影響我國委員會決議送交黨團協商因素之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系碩士論文. 指導教授：盛杏湲博士. ‧. ‧ 國. 學. 政治大影響我國委員會決議送交黨團協商因素立之研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：王北辰撰. 中華民國一百零一年一月.

(2) 謝辭記得曾經在報紙中的讀到一篇報導一位國內得獎教授的內容，文章中記者提問：「每年發表這麼多的期刊、要做這麼多的研究，您會不會很累？」那位教授回答：「怎麼會呢？我的研究只是將我每天在實驗室的生活記錄下來罷了。」這篇論文其實在某個程度上也是如此，我只是把我在盛老師團隊中的工作所得加以編纂記錄，在論文口試時，口試委員對論文中引述許多立院公報與新聞的案例加以稱許，殊不知這些也僅是我在工作過程中對這些有趣的案例稍加留心，將立法院公報或報紙檔案給留存紀錄下來而已，但還是要感謝三位老師的錯愛。從另. 政治大作中彼此交換心得與資訊，也不會有這篇論文的產生。論文是研究時期的生活紀立. 一個角度，若盛老師當初沒有讓我擔任研究助理；若沒有與學長姐、學弟妹在工. ‧ 國. 學. 錄，雖然如此，但我自己心理知道，這個記錄的時間也未免拖延得太長了些。即使這篇開頭的得獎教授認為他的研究單純是在記錄他的生活，但在那篇. ‧. 報導中隱而未顯的是他對其研究，或者說，是對其生活的熱愛，這是我所缺乏的。. sit. y. Nat. 記得自己在看電影「三個傻瓜」時，我腦中不斷浮現的是盛老師，老師一如電影. io. al. er. 主角般熱愛自己的研究，也因為這種熱愛讓老師督促自己在研究的每個細節上做. iv n C hengchi U 師曾說：「論文只是在說故事，說一篇自己覺得有趣的故事，並說服聽眾故事是. n. 到最好，但是投射在我自己身上，則是我在從事其他研究以外事情時的樣貌。老. 真的如此。」可是當說書人失去對故事的熱愛時，自然就難以感動觀眾，哪怕情節再迷人。對我而言，雖然這篇論文仍是我覺得十分有趣的故事，但並不是一個我會選擇長久說下去的故事。有一種名為大慧星蘭（Angraecum sesquipedale）的蘭花，從花朵到花蜜儲存的位置間，它擁有長達 25 公分的花距（Nectar tube），當達爾文看到這個花距過長難以授粉的蘭花時，便推論一定有種昆蟲擁有這種長度的嘴器來吸食花蜜，他的言論在當時受到批評，但在長達 41 年後這個被名為天蛾（Xanthopan morganii praedicta）的昆蟲被發現在馬達加斯加島，其學名中的 praedicta 正為了紀念達爾.

(3) 文當時的「預測」。假如是這個故事有些變動，若先被發現的是天蛾呢？在那個百分百配合的「夥伴」被找到之前，他的口器將被視為是很詭異的存在，但「夥伴」被找到之後，一切卻又顯得那麼理所當然。學術是有趣的的，這篇論文完成亦讓我感到驕傲，只是它並非我的大慧星蘭。即便如此，這篇論文的完成仍讓我覺得十分欣喜，也讓我得窺以往的研究的作者是歷經怎麼樣的寫作過程。這篇論文的完成要感謝許多人，首先要感謝盛老師，雖然老師常常說他指點我的頻率比以往學生要少，但其實是因為我很少主動約老師，反而常常讓老師替我的進度著急，老師看我的論文甚至比我自己檢視還要仔細，每次從老師手中接回的紙張上總是評點得朱墨爛然，大到寫作方向，. 政治大. 小至寫作格式、錯別字甚至一個黑點的有無，沒有盛老師的提點，這篇文章是不. 立. 可能完成的。感謝擔任口試委員的楊婉瑩老師與黃秀端老師在論文上給予很多的. ‧ 國. 學. 建議，尤其在文獻檢閱部分的編排讓我的論文文意能更具體的呈現。其次要感謝. ‧. 一起在老師那兒工作的學長姐、學弟妹，韻竹學姐的論文給了我很多的方向，期間還提供我找不到的文獻；蓉怡學姐雖然先離開研究團隊，但是在我擔任助理的. y. Nat. er. io. sit. 初期給予我很多的指導，又介紹我其他助理工作來增加經驗與收入；感謝士豪將我引進老師的研究團隊中，甚至願意犧牲假期幫我講解編碼的標準，在我新手上. n. al. Ch. i Un. v. 路時幾度額外花時間將我的工作再拿回去批改後講解，等同他一個人作了兩個助. engchi. 理份量的工作，讓我可以快速從手足無措中步上軌道。正蒓、明瑩和怡君除了是工作上的好夥伴，也願意一起唱歌來抒解我的壓力。此外還要感謝彥欣，從我踏入研究所開始，甚至到他已經到國外攻讀博士班，都常常會來訊關心我的動向。最後，要感謝我的妻子，在這段時間擔負了大部分的家計工作，就連假日都不休息地替我打點下一周的中餐安排，在情感上妻子分享我的喜悅，在我遇到挫折的時候張開手臂提供我投入的懷抱。我是個比較能言善道、活潑外向的人，因此常常能成為一些聚會場合的焦點，但從論文完成到聚會場合的活躍，若我身上有任何引人注目的優點，全都源自妻子的支持，一如黑夜中醒目的月亮，實際上它所有的亮彩都仰賴反射太陽溫暖的光。.

(4) 摘要. 自第四屆起法制化的協商制度將國會從多數決原則帶往以黨團為單位，直到第二波國會改革賦予委員會決議是否將議案送交黨團協商的權力，企圖解決第四屆委員會功能被黨團協商機制架空的情形。然而，本研究檢視第五屆與第六屆由委員會決議是否送交黨團協商的提案，發現仍有合計 48.1%被委員會送交黨團協商。本文的研究問題即在探討委員會決議是否送交黨團協商是受到哪些因素影響？如何做出決議？席次多寡不同的政黨是否對於送不送協商有不同的態度？. 政治大本研究認為，政黨在影響委員會決議是否將提案送交黨團協商上具有影響立. ‧ 國. 學. 力，其中又以小黨的態度最為關鍵。相較於小黨在院會多數決原則下的弱勢，透過黨團協商小黨能夠發揮數倍於自己席次比例的影響力。小黨將其他政黨的提案. ‧. 送交黨團協商來達成阻絕的目的，或者透過交換的方式來讓自己的提案能完成協. sit. y. Nat. 商。小黨偏好黨團協商此審議進程，藉由黨團協商機制小黨對自己的偏好的提案. io. al. er. 有正面的議題設定能力，同時阻絕其他政黨的提案，即負面的議題設定，因此小. iv n C hengchi U 屬的召集委員促使委員會做出將提案送交小黨偏好的審議進程的決議，即送交黨. n. 黨會企圖使委員會做出將提案送交黨團協商的決議。小黨得透過黨籍委員以及所. 團協商。. 本研究蒐集第五屆、第六屆所有達到委員會決議是否送協商的審議進程的提案，研究結果發現小黨確實影響委員會決議是否送交黨團協商，除此之外，委員會屬性包含委員會專業程度、決議會期以及提案屬性包含有無對案、提案內容、提案規模、是否屬技術性提案也會影響委員會決議是否送交黨團協商。. 關鍵詞：黨團協商、委員會、小黨、召集委員、議程設定.

(5) 目. 次. 圖次-----------------------------------------------------------------------------------------------II 表次----------------------------------------------------------------------------------------------III 第一章緒論------------------------------------------------------------------------------------1 第一節. 研究動機與問題----------------------------------------------------------------1. 第二節. 我國黨團協商的演變----------------------------------------------------------5. 第二章文獻檢閱----------------------------------------------------------------------------13 第一節. 國會決策理論------------------------------------------------------------------13. 第二節. 小黨政治------------------------------------------------------------------------22. 小結------------------------------------------------------------------------------34. 學. 第四節. ‧ 國. 第三節. 政治大國內相關研究------------------------------------------------------------------27 立. 第三章理論與研究假設-------------------------------------------------------------------35 理論架構------------------------------------------------------------------------35. 第二節. 研究設計與變數建構---------------------------------------------------------55. ‧. 第一節. sit. y. Nat. al. iv n C hengchi U 影響委員會決議是否送交黨團協商因素之模型檢證----------------.104 小黨的偏好與影響委員會決議送交協商之因素------------------------75. n. 第二節. io. 第一節. er. 第四章影響委員會送交黨團協商因素分析與模型檢證----------------------------75. 第五章研究結果---------------------------------------------------------------------------115 第一節. 研究發現-----------------------------------------------------------------------115. 第二節. 研究限制與未來研究建議--------------------------------------------------118. 參考書目---------------------------------------------------------------------------------------122 附錄提案內容分類表---------------------------------------------------------------------130. I.

(6) 圖. 次. 圖 3-1. 立法提案審議流程圖---------------------------------------------------------------45. 圖 3-2. 研究架構圖（一）------------------------------------------------------------------55. 圖 3-3. 研究架構圖（二）------------------------------------------------------------------74. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(7) 表. 次. 表 1-1. 我國黨團協商演變------------------------------------------------------------------11. 表 3-1. 立法委員同屆內參加委員會的數目---------------------------------------------36. 表 3-2. 立法院各屆政黨當選席次---------------------------------------------------------40. 表 3-3. 委員會決議是否送交黨團協商之提案數目------------------------------------60. 表 3-4. 各提案人提案到達委員會審議完竣階段次數分配表------------------------62. 表 3-5. 各黨委員會主席主持並完成審議提案次數分配表---------------------------64. 表 3-6. 各委員會流動率與專業程度------------------------------------------------------65. 表 3-7. 兩屆各會期提案審議完竣次數分配表------------------------------------------68. 表 3-8. 兩屆提案是否併案審查次數分配表---------------------------------------------69. 表 3-9. 提案內容次數分配表---------------------------------------------------------------70. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 表 3-10 兩屆提案規模次數分配表---------------------------------------------------------71 第五、六屆經委員會決議是否送協商之比例---------------------------------77. 表 4-2. 第五、六屆各會期各政黨召集委員數------------------------------------------84. 表 4-3. 提案政黨與委員會決議是否送協商交叉表------------------------------------89. 表 4-4. 決議時委員會主席黨籍與委員會決議是否送黨團協商交叉表------------96. 表 4-5. 委員會專業程度與委員會決議是否送黨團協商交叉表---------------------99. 表 4-6. 委員會決議會期與是委員會決議否送黨團協商交叉表-------------------100. 表 4-7. 委員會決定是否協商與是否完成立法交叉表-------------------------------101. 表 4-8. 有無對案與委員會決議是否送黨團協商交叉表----------------------------102. 表 4-9. 提案內容與委員會決議是否送黨團協商交叉表----------------------------103. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 4-1. Ch. engchi. i Un. v. 表 4-10 提案規模與委員會決議是否送黨團協商交叉表----------------------------104 表 4-11 技術性提案與委員會決議是否送黨團協商交叉表-------------------------105 表 4-12 影響委員會決議送交黨團協商因素的機率單元模型----------------------106 表 4-13 政黨意見與選區意見不一致時，各黨委員優先考量交叉表-------------110 III.

(8) 第一章緒論. 第一節研究動機與問題. 事件一：2006 年 12 月 13 日財政委員會審議「所得稅法第十七條條文修正草案」關於放寬教育學費特別扣除，在審議將完成前，委員會內對決議是否送交黨團協商發生爭議。「林委員重謨：（在席位上）這次審查的案子和很多案子都有關連，本席建議將本案保留，交送政黨協商。. 立. 政治大. 余委員政道：（在席位上）主席，我建議今天先通過這個案子，其他部分以後再. ‧ 國. 學. 討論。. 劉委員億如：（在席位上）不要再交送政黨協商了，每一個案子都送政黨協商，. ‧. 我們委員會在做什麼？. Nat. sit. y. 余委員政道：（在席位上）先通過這一條就好，對學生來說，就是功德無量了。. al. n. 協商。」1. er. io. 主席（費鴻泰委員）：本人擇善固執，建議按照大多數人的意見通過，不送政黨. Ch. engchi. i Un. v. 事件二：2005 年 4 月 11 日法制委員會審議有關廢止「典試法」與相關監考人員配套措施的修正案，在委員會主席的堅持下交付黨團協商。「主席（林濁水委員）：（法條內容）兩者會相互抵觸，我們還是協商好了... 王委員昱婷：（在席位上）主席，我們要不要先休息，讓大家討論一下。主席：我們幾個人也沒有辦法處理，還是協商好了。」2. 1. 立法院，2010，第六屆法律提案審議進度追蹤系統，瀏覽日期 2010 年 10 月 6 日， http://lis.ly.gov.tw/ttscgi/lgimg?@960300;0039;0071。 2 立法院，2010，第六屆法律提案審議進度追蹤系統，瀏覽日期 2010 年 10 月 6 日， http://lis.ly.gov.tw/ttscgi/lgimg?@942502;0261;0269。 1.

(9) 1999 年第三屆立法院在卸任前通過第一波國會改革，將黨團地位確立並將黨團協商制度法制化。2001 年年底為了修正第四屆立院中黨團協商制度凌駕委員會的情形，第二波國會改革賦予委員會於議案審查完畢後決議是否將議案交由黨團協商的權力，自此，委員會在審查完畢後對是否交付黨團協商的決議便成為如前述公報般各方競爭所在。委員會對議案是否送協商的決議將影響議案是否由國會的多數決原則走向以黨團為單位的協商，從而影響最後議案被制訂的內容，影響力可謂甚大。本研究以我國第五屆與第六屆為研究期間，欲瞭解「在委員會審議的最後階段，做出是否送協商的決議究竟是受到什麼因素影響？」. 立. 政治大. 以往研究顯示政黨是主導國會的重要角色。每個政黨都想要完成其政策，. ‧ 國. 學. 透過立法落實政策將好處帶給自己的選民，另一方面為了避免對手政黨吸引更多. ‧. 的選民，所以政黨會去阻擋對手的提案使其無法完成立法。政黨會企圖使立法提案走對自己有利的立法進程以增加完成上述目標的機會，而席次多寡不同的政黨. y. Nat. er. io. sit. 偏好的立法進程可能不同。小黨在黨團協商中可與大黨平起平坐，大黨則在依多數決原則的院會擁有優勢，故本研究想瞭解席次多寡不同的政黨，特別是小黨與. n. al. Ch. i Un. 大黨在影響委員會決議是否送協商上扮演的角色。. engchi. v. 委員會與政黨是本研究的重點，此二者是國會運作十分重要的部分。Wilson （1999）表示一個國會必須具有自主性（autonomy）與有效性（effectiveness）。自主性指的是必須獨立於其他機關，例如行政、司法機關；有效性即是否能解決協調問題(coordination problem)、3集體行動問題（collective action problem）4與. 3. 「協調問題」指當議員擁有相同態度（共同利益）時，他們可能面對眾多大同小異的法案版本，雖然每種都是他們可以接受的，但是究竟採用哪種版本卻無法決定。 4 「集體行動問題」是對於單一議員來說採取行動，例如蒐集資訊、擬定草案、促成通過，每一個行動都需要花很大的成本，因此他們會希望有個小團體來負擔這個成本，同時這個小團體透過長期處理這類事務將獲得專業分工的能力，使法案的品質增加，有利於所有人。 2.

(10) 集體選擇問題（collective choice problem）。5他特別強調有效性，認為若無法解決有效性的三個問題，則這個國會是失敗的（Unless they are solved, the legislature will fail, and failure can be catastrophic for the polity.）。筆者認為如何解決有效性的三個問題落實在國會的「委員會」與「政黨」上。. 委員會在大多民主國家的國會中扮演一定的角色。於十九世紀 Woodrow Wilson 便稱美國國會的委員會為「小國會」（Little Legislature），認為「美國政府是國會常設委員會所控制的政府。」（朱志宏，1995:116）隨現代國會立法業務日益繁雜，由全體國會議員在院會對法案進行詳盡地討論在現實中難以實現，為. 政治大. 使國會能在時限中完成立法工作，委員會的分工機制更顯重要。委員會中委員擁. 立. 有較為充裕的審議時間，透過長時間待在同一委員會可培養委員對相關法案的專. ‧ 國. 學. 業能力。經過委員會專業及充分地討論後，將審查結果提報院會，可見委員會實. ‧. 為國會的運作核心。. y. Nat. er. io. sit. 另一方面，政黨匯聚民意，將選民的偏好具體落實為政策為其目的。政黨在國會內是國會議員的代理人（agent），與其所屬國會議員共同承擔選舉成敗。. n. al. Ch. i Un. v. 政黨領導所屬國會議員，透過分配議員至委員會、給予更高的政治職位等方式交. engchi. 換議員的忠誠。在國會的立法程序上，政黨透過議程設定（agenda setting）使自己偏好的法案得以三讀落實成為政策，並阻擋自己不喜歡的法案。我國為了落實政黨政治，於 1992 年 1 月 16 日修訂立法院組織法，設立黨團制度以助發揮整合不同政治立場與意見之功能（王金平，2003：11）。隨歷次國會改革法案的修正，黨團由一開始只擁有立法院的設備與資源，例如黨團辦公室，到 1999 年逐漸擁有更多在立法上諸如提案權、分配成員參加委員會等權力。. 5. 「集體選擇問題」是在當議員彼此態度不一致、偏好不相同時，要如何做出大家都可接受且具有可預測性的決定，而非在多個選項間不穩定地更迭，造成政策無法延續。 3.

(11) 政黨尋求自己的政策得以完成立法程序，但是當政黨彼此極端對立時，諸如我國第三屆立法院中政黨透過不當杯葛程序，將造成政策無法產出，悖離選民的期待。為避免這種情況，不同政黨間必須尋求妥協合作，黨團協商制度設計的目的即在於此。政黨在國會內以黨團的身份行動，黨團協商機制拋開民主國會的多數決原則，以政黨為單位對各自的法案競合。在黨團協商中，無論黨團擁有國會席次的多或少，只要有一個黨團拒絕簽署，該次協商便無法完成；另一方面，若議案能通過協商機制達成共識，則更容易完成三讀。我國黨團協商機制設立的目的即是為了在委員會審查之外，能夠再整合其他非委員會委員的意見，6並以共識為原則保障少數黨之權益（林瑞雯，2003：1）。透過黨團協商達成的主要功. 政治大. 能在使各種不同的意見能更快速的整合，以減低欲完成議案所面臨的困難度，並. 立. 增進國會中的議事效率及朝野和諧（羅傳賢，2002）。但如同本章第二節將陳述. ‧ 國. 學. 的情形，第四屆立法院運作的結果，變成幾乎所有的議案都需要送交黨團協商，. ‧. 委員會的功能被架空。為解決此情形，故新一次的國會改革賦予委員會擁有決議是否將議案送交黨團協商的權力。. er. io. sit. y. Nat. 盛杏湲（2010：23）分析第六屆提案的審議議程，發現其中 45.1%的提案被. n. al. Ch. i Un. v. 阻絕在常設委員會，9.8%被阻絕在黨團協商，分別為被阻絕最多與第二多者。委. engchi. 員會決議是否送黨團協商乃完成委員會審議的最後一步，在實務上，委員會可以因為提案少數條文的爭議而繼續在委員會審議該議案，不進入下一個階段，留待下次召委再排入議程討論；相對地委員會也可以選擇保留該少數爭議提案，並送交由黨團協商針對爭議條文進行討論協商，來通過委員會這個阻絕進程。委員會如何做成送或不送黨團協商的決定？受到哪些因素影響？這就是本文研究的主題。委員會與黨團協商是提案被阻絕最多的二個審議進程，研究從常設委員會到黨團協商這段立法過程具有重要的意義。 6. 假設某委員會通過某法案，其他非屬該委員會的委員一樣可以透過連署在在二讀院會時提出異議送交協商，或向黨團反應由黨團在二讀時提出協商。非屬該委員會的委員亦可在協商時向黨團爭取成為協商代表。 4.

(12) 按照立法院職權行使法第六十八條規定，黨團協商可由院長召集、院會審議時提出與委員會審議議案遇有爭議時，由主席進行協商。惟院長召開的協商多為處理議案程序之協商，協商議案實質內容者為少數（周萬來，2004：278-284）。扣除院長召集的協商，比較由委員會決議送交黨團協商的議案數與在院會審議時由黨團或 20 人以上連署而送交協商的議案數，又以前者為多，第五屆送交黨團協商的 546 筆提案中，有 425 筆（77.8%）是由委員會所決議送交，由院會提出僅 121 筆（黃秀端、何嵩婷，2007：21）。由於黨團協商機制使國會由按照多數決治理原則改為由黨團為單位，保障了少數黨的權益，因此產生本研究的疑問，. 政治大. 不同席次多寡的政黨對於要不要讓委員會將提案送交黨團協商是否抱持不同看. 立. 法？. ‧ 國. 學 ‧. 委員會為國會運作的核心，但自第四屆起法制化的協商制度則將國會從多數決原則帶往以黨團為單位。立法院職權行使法第十條之一與第六十八條賦予委. y. Nat. er. io. sit. 員會決議是否將議案送交黨團協商的權力，企圖解決第四屆委員會功能被黨團協商機制架空的情形，然而，本研究檢視第五屆與第六屆由委員會決議是否送交黨. n. al. Ch. i Un. v. 團協商的提案，仍有合計 48.1%被委員會送交黨團協商。本文的研究問題即在探. engchi. 討委員會決議是否送交黨團協商是受到哪些因素影響？如何做出決議？席次多寡不同的政黨是否對於送不送協商有不同的態度？. 委員會對送交黨團協商的決議影響議案是否由多數決原則走向黨團為單位的協商，從而影響法案被制訂的內容，意義深遠，此即為本文的價值。. 第二節我國黨團協商制度的演變. 5.

(13) 黨團是政黨在國會內的組織。陳淑芳（2002）認為「黨團是法律所承認之由一共同政黨或理念相同、彼此不互相競爭之政黨的黨員在國會內所組成的團體。並進一步地賦予其議事上的權限，例如提案權、黨團協商權、決定委員會委員名單之權。」由上述可得知「屬於同一政黨」並非黨團成員的必要條件，我國立法院組織法第三十三條「立法委員依其所屬政黨參加黨團。每一政黨以組成一黨團為限；每一黨團至少須維持三人以上。未能依前項規定組成黨團之政黨或無黨籍之委員，得加入其他黨團。黨團未達五個時，得合組四人以上之政團。黨（政）團總數合計以五個為限。前項政團準用有關黨團之規定。」7即表示無黨籍或未達黨團席次的不同黨籍委員一樣可以合組政團，並擁有與黨團相同的權力。. 立. 政治大. Duverger 依國會中政黨屬性與決策方式不同而有「內造政黨」與「外造政. ‧ 國. 學. 黨」之分，內造政黨起源於國會內部，國會黨團就是政黨的內部決策核心，黨團. ‧. 的領袖就是政黨的領導人；外造政黨通常在國會之外另有決策核心（Duverger， 1954；王業立，2002：88；林瑞雯，2003：57）。國會黨團在政黨內部的地位常. y. Nat. er. io. sit. 成為判定政黨「黨內民主」程度的重要指標，在許多民主國家即便是外造政黨，國會黨團一樣擁有很高的自主性，不受國會外中央黨部的支配；或一定比例的中. n. al. Ch. i Un. v. 央黨部的重要幹部由國會議員兼任（王業立，2002）。故無論是內造或外造型政. engchi. 黨，黨團都在政黨中扮演重要的角色，誠如 Laski 所說：「現在國家干預的事務日漸增加，議會中的事務也日漸增加，為使議會在必要的時限內完成立法工作，則需要一個更有組織的政黨。」（黃秀端、何嵩婷，2007：10）. 國會黨團的功能即在於藉由政黨的力量，例如黨紀的懲罰、政治職位的獎勵，對內協調整合同黨委員的意見；透過法律上賦予黨團的權力與所屬委員的集. 7. 此為第六屆後期於 2007 年 12 月 26 日公布的條文，主要為因應第七屆立院席次變革。第五、六屆適用條文為「立法委員依其所屬政黨參加黨團，每一黨團至少須有 8 人以上。但於立法委員選舉得票比率已達百分之五以上之政黨，不在此限。未能依前項規定組成黨團之政黨或無黨籍之委員，得加入其他黨團，或合組 8 人以上之政團。」 6.

(14) 體力量，對外和其他黨團競爭合作以發揮影響力。黨團協商即以黨團為單位的競合機制。. 黨團制度並非自我國制憲之初就有的設計，黨團制度的出現、法治化以及之後的變革敘述如後。我國自 1992 年第二屆立法委員改選，長達近 50 年的資深委員全部退職，為落實政黨政治，同年修正立法院組織法增訂 27 條之一，明訂立法委員席次五席以上的政黨得成立黨團，此為我國黨團之肇始。各黨團依循各自政黨的不同理念，彼此間必然發生衝突，但若因為衝突導致沒有立法產出，則將遭受選民責難（盛杏湲，2010：12）。所以即便各黨團立場不同而有衝突，但. 政治大. 仍必須合作完成法案，協商談判便是解決衝突的方式。「立法院議事透過黨團協. 立. 商的方式解決，實有助於解決院內紛爭、提升議事效率與立法品質。」（王金平，. ‧ 國. 學. 2003：11；羅傳賢，2004：227）故自第三屆第三會期起，經當時院長劉松藩要. ‧. 求，法案凡經委員會審查完畢，送交二讀會之前都必須經過黨團協商（盛杏湲， 2001：82）。唯此時「黨團協商」並非法制化的機制，缺乏強制力，而政黨亦無. y. Nat. er. io. sit. 法以黨紀約束所屬委員行為，導致黨團協商的結論提報院會討論時常遭出席委員所推翻。此階段被國內研究稱為「形塑階段」（劉淑惠、廖益興，1999；吳坤鴻，. n. al. 2000；周建邦，2009）。. Ch. engchi. i Un. v. 為解決上述議事效率不彰現象，在第三屆立法院結束前，立院通過「立法院職權行使法」正式將黨團協商法制化，此即所謂第一波國會改革，8國內研究稱之「法制化階段」（劉淑惠、廖益興，1999；吳坤鴻，2000；周建邦，2009）。此時期政黨只需達五個席次便可成立黨團，同時對黨團協商代表未做任何規定，黨團協商採取政黨比例分案，也就是任一委員無論其所屬委員會，皆可以透過政黨認養該法案並成為協商代表。實務上，大多數的法案都是由兩個以上黨團「共. 8. 第一波國會改革修訂的法律常被稱為國會五法，包含「立法院組織法」、「立法院職權行使法」、「立法院各委員會組織法」、「立法委員議事規則」與「立法委員行為法」。 7.

(15) 同認養」，任一個認養的黨團即可以「排不出協商時間」、「協商代表尚未產生」為由拖延協商以杯葛法案（趙弘章，2005：44）。黨團協商具有的效力在於協商結論於院會宣讀除非有出席委員 15 人以上之連署對全部或一部提出異議，並由院會就異議部分表決，否則經院會宣讀後出席委員不得再提出異議。經協商議案於廣泛討論時除黨團要求政黨比例派員發言外，其他委員不得請求發言。9. 由於協商代表不必為審議的委員會成員，導致委員會的審議過程與決議理由不一定能被傳達到黨團協商中。根據立法院職權行使法第 72 條規定，協商所得結果經院會宣讀後，出席委員不得反對；廣泛討論時除黨團要求依照政黨比例. 政治大. 發言外，其他委員亦不可請求發言，這讓黨團協商機制凌駕委員會，事先在國會、. 立. 委員會內的討論都沒有拘束力，只有協商的結論才具有意義。在此黨團協商機制. ‧ 國. 學. 運作下的結果，最後的結果是第四屆所有通過的法案中有 92.1%是經過協商（黃. ‧. 秀端、何嵩婷，2007：4）。第四屆 487 筆送交協商的法案中，有 288 筆（佔 59.1%）經過修正，經過修正的 288 筆中有 80.6％為實質的修正（陳采葳，2003：64-67）。. er. io. sit. y. Nat. 第四屆黨團協商運作的缺點被歸納為：第一，黨團成立門檻過低或參與協. n. al. Ch. i Un. v. 商者不具代表性，造成少數委員決定法案內容；第二，削弱委員會的審查功能，. engchi. 無法落實專業審查；第三，黨團協商成為利益交換與綁架議案的集會所（楊泰順， 2001；王業立，2002；楊婉瑩，2004；趙弘章，2005）。為改進第四屆立法院為人詬病處，2002 年 1 月 25 日再度通過有關黨團協商條文的修正，被稱為第二波國會改革。第二波國會改革主要對上述缺點做出以下改進： 1.提高黨團成立門檻為 8 人，縮小小黨透過黨團協商獲得與席次極度不成比例的權力。 2.增訂立法院各委員會組織法第十條之一，賦予委員會於議案審查完畢後，對議案應否交由黨團協商予以議決。此修正避免如第四屆幾乎所有法案在二讀前 9. 立法院職權行使法第 72、73 條。 8.

(16) 都需要經過協商的問題，從而增加委員會影響力。這個賦予委員會決議是否送協商的權力也正是本文的研究主題。 3.協商代表每黨團兩名，其中一名必須為審查委員會之委員。議案的院會說明人為協商的當然代表，10負責召集協商的黨團由院會說明人所屬黨團擔任，藉此加強委員會與黨團協商間的關係，使委員會討論過程、決議的理由得以傳達至黨團協商。 4.規定若交付協商議案經四個月仍未達成共識，則交由院會定期處理，以避免透過黨團協商來拖延議程、杯葛法案。11. 政治大. 在第二次國會改革之後，送交黨團協商的法案比例由第四屆的 92.1%降到第. 立. 五屆的 22.1％，而送交協商的法案中 77.8%是委員會做成的決議（黃秀端、何嵩. ‧ 國. 學. 婷，2007），完成三讀的法案中，未經過黨團協商的有 683 筆，經黨團協商的僅. ‧. 267 筆（28.1%）（何嵩婷，2005：81），顯示黨團協商不再是法案要通過的必經之路，委員會的自主性也獲得提升。. er. io. sit. y. Nat. 經第二次國會改革，黨團協商的機制歷經立法院第五屆、第六屆的運作，. n. al. Ch. i Un. v. 第七屆立法院的選舉制度由原先複數選區單記不可讓渡投票制度（以下簡稱. engchi. SNTV）更改為單一選區兩票制的並立制，即區域立委由單一選區相對多數方式選出，不分區立委按政黨名單獲得選票之比例選出。同時立法委員席次由原先的 225 人減半為 113 人。第七屆立委選舉結果，國民黨拿下 81 席，擁有超過七成席次，民進黨 27 席，親民黨僅平地原住民一席，12台聯、新黨未獲席次，無黨團結聯盟三席，無黨一席，13除國、民兩最大政黨外的其餘小黨所獲席次銳減。國民黨挾其席次優勢，在 2008 年 4 月 25 日通過修法，黨團協商的法案冷凍期進 10. 實務上，除非委員會議決其他委員擔任院會說明人，否則院會說明人都由該委員會召委擔任。惟實務上，即便經過四個月的協商期，多由院會決議「協商後再行處理」的方式繼續等待協商完成。 12 該席為林正二，於 99 年 07 月 27 日經台灣高等法院判決當選無效確定。 13 國民黨苗栗第一選區李乙廷因當選無效去職，補選當選為無黨籍康世儒，為無黨的第二席。 11. 9.

(17) 一步縮短為一個月；黨團協商應全程錄音、錄影，併同協商結論刊登於公報；14 協商結論如與審查會之決議或原提案條文有明顯差異時，應由提出修正之黨團或提案委員以書面附具條文及立法理由，併同協商結論刊登公報。上述的修改有著特殊的意涵，縮短冷凍期進一步地避免透過政黨協商來拖延杯葛議事；公開錄音錄影則有助擺脫利益交換的「密室政治」污名；協商結論與委員會審查決議差異明顯時需將理由具文附於公報，這表示對委員會的尊重，同時使外界得知協商時的轉折過程。. 歸納自第一次國會改革，歷經第二次國會改革，到第七屆的黨團協商機制的演變如表 1-1。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 2008 年由擁有七成席次的國民黨所主導的黨團協商機制修正，縮短冷凍期. ‧. 以及減少密室政治空間，進一步縮限黨團協商的影響力。第七屆第一會期通過的 71 案中，僅 12 案（16.9%）通過協商，遠低於第五屆的 28.1%（周建邦，2009：. y. Nat. io. sit. 33-34）。第七屆兩大黨之外的小黨勢力的銳減，身為第二大黨的民進黨在第七屆. n. al. er. 第五會期甚至無法獲得任何一個委員會召集委員的名額，15除無盟透過抽籤獲得. Ch. 一席召委外，其餘皆由國民黨委員擔任。. engchi. i Un. v. 第七屆黨團協商機制的修正顯示大黨對於黨團協商所抱持的態度是盡力減少小黨透過黨團協商上下其手的空間，把決定法案的場域回歸到由委員會、院會這些有利多數決的階段。另一方面，立法院第七屆台聯、親民黨兩個小黨未達在立院組成黨團的門檻、小黨所獲得的召委名額減少，這些與黨團協商的次數減少 14. 值得注意的是，直至第七屆告終，筆者仍未能在立法院議事轉播網際網路多媒體隨選視訊系統（IVOD）找到有關黨團協商的影音。立法院公報中雖記錄協商時的發言，但筆者檢視發現記諸多記載協商的公報往往僅一、兩頁的篇幅，以 2011 年 11 月 23 日針對國家安全組組織法修正草案協商為例，除主持人外，從頭到尾公報中甚至只有潘維剛委員發言表示：「我們都沒有意見。」這種情況明顯與一般人所理解協商中的角力情形不同，實際的「議價過程」仍難在公報中發現。 15 中央社，2010，〈立院召委選舉藍囊括 15 席〉，《中華日報》，2010 年 03 月 03 日， http://www.cdns.com.tw/20100304/news/zyxw/100000002010030322342043.htm。 10.

(18) 間是否有關連亦是引發本文的寫作動機。本研究認為政黨皆欲落實該黨的政策，使其通過立法完成三讀，同時避免敵對政黨的政策通過立法，政黨都希望完成前述目標，藉由讓法案走對自己有利的立法進程來提高完成目標的機會，大黨擁有院會中席次優勢，但在黨團協商時以黨團為單位，每一個黨團在協商時擁有一樣的權力，小黨藉此獲得與大黨平起平坐的地位。故本研究認為相較於大黨，小黨會企圖在委員會決議是否送協商時使法案走向黨團協商。本研究選擇小黨林立的立法院第五屆、第六屆為分析的時間，檢視小黨與大黨是否在影響委員會送交協商上扮演不同的角色。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 11. i Un. v.

(19) 表 1-1. 我國黨團協商演變. 第一次國會改革. 第二次國會改革. 2008 年改革. 黨團門檻. 5人. 8人. 3 人，黨團上限為五個. 協商時機. 1.院長或黨團向院長請求進行。. 同左，另增加委員會於審議. 同第二次國會改革. 2.院會決定不需交協商議案時，. 完成後可決議送交協商或. 經出席委員 20 人以上連署可要. 「不須」送交協商。. 求送交協商。 3.委員會審查議案遇有爭議，主席得裁決進行協商。. 立. 治政由院會說明人所屬黨團負大. 同左. 責召集. 學. 由黨鞭書面簽名指派兩. 名指派。. 人，其中一人須為審查會委. ‧. 無人數限制，由各黨黨鞭書面簽. 員16。院會說明人為當然代. io. 協商時限. 未規定. 黨團協商. 需經黨團負責人簽名，僅刊登協. 結論與記. 商結論於公報，協商過程不公開。. 四個月. n. al. Ch. n U engchi 同左. sit. y. Nat. 表並擔任協商主席。. er. 協商代表. 由黨團分案認養亦可共同認養. ‧ 國. 負責黨團. iv. 一個月 1. 除經黨團負責人簽名外，協商過程需全程錄音、. 錄. 錄影併同結論刊登於公報。 2.結論與委員會決議差異明顯時，應由提出修正之黨團或委員以書面附具條文及立法理由刊登於公報。資料來源：立法院圖書館，筆者自行彙整。. 16. 若黨團所屬委員均不屬於該審查會則不在此限。 12.

(20) 第二章文獻檢閱. 黨團協商是我國立法院特殊的一個審議進程，在此審議進程中各政黨無論席次多寡皆擁有一樣的權利。我國委員會被賦予在議案審議完竣後決定是否要送黨團協商的權力，由於黨團協商的決議方式與院會中的多數決原則不同，黨團協商的參與者也與委員會委員不同，導致送或不送黨團協商的提案可能會有迥異的結果。那麼，究竟是哪些行為者決定提案要經過哪些審議進程？誰具有議程設定的能力？本章第一節檢視以往有關國會決策理論的研究，歸納哪些行為者在立法院擁有決策的權力。. 立. 政治大. 政黨在國會中扮演重要的角色，國會多數黨具有議程設定的能力，那麼，. ‧ 國. 學. 那些席次較少的政黨在國會中是否能發揮影響力？本章第二節回顧國外以往有. ‧. 關「小黨政治」的研究。. Nat. sit. y. 第三節將國內對相關主題的研究分成三個部分。首先回顧以往國內有關國. n. al. er. io. 會決策理論的研究；接著回顧國內對國會議程設定的研究；最後，我國自有黨團. i Un. v. 協商機制以來，吸引不少學者的關注，國內對於黨團協商機制的研究大致可分為. Ch. engchi. 兩類，其一是與他國制度做比較並對我國黨團協商制度運作的缺點提出改革建議，另一類則著重黨團制度對立法院運作的影響。雖然國內已經有不少有關黨團協商的研究著作，但至目前為止缺乏分析是哪些因素影響委員會決議是否送交黨團協商的研究，也忽視小黨在委員會決議是否送協商中展現議程設定的能力，這就是本研究欲補足之處。. 第一節國會決策理論. 國會決策理論企圖解釋國會內究竟是由誰來掌握決策權力，以往的研究對 13.

(21) 這個問題提出的答案可歸納為：委員會、院會或政黨。. 一、委員會中心主義 Mayhew（1974）研究美國國會，他認為研究立法行為必須從各個議員的動機為起始點。議員的動機主導了他的行為，立法行為便是各議員按照其動機行為最後集體構成。Mayhew 認為「連任」是議員最基本的動機，議員的行為即為滿足此動機所衍生，他歸納議員為滿足連任目的的行為可分為：宣傳（advertising）、宣稱功勞（credit claiming）和立場表明（position taking）。. 政治大「宣傳」類似建立個人品牌，強調個人學經歷、各種人格特質，透過文宣立. ‧ 國. 學. 廣告、宣傳車等管道將品牌形象深入選民的腦中，建立選民對議員的印象。委員會的資歷、甚至召集委員的身份都可以成為宣傳的內容。「宣稱功勞」即議員強. ‧. 調個人的貢獻，為選區或團體等特定對象做了什麼事情，將特殊利益. sit. y. Nat. （particularized benefits）帶給特定對象，並且要使他們可以感受到，認知為該議. io. er. 員的貢獻。在一些特別與金錢、賦稅計畫、預算分配相干的委員會中將特殊利益. al. iv n C hengchi U 追求召委職位的原因，因為這個職位可以讓議員更容易替選區帶回利益。「立場. n. 帶回選區，這些都是國會議員可作為對特定團提宣稱的功勞。這也可以解釋議員. 表明」最常使用的方式為記名表決（roll call vote），在特定的議題上站在與選區相同的位置，除了記名表決外，在委員會阻擋、拖延法案或促成法案通過委員會也都是立場表明的方式。因此，Mayhew 認為委員會提供議員為了要達成連任而做出上述三種行為一個很好的場所。. Mayhew 的研究說明委員會與議員滿足其動機間的相關，但卻無法在因果上說明委員會制度是如何形成。Weingast 與 Marshall（1988）則透過降低交易成本（transaction cost）的概念來解釋委員會制度的形成。. 14.

(22) Weingast 與 Marshall 認為委員會的成因在於它讓議員間各自的特殊利益交換成為可能。在院會中由於採取多數決原則，一個議員想要通過能帶特殊利益回到他選區的法案能通過，必須獲得半數以上的其他議員同意，所以他必須使用交換的方法，透過承諾下次支持對方的法案來換取對方這次對自己法案的支持。但是由於自己法案與對方法案並非同時通過，所以先通過的人可以背棄原來的承諾，這種交易時的不確定性導致議員彼此間隱藏著懷疑與不信任，因此交易過程之監督成本大增。交易成本增加，導致交易難以完成，彼此的特殊法案都沒有辦法通過，成為雙輸的局面。在這種情況下，勢必要建立某種制度，讓交易得以被. 政治大. 確保能用自己現在的支持換到對方未來的支持，這個機制就是委員會制度。. 立. ‧ 國. 學. 委員會制度是讓一個委員放棄參加其他委員會的機會，而在其所屬委員會. ‧. 中獲得更多的權力。由於委員會是其所屬法案類別中的議題設定者，故在該管轄範圍上具有否決權（Shepsle and Weingast，1987）。由於各自擁有不同的管轄範. y. Nat. er. io. sit. 圍，在管轄範圍內擁有政策的決定權，讓委員間可以彼此互信，防止背叛的行為，因為彼此都可以透過管轄範圍的否決權作為懲處對方背叛的反制手段。委員會能. n. al. Ch. 夠解決互信問題因為它包含三個機制：. engchi. i Un. v. 1.管轄機制（jurisdictional system）：委員會在所轄議題範疇內擁有獨佔和排他的權力。 2.資深機制（seniority system）：委員會內越資深者其地位越鞏固。 3.叫牌機制（bidding system）：議員可以自行選擇加入哪個委員會，此即自我原則（self-selection）。. 委員選擇委員會獲得權力的同時，放棄可以參與其他委員會的權力，所以委員會挑選最能夠滿足其動機、最能夠帶利益回選區的委員會，造成最後每個委員會內的委員彼此追求的選區利益同質性十分高（Lowi，1964；Weingast and 15.

(23) Moran，1983）。Weingast 與 Moran 認為「來自鄉村選區的議員往往控制了農業委員會，以便於監督對於其選區利益的提供與保障；而來自都市選區的議員則控制了有關銀行、都市、福利業務的委員會，以提供對於其選民最切身的利益。」（楊婉瑩，2002：87）Fenno（1973）觀察美國參眾議院也獲得相同的發現：按照議員的目的不同，以連任為目的的議員選擇內政與郵政委員會；以制訂好的政策為目的的議員會加入教育與外交兩委員會；尋求議會影響力者則加入撥款、財政委員會。黃秀端（2000）依循 Fenno 的架構，觀察國內財政、教育、司法委員會亦發現相同的委員會中委員具有較為類似的屬性，這也導致不同委員會有不同的決策規則與決策過程，即委員會內同質化，委員會間異質化。. 立. 政治大. 歸納以上，委員會中心主義認為委員會能夠決定其所管轄內的政策結果。. ‧ 國. 學. 議員為滿足其動機，透過自我選擇(self-selection)選擇進入委員會，一個委員會內. ‧. 是利益相近的偏好極端者（preference outliers），使得各委員會組成份子的偏好分佈跟院會的偏好分佈是不相同的。因為各自在所屬委員會的政策範疇擁有更大的. y. Nat. er. io. sit. 權力，故可藉由在所屬委員會對背棄合作承諾者加以事後懲罰來降低交易風險，達成彼此交換對特殊利益法案的支持。「國會制訂政策的特徵是協調. n. al. Ch. i Un. v. （cooperation）與互惠（reciprocity）。一個委員會的國會議員在院會中會遵從其. engchi. 他委員會的決議以期待自己的委員會決議也會被遵從。」（Kiewiet and McCubbins，1991：6）. 二、院會中心主義在委員會中心主義中，同一委員會的委員被認為是同質性高的偏好極端者，Krehbiel（1991）對此提出不同的看法，他比較委員會成員跟非委員會成員間的投票行為，發現委員會並非偏好極端者，而是院會的代理人。Krehbiel 進而推導出委員會實際上是院會創造出來，透過常設委員會的專業來減少院會在決策. 16.

(24) 過程中的不確定性。. Krehbiel 批評委員會中心主義認為委員會通過的政策選項（policy）可以為議員的選區帶來特殊利益的論點，他認為通過政策選項與政策結果（outcome）間具有不確定性，17也就是預期政策的效果不一定在實行面上可以達成，而真正對議員重要的是政策結果，而非政策選項。因為資訊是不完全的，所以院會必須授權給具有相關專業的議員，透過專業分析來提供院會資訊，降低政策選項跟實行後政策結果間的不確定性。Krehbiel 認為如果委員會是同質性高的偏好極端者，那麼他們將會受限於狹窄的眼光，而導致專業性不足，所做成的意見自然是. 政治大. 偏頗的，提供院會的資訊就越少，當然也就無法降低政策選項與政策結果間的不. 立. 確定性。委員會必須由異質性的成員組成，各種政策立場的人都將被包含在其. ‧ 國. 學. 中，如此一來委員會所提供的資訊才會比較有說服力。但委員會僅是提供資訊，. ‧. 院會仍保有修正或拒絕委員會建議的權力，避免委員會的決議偏離了院會的偏好，必要時院會甚至可以重組或廢棄委員會。因此，委員會委員在審查法案的同. y. Nat. 否決，因為這將損傷委員會的專業尊嚴。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 時，是以院會中位數的偏好為依據提供資訊，以避免委員會的建議在院會中遭到. i Un. v. 院會中心主義的論述認為委員會並不是為了增加委員會所屬成員的利益，而是幫助院會在立法過程中獲得可靠的資訊，降低政策選項與政策結果間的不確定性。因此，委員會是院會的縮影，它具有異質性與專業性而非同質性高的偏好極端者，所以看似委員會的決定實際上只是院會意見的反應，真正做決策的仍是院會。. 17. 例如議員認為批准某公共建設可以為他的選區帶來就業而推動某法案，通過之後付諸實行，結果該公共建設在帶來就業前就先造成了污染。以為公共建設可以增加就業，這是政策選想；公共建設帶來污染，這是政策結果。 17.

(25) 三、政黨中心主義在政黨中心主義的重要著作《委任的邏輯》（Kiewiet and McCubbins，1991）中，Kiewiet 與 McCubbins 和 Krehbiel 同樣地認為委員會只是代理人（agent），但 Kiewiet 與 McCubbins 認為委託人（principal）並非院會，而是政黨。Kiewiet 與 McCubbins 認為當院會中每個議員都是獨立的個體而自行其是，將會產生集體行動的困難（collective action problem），包含囚犯困境（prisoner’s dilemma）、 18. 協調困難（problems of coordination）、19社會選擇不固定（social choice. instability）。20這個問題必須透過一個組織來克服，就是政黨。另一方面，Kiewiet. 政治大 label）可以在降低選民獲得資訊的成本的情況下，讓選民瞭解議員所代表的立立. 與 McCubbins（1991:39）認為政黨是因為議員的選舉需求而存在，政黨標籤（party. ‧ 國. 學. 場，政黨標籤實為議員在選舉時的資產。. ‧. 由於為了追求專業分工兼以現代國家事務複雜，政黨必須將權力代理給委. sit. y. Nat. 員會、總統與官僚。Kiewiet 與 McCubbins 認為這種代理是必須的，而且代理的. io. er. 結果其實有利於讓符合政黨偏好的政策得以被制訂。但是代理這個行為會遇到代. al. iv n C 21 h e ndilemma） information）與麥迪遜兩難（Madison’s g c h i 。UKiewiet 與 McCubbins 針對. n. 理人不忠的問題（agency loss），包含隱藏行為（hidden action）、隱藏資訊（hidden. 上述不忠代理人問題提出解決方法：訂定契約（contract design）、22監看與選任機制（screening and selection mechanism）、監視與回報（monitoring and reporting 18. 囚犯困境中，理性的個人所做之選擇反而產出對彼此都不好的結果。例如公共財對大家都有利，但沒有人願意付出成本去促成公共財，導致大家都無法獲得公共財帶來的好處。 19 協調困難是彼此都有共同的目標，而且若能知道對方怎麼做則自己就可以有應對的方法，但由於不知道他人的策略為何，所以導致無法協調。例如兩輛車面對面地開到路口，由於雙方都不知道對面的車子要往哪裡轉，因此造成雙方都要停下來。 20 例如當不同政策選項各自有擁護者，而關鍵的少數可以透過輪流支持，讓政策變成一年花在造橋，另一年花在鋪路，另一年花在蓋停車場。結果因為不持續的政策導致沒有一項建設能完成。 21 指委託人一方面賦予代理人足夠的權力，但一方面又希望代理人能夠管理代理人自己，讓委託者可以信任代理人會追求委託者的利益而非代理人自己的利益。然而當賦予代理人權力後，代理人常自行其是而違背委託人之意志。 22 例如採取分紅制度，不給與代理人固定薪資，但讓代理人能分享部分比例的盈餘；或採取實習制度，先試用代理人一陣子，按其表現來決定要賦予多少權力。 18.

(26) requirements）、23制衡（institutional checks）。24. Kiewiet 與 McCubbins（1991：48-55）特別強調選任(selection)的機制，認為委員會只是政黨的縮影。政黨擁有分配委員會的權力，透過挑選，政黨將使重要委員會在意識型態、政策偏好的中位數與政黨的中位數一致，所以委員會做出的決議自然只是反應政黨的立場。政黨也可以在院會中否決委員會的決議，避免代理人不忠。Kiewiet 與 McCubbins 並以美國撥款委員會為例，說明即便撥款委員會擔任控制國庫預算的角色，但只有在民主黨國會面對共和黨總統時，撥款委員會的權力才會增加。當國會與總統同屬民主黨時，撥款委員會的權力就被縮. 政治大. 限，以利總統的預算被通過，委員會的權力大小實際上是由政黨決定要賦予多. 立. 少。「看似由代理人（委員會）玩的遊戲，但是規則都是由委託人（政黨）所制. ‧ 國. 學. 訂……政黨只是透過代理的手段去有效地追求政黨的政策目標。」（Kiewiet and. ‧. McCubbins，1991：233-234）. y. Nat. er. io. sit. 「國會的立法重心在政黨」此概念在兩年後的著作中繼續被強調。Cox 與 McCubbins（1993）認為沒有政黨的國會如同 Hobbes 在其著作《巨靈》中的「自. n. al. Ch. i Un. v. 然狀態」，自然狀態中的每個個體彼此仇視而無法合作。在 Hobbes 的理論中，為. engchi. 了擺脫自然狀態，人民將權力透過簽訂契約交給一個中央集權的政府；Cox 與 McCubbins 引用 Hobbes 的概念認為在國會的自然狀態中，議員不想花費太多成本推動立法，但又想獲得立法成果，於是議員便將權力委託給卡特爾（cartels），即政黨。由政黨完成立法工作讓議員得以回選區宣傳立法功勞，政黨也得以增加其所屬議員的「政黨記錄」（party record）。議員的「政黨記錄」是根據政黨過去 23. 命令代理人必需要事事回報，以避免有資訊或行為被隱藏，但由於事事監督成本過高，故委託人應該採用隨機監督的方式。該書作者則認為最好的方式是經由跟委託人利害一致的第三人來監督，例如由顧客（第三人）直接跟老闆（委託人）反應店員（代理人）的服務態度，則可達到事事監督卻又不需擔負成本。 24 用另一個代理人來反對第一個代理人。例如股東委託經理決定花費計畫，再委託給會計來評估成本與效益。惟作者認為制衡的機制雖然可以避免代理人不忠，但也將造成現況難以被改變，因為每個代理人都只擁有權力的少數。 19.

(27) 的行為、信念、政策結果所匯聚而成，將議員與政黨匯成一個整體。選民評估政黨表現的好壞，進而影響議員連任的機率。政黨由政黨領袖所領導，政黨領袖負責推動法案，解決集體行動的困境。為何政黨領袖願意擔負這個其他意願所不願意擔負的成本？Cox 與 McCubbins 認為原因有三個：增加連任的機率、增加所屬政黨維持國會多數的地位、增加自身連任黨內領導的機會。其中後兩者是屬於追求內在提升的慾望（desire for internal advancement）。. 政黨是中央權威（central authority），但中央權威太強則會使享有權力者（例如政黨領袖）獨佔所有的利益而剝奪議員的利益，故作者提出透過委員會分散權. 政治大. 力，把權力交給一群人而非一個人，但即便如此，政黨仍然可以影響委員會。政. 立. 黨透過黨紀來規範所屬議員的投票行為，更重要的是政黨掌握了將所屬議員分配. ‧ 國. 學. 到哪個委員會的權力，透過將忠誠的議員分配到重要的委員會上，政黨得以掌控. ‧. 議程，議員也得到獎賞。. y. Nat. er. io. sit. Bowler（2002）也認為政黨在國會中具有立法上的優勢，包含：立法機關中一些特別保留給政黨的特權與資源（Fraktion status），例如黨團辦公室；擁有. n. al. Ch. i Un. v. 委員會的分配，甚至得把議員自委員會移除的權力；黨團擁有提案權力，並且得. engchi. 對單一議員提出的法案設限，最極端的形式是只允許黨團提案；掌控議程；對行政機關的控制，例如透過集體行動的方式讓單一行政部長下台。這些是單一議員所無法做到的。. 盛杏湲（2000：39-40）歸納國外學者說法，認為政黨能扮演立法角色是因為它能提供成員足夠的誘因，包含同黨議員是政治生命共同體，共同擔負法案成敗的責任與選舉的共同命運；政黨提供立法聯合的基礎，議員要推動法案必須仰賴政黨的力量；政黨提供議員必要資訊，尤其是那些議員所不熟悉的法案領域，議員會向同黨同僚索取法案的資訊與立場；政黨掌握重要資源，包含輔選、委員 20.

(28) 會分配、更高的政治職位。. 即便政黨在立法過程中擁有許多特權，同時可透過分配職位等手段領導所屬議員，但 Aldrich 與 Rohde（2001）認為政黨領導議員推動立法的能力是有條件的，在黨內成員同質性高且政黨間分歧程度越大的條件下，議員才會更授權給政黨領袖。Sinclair（1999）也認為政黨的權力是有條件的，他引用代理人的概念（Principal-Agent）表示當議員認為他們的黨是有效率並可以增加國會議員的利益時，國會議員就會賦予政黨領袖很大的權力。在 104 屆的眾院，因為共和黨擁有較為一致的意識型態，加上金瑞契本身的高知名度，導致新科議員願意授權. 政治大. 給這個代理人。於是在國會中，金瑞契可以強勢主導包括委員會的分派、得以任. 立. 命委員會主席甚至超越資深制的範疇、設定議題、控制議程以及透過黨鞭等制度. ‧ 國. 學. 動員院會的議員。但是這些權力是可以被收回的，一旦議員發現賦予政黨領袖權. ‧. 力並無法為自己帶來好處時，就像 105 屆因為國會不通過柯林頓政府預算，而導致共和黨國會受到非議，此時共和黨議員便開始收回原先賦予的權力，重新放回. n. al. er. io. sit. y. Nat. 委員會。. Ch. i Un. v. Cox 與 McCubbins（2005）強調政黨在國會運作的重要性。作為政黨中心主. engchi. 義的支持者，Cox 與 McCubbins 認為政黨掌握了議程設定的主導權。他們認為議程設定包含使法案通過立法過程的正面議程設定，以及阻擋法案通過的負面議程設定。政黨透過提案權的分配（allocation of proposal right），例如政黨可以決定內閣，而內閣在其管轄權限內有提案權力以及透過在院會的表決，使政黨擁有正面議程設定的權力；同時政黨擁有否決權（parties as allocating veto rights），政黨透過同黨籍的委員會主席、院會的議長行使諸如不排入議程等方式，使政黨擁有負面議程設定的權力。與其說政黨的影響力發揮在要求所屬議員在每個議題上都按照黨意投票，毋寧說更發揮在決定哪些東西要被表決。不過，Cox 與 McCubbins 強調擁有議程設定權力的政黨是多數黨，多數黨在議長、委員會主席、委員會席 21.

(29) 次上具有獨佔的優勢，相較下缺乏資源的少數黨議程設定能力就十分弱。. 歸納以上可得知，政黨中心主義認為政黨是解決集體困境的機制，透過立法為所屬議員帶來好處，並換回議員更大的忠誠。政黨擁有分配委員會的能力，這既是獎勵委員忠誠的手段，也讓政黨的意志可以在委員會這個立法進程展現。於是委員會所展現的意志實為政黨的意志，國會中實際決策者是政黨，政黨在院會內有阻絕提案的負面議程設定能力與促使偏好的提案過關的正面議程設定能力。. 政治大. 歸納國外對國會決策理論的研究將「由誰決策」的焦點放在委員會、院會. 立. 或政黨上，那麼，我國立法院偏向哪種決策理論的模式？本章第三節將回顧國內. ‧. ‧ 國. 學. 相關研究。. er. io. sit. y. Nat. 第二節小黨政治. al. iv n C hengchi U 閣制的國家進而取得組成內閣的機會。雖然席次較多的政黨擁有較大的影響力，. n. 政黨競逐選票，追求更多的席次，使自己在國會中擁有更大的權力，在內. 但是以往研究顯示小黨一樣能在政治上扮演重要的角色。. Sartori（1976/2003）在其經典著作《政黨與政黨體制》即表明政黨體系的分類必須注意政黨的相關性，Sattori 提出「組成聯合政府的執政潛力」以及「政黨的勒索潛力」作為判斷政黨相關性的指標，前者部分程度引進 Axelrod（1970）政策光譜（policy spectrum）的概念，認為政黨的「位置」有時甚至較政黨席次多寡重要，例如義大利的共和黨在 25 年間雖僅擁有 2%選票的支持，但多次在聯合政府的組成中扮演重要地位，在組成聯合政府上擁有很強的議價潛力。另外像. 22.

(30) 義大利與法國的共產黨在當時皆囊括 1/3 到 1/4 的選票，卻從未被納入聯合政府，其組成聯合政府的執政潛力等於零，但是它擁有很強的威脅能力，這種政黨能改變原有政黨競爭的方向，使其往左或往右或從向心競爭變成離心競爭，此即 Sartori 指涉的政黨勒索潛力。不過很可惜地是，Sartori 雖檢視二十餘國的政黨體系，但並未在書中詳盡解釋政黨勒索的實際方式、手段。儘管如此，Sartori 的理論說明小黨在席次劣勢下仍能影響政治，藉由組成聯合政府或威脅退出聯合政府，小黨能獲得更多的議價能力，在這個條件下，小黨能將其政策落實的能力可能比未組成聯合政府的大黨還高。另一方面，未能組成聯合政府的政黨仍可能具有勒索的能力，在我國例如台聯之於民進黨、親民黨之於國民黨，都讓國、民兩. 政治大. 黨在一些傳統的兩岸、統獨議題上受到牽制，這種勒索的潛力不僅表現在選舉. 立. 時，也表現在影響議會中的立法上。. ‧ 國. 學 ‧. 小黨憑靠勒索潛力或組成聯合政府潛力來發揮影響力，聯合政府的組成一直是政治學上引人注意的主題，Muller 與 Strom（1999/2004）則探討政黨依據什. y. Nat. er. io. sit. 麼決定是否加入聯合政府，他們將政黨的目標歸納為官僚取向、政策取向與選票取向，政黨依此三者決定政黨的行為。官僚取向指掌握自由任名政府官職的權限. n. al. Ch. i Un. v. 後能帶來的私人好處，特別是勝選後的內閣官職；政策取向則是追求使該黨公共. engchi. 政策的影響力極大化；選票取向如字面意思，透過讓選票極大化以獲取更多的權力。Muller 與 Strom 認為這三者之間是抵換與妥協的關係，例如政黨為了要獲取官職而成為聯合政府中的一份子，但可能因此要放棄他們在某些政策上的堅持，或加入一個可能在逆境下的聯合政府獲得官職且落實政策，卻使得政黨在之後選舉中受挫等，所以政黨領袖必須在這三者之間做困難的取捨。他們以歐洲十個國家的聯合政府或少數政府為例，發現有時政黨雖然擁有較多的席次，但由於他們不願意放棄單獨執政此核心政策，故寧可讓其他小黨來組成聯合政府，例如愛爾蘭的共和黨；丹麥則由於國會極度分裂下造成多個少數聯合政府，此時國會內政策的追求將更需要政黨間的斡旋，即便擔任少數政府政黨面臨艱困的挑戰，可是 23.

(31) 仍有不同政黨願意接下組閣的工作，除了因為可以掌握官職外，還因為可以得到更好的位置掌握議程設定與促使政策的實現；挪威工黨組成少數政府（得票率 40.80%），在野的大黨保守黨（得票率 30.42%）企圖與小黨基督教人民黨（得票率 8.26%）和進步黨（得票率 5.46%）對工黨政府以附加在農業法修正案上的方式提出不信任案，但卻因該法農業補助政策與進步黨政策互斥，最後造成不信任案失敗，工黨少數政府仍得以繼續。綜觀 Muller 與 Strom 著作，顯示聯合政府或少數政府中的政黨在選票、政策與官職間的取捨，也在這個脈絡中可以發現席次的多寡並非判斷政黨影響力的唯一標準，大黨可能因為政策的堅持而失去執政的機會，小黨則可能因適當的時機與靈活的操作而能在政治過程中扮演一定的角色。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 上述是從理論上解釋小黨的影響力，而實際檢視英國、法國、德國這些較. ‧. 為人熟悉的國家，也可以發現在實際政治過程中小黨留下的痕跡。. y. Nat. er. io. sit. 英國雖然常被國內用來作為兩黨制的範例，但是 Maor（1997/2005）發現英國在兩黨制中仍出現四次少數政府，此外 1910 到 1915 年間處少數黨的自由黨政. n. al. Ch. i Un. v. 府有賴工黨與愛爾蘭黨的支持才得以組成。1977 到 1978 更被 Maor 稱為「自由-. engchi. 工黨協定」，在工黨擁有 319 席、保守黨 277 席的情況下，只擁有 13 席的自由黨透過在工黨自己議員棄權與跑票的信任案投票中支持工黨政府，換來工黨同意歐洲議會選舉採比例代表制，即便工黨內部擔心這會是英國國會選舉改採比例代表制的前兆。不過 Maor 認為此階段的自由黨相對而言仍處於低下的地位，工黨與自由黨的結盟只是因為自由黨是最不昂貴的結盟伙伴，這符合 Axelrod（1970）的看法，他在解釋聯合政府的理論中將政策光譜（policy spectrum）納入考量，認為政黨會選擇在政策光譜相近的其他政黨來組成最相關聯合內閣（minimal connected winning coalition），這樣的聯合政府不必然是最小獲勝聯合（minimal winning coalition），但是因為內部政黨相似度高，所以這種聯合政府的組成最容 24.

(32) 易，也比較容易團結。. 法國的民族陣線用另一種方式展現小黨的影響力，從 1984 年以來它穩定掌握 10~15%的選票，由於法國民族陣線鮮少與其他政黨結盟，在總統選舉中的影響力乏善可陳，「民族陣線無法決定誰是贏家，卻有能力製造一個輸家。」（胡祖慶，2006：52）但是在 2002 年的總統選舉，民族陣線主席候選人 Le Pen 先出人意料地以些微差距擊敗呼聲很高的 Lionel Jospin 進入第二輪總統選舉，並在第二輪選舉中轉支持席哈克，使之以 82%得票率獲得連任。在國會與部分地方選舉上，由於民族陣線十分鮮明的反移民與排外的立場，使它吸引不少勞工、青年選. 政治大. 票，雖然在民族陣線成為全國性政黨的 1984 年選舉它只獲得 11%的選票，在國. 立. 會中佔 10 席，但是它極右且強烈的議題取向使其他右派政黨包含戴高樂派、民. ‧ 國. 學. 主同盟等在往中間光譜移動上受到限制（胡祖慶，2006：56-59）。與英國自由黨. ‧. 不同，法國民族陣線即便不在國會中與其他政黨交換支持以進入內閣，仍然可以在議題上、總統大選中影響政治結果。. er. io. sit. y. Nat. 自 1970 以降，歐洲各國陸續出現以生態保護為訴求的綠黨，有別於原有的. n. al. Ch. i Un. v. 左派或右派、自由與保守的政黨架構，綠黨被視為是「新政治」（廖逵祥，2008：. engchi. 9）。Muller-Rommel（2002）發現大部分歐洲國家的綠黨已經跨越議會的門檻，在芬蘭、德國、法國、比利時、義大利的綠黨甚至已經有參與聯合政府的經驗，奧地利、荷蘭、瑞典的綠黨雖然還沒有進入聯合政府執政，但已經擁有聯合執政的潛力，Muller-Rommel 分析上述國家的綠黨，其中德國的綠黨對該國策影響力最大。德國綠黨建立於 1980 年，在 1998 年成為首次參加聯合政府，由於綠黨與德國較為左派的社民黨合組政府，所以被稱為「紅綠聯合政府」。雖然 1998 年綠黨僅獲得 6.7%的選票，在國會中擁有 47 席，但隨聯合政府的組成，綠黨分配到三個閣員，包含外交部、環境部與健康部，其中環境部本來就是與綠黨核心政策最為相關的部門。之後聯合政府中的綠黨雖然捨棄向來反戰的訴求，支持社民黨 25.

(33) 總理施洛德派遣德國軍隊參與北約前往科索渥戰事以及之後的派軍馬其頓法案，但在促始德國停止核能使用上綠黨達成了重大的勝利，使德國在 32 年內停止使用所有核能。在 2002 年的改選中，綠黨得票率增加 2.1%並再次跟社民黨組成紅綠聯合政府直到 2005 年社民黨敗選。. 上述英國自由黨、法國民族陣線、德國綠黨即使只擁有很少的支持度與國會席次，但都可以發揮政治影響力。參與聯合政府是小黨獲得更多政治權力的手段，小黨得與其他政黨共組聯合政府，進入內閣後小黨的政見就有機會具體化為政策，另一方面，退出聯合政府則成為小黨的籌碼。不過，近年的研究發現「政. 政治大. 黨之前參與聯合內閣的表現」將影響該政黨會不會被邀請參加聯合內閣的程度並. 立. 不下於政黨意識型態與政黨大小（Tavits，2008）。Tavits 認為若政黨以往有背叛. ‧ 國. 學. 聯合政府的紀錄，則那些以往一起組成聯合政府的夥伴將會給曾經背叛的政黨懲. ‧. 罰，以後當它們再次組成聯合政府時將不再邀請曾經的背叛者。加入聯合政府並非小黨影響政治的唯一途徑，Satori 理論中政黨的勒索潛力也應該注意，例如民. y. Nat. er. io. sit. 族陣線即便不加入聯合政府，一樣可以憑藉在議題上的鮮明形象影響其他政黨，這種小黨透過強調議題使其他政黨必須因此而改變的情況與美國有些類似。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 由於美國在單一選區以及贏者全拿的總統制影響下，小黨鮮少能進入國會。那麼，小黨究竟在美國的兩黨制中扮演什麼角色？Rosenstone 等人（1996）研究 19 世紀與 20 世紀的小黨，透過分析 1840 到 1980 年的美國總統選舉，他們發現雖然小黨候選人在各選舉中能獲得的選票有限，但是小黨在反應多元意見上有重要功能，避免主要政黨跟民意脫節，小黨是「公民讓主要政黨保持回應的武器」（a weapon citizens can use to force major parties to be more accountable），社會對主要政黨的不滿是小黨能獲得選票的原因。在這種狀況下，小黨提出大黨缺乏反應的議題並獲得選票，而大黨最後會將小黨的訴求吸納成為大黨的立場，從而保持大黨對社會的回應性。Stevem 與 Conor（2006）檢視美國州長的選舉，認為 26.

(34) 雖然在選舉制度的限制下小黨候選人當選有難度，但在兩大黨競爭造成意識型態鴻溝時，小黨參選人確實提供了兩黨之外的選擇，也具有潛力能影響選舉的結果，小黨參選人參選不一定只是為了當選，透過參選的行為本身小黨就能發揮政治影響力。Collet 與 Wattenberg（1999）檢視 1968 到 1996 的眾議員選舉，發現小黨雖然當選者少，但至少有 32.0%的選區有小黨或獨立的候選人，且數字不斷增加，到 1996 年 68.0%的選區有小黨或獨立候選人，他們並發現越競爭的選區，有小黨或獨立候選人參選的機會越高。上述研究顯示小黨持續參選，並透過參選將大黨忽視的議題加以表達使大黨加以吸納，具有實際的效果，即使小黨參選人多半未能真正進入國會。. 政治大. 立. 上述研究可以發現小黨在政治體系中扮演一定功能，雖然美國小黨在國會. ‧ 國. 學. 中選舉中難以當選，但仍能藉著參選反應大黨忽略的議題，那些議題將被大黨吸. ‧. 納後落實成為政策，小黨輸了戰役卻贏了整個戰爭；在英國、法國、德國的例子，小黨或成為聯合內閣的一部分，得以分配到閣員並影響政策，或透過鮮明的議題. y. Nat. er. io. sit. 立場來影響其他政黨必須調配自己在議題上的態度，即 Satori 說的「組成聯合內閣潛力」與「勒索潛力」，可見即使只擁有很少的席次，但在政治過程中小黨可. n. al. Ch. i Un. v. 發揮與席次不成比例的影響，本研究則選擇觀察小黨在我國立法過程中很重要的. engchi. 一段--委員會決議是否將提案送黨團協商此一審議進程上扮演的角色。. 第三節國內相關研究. 一、對國會決策理論的研究決策理論中，委員會中心主義認為議員組成的委員會是為了特殊利益的交換，議員在連任動機下企圖將特殊利益帶回所屬選區。但在現實中，仍有屬於普遍利益的法案被提出並通過，這是委員會中心主義所無法解釋的現象。院會中心 27.

(35) 主義則主張委員會是專業分工的場所，將資訊提供給院會，減少政策選項與政策結果間的不確定性。政黨中心主義認為政黨可解決集體行動的困境，透過將所屬議員派任至委員會，委員會實是政黨的縮影，故委員會的決議只是反映政黨的偏好。除此之外，Maltzman（1997）提出「委員會反應性的條件模型」，認為院會、政黨對委員會的影響力受到委員會管轄議題的重要程度、多數黨黨團的力量、制度結構的環境脈絡三個變數的影響（劉有恆，2002）。那麼，究竟我國立法院是屬於哪一種決策模式？. 黃秀端（2000）針對第三、四屆財政、教育、司法三個委員會的委員訪談. 政治大. 與觀察，他發現委員依據各自動機選擇加入委員會，而在大部分情況下委員會有. 立. 相當程度之自主性，較偏向委員會中心模式，他同時表示所有受訪者對一個問題. ‧ 國. 學. 的回答都相當一致，即「黨團在委員會審查的過程中很少介入，也很少表達他們. ‧. 的立場，因此絕大多數委員在委員會的表現與行為，皆不是黨團的代理人。」（黃秀端，2000：64）但黃秀端也提到那是因為當時黨團並沒有能力規範成員加入某. y. Nat. er. io. sit. 個委員會。楊婉瑩（2002）則認為第三屆的立院委員會決議缺乏效力，在委員會內部結構上，委員會由委員自由登記，超過名額上限時以抽籤決定，使委員會無. n. al. Ch. i Un. v. 法反應政黨比例，委員會流於個人化、零碎化而失去代表性，對委員會的專業分. engchi. 公有負面影響，連帶使委員會權威難以確立。在政策偏好分配上，委員會、院會與其他委員會在議題偏好上的差異不大，並非委員會中心理論強調的一個委員會內由極端偏好者組成。最後，在外部決策效力上，委員會的決議常常為政黨協商所取代。所以從這三方面，楊婉瑩認為我國並非委員會中心模式。盛杏湲（1998）也以第三屆以前的立委參與委員會的狀況，指出立委遊走在不同委員會間導致喪失其專業性，致使委員會的決策能力有限。羅清俊（2004）則分析第二、三、四屆立院通過具有分配政策性質的法案，他發現當政策的利益牽扯到政黨立場時，委員會的角色幾乎銷聲匿跡。. 28.