時，不足連署或附議人數，依程序委員會所擬處理辦法通過。」此處條文 為第七屆適用，第五、六屆為 15 人。
77 立法院議事規則第 41 條：「院會進行中，出席委員對於在場人數提出疑問，經清點不足法定 人數時，不得進行表決。」
78 劉潛如，2002，〈互相撤回復議案上百法案付委朝野仍互控惡意卡案〉，《台灣時報》，12 月 21 日。
79 追究原因，由於立法院議事規則第 48 條規定「復議動議經表決後，不得再為復議之動議」， 所以一個提案不能被兩次復議。先對自己政黨的提案提出復議並表決否決，可以讓其他政黨無法