研究發現

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第五章 結論

委員會在我國被期待是立法的重心，社會輿論、報章雜誌乃至於以往的研 究都透露出欲讓我國的委員會走向專業化、資深制等企圖，使委員會透過專業分 工與委員會內充足的討論來提升我國立法院的議事品質。另一方面，政黨在我國 立院扮演越來越重要的角色，從有黨團的設置開始賦予黨團權利到建立黨團協商 機制，乃至於按黨團分配委員會名額、召委席次，這些在立法院制度上的變革甚 至被稱為「議事規則的政黨化過程」。第四屆開始的黨團協商制度一度使委員被 架空，其審議法案的功能被黨團協商所取代，雖然兩波國會改革重新賦予委員會 擁有決議是否將提案送交黨團協商的權力，企圖讓委員會能重新在審議法案扮演 重要角色，但檢視第五屆、第六屆經過委員會審議完竣的提案，仍分別有 47.0%

與 49.4%被委員會決議送交黨團協商，為什麼委員會決議將接近一半的提案送交 協商而非由委員會自己處理？這引起了筆者的好奇，「委員會決議是否送交黨團 協商是受到哪些因素影響？如何做出決議？席次多寡不同的政黨是否對於送不 送協商有不同的態度？」就是本研究欲解答的問題。

第一節 研究發現

本研究認為，政黨在影響委員會決議是否將提案送交黨團協商上具有影響 力，其中又以小黨的態度最為關鍵。由於黨團協商中每個黨團都擁有平起平坐的 地位，相較於小黨在院會多數決原則下的弱勢，透過黨團協商小黨能夠發揮數倍 於自己席次比例的影響力。小黨影響委員會將提案送交黨團協商，可以使小黨自 己偏好的提案不會在進入二讀前的程序委員會被阻絕，也不會因在院會表決失利 而導致自己的提案無法完成三讀，同時小黨將其他政黨的提案送交黨團協商來達 成阻絕的目的，或者透過交換的方式來讓自己的提案能完成協商。小黨偏好黨團

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協商此審議進程，藉由黨團協商機制小黨對自己的偏好的提案有正面的議題設定 能力，同時阻絕其他政黨的提案，即負面的議題設定，因此小黨會企圖使委員會 做出將提案送交黨團協商的決議。由於不少我國的委員會衍生了委員會內不表決 的慣例，兼以召集委員在委員會議事上擁有的權力，小黨得透過黨籍委員以及所 屬的召委促使委員會做出將提案送交小黨偏好的審議進程的決議，即送交黨團協 商。

除了政黨對委員會決議是否送協商產生影響，本研究認為委員會屬性包含 委員會的專業程度、委員會決議時的會期也會影響委員會是否送協商的決議；提 案的屬性包含提案內容、有無對案、提案規模以及是否為技術性提案也將影響委 員會決議。

本研究蒐集第五屆、第六屆所有達到委員會決議是否送協商的審議進程的 提案，使用交叉表以及機率單元模型分析各變項與委員會決議是否送協商間的關 係。此外，藉由委員會公報中記載委員的言行、報章雜誌引述委員的發言、以往 研究對委員的訪談，透過這些資料的引述顯現委員會在決議是否送協商時在場的 實際狀況與委員的想法，使用這些活靈活現的委員對話來賦予本研究量化資料骨 架外的質化血肉。

研究發現部分程度驗證本研究的假設，小黨黨團的提案確實比較容易被委 員會決議送交黨團協商，但是在國民黨影響委員會是否送黨團協商部分卻出現與 本研究預期不同的情形。根據筆者逐一檢視委員會公報發現在委員會審議時主席 的確具有影響委員會決議的能力，主席可以在決議時逕行決定；依據在場是否具 有人數優勢來決定是否要採行表決的方式；透過宣布進行委員會內部的協商；決 定是否要對爭議條文繼續討論或保留等種種議事上的手段，主席在影響委員會決 議是否送協商發揮很大的影響力。交叉表與研究模型顯示，當親民黨、無盟召委

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擔任委員會主席時審議的提案比較容易被送交黨團協商，但是，出乎本研究預期 的是，國民的召委擔任主席時也經常將提案送交黨團協商，筆者認為這可能源自 於國民黨黨紀不彰，當召委可以擺脫黨紀控制時，這一個召委就等同一個小黨，

身為協商當然代表，他以一個委員的身份就可以在黨團協商時影響提案，進而交 換自己偏好的提案，故國民黨召委審議提案時提案容易送交協商。此外，研究範 圍時間由民進黨擔任少數政府的執政黨，國民黨則是國會最大的反對黨，又因為 國民黨僅掌握三成到四成的席次，故送交黨團協商反而成為國民黨阻絕民進黨的 手段，這導致在模型中國民黨的行為不同於研究假設所預期的大黨行為。檢視國 民黨團提案被協商的委員會公報，發現國民黨團提案之所以被送交協商常是遭到 其他政黨阻絕所致，而有些突發或獨特的情形也不是理論所能涵蓋。

研究結果顯示委員會的專業程度影響委員會是否決議將提案交送黨團協 商，若委員會流動率低表示該委員會長期由同一批委員擔任，所以委員熟悉該委 員會負責範圍的事務，得培養其專業能力，也因為委員間彼此歷經長時間的磨 合，所以較容易能夠有秩序的審議並較能夠對有爭議的條文達成共識，因此不須 將提案條文保留而送交黨團協商。在決議會期部分，研究結果也證實當委員會是 在屆期初與屆期末決議時，被決議的提案較不會被送交黨團協商，這是由於能在 委員都還在剛剛熟悉彼此的屆期初期就能完成審議的提案多半具有高度共識；而 屆期末審議的提案，由於協商期的影響可能導致委員會完成審議的議案最後反而 無法及時完成協商，因為屆期不繼續原則提案須等到下屆從頭來過，在這個考量 下委員會傾向不會在最後一個會期將提案送交協商。

研究結果同時發現提案的性質將影響委員會決議是否送交黨團協商。有對 案顯示不同委員或不同政黨對相同的議題都表達關心，但彼此有不同的看法，因 此彼此提出的版本間會有衝突的條文，這類提案委員會傾向送交黨團協商。除了 有無對案外，由於政黨在一些傳統議題上具意識型態的衝突，這是委員會所無法

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逕自解決的，研究結果顯示當提案內容屬於政治與兩岸關係類，有很高的比例被 委員會送交黨團協商。社會福利類涉及特定選民利益，也是政黨競爭的焦點，因 此也傾向被送交協商；政府機關類涉及行政機關的縮減或擴張，在執政與在野黨 的不同考量下容易引起爭議，因此亦常被送交協商。研究結果並驗證新制訂案與 大幅修正的提案因為包含條文數較多，稀釋委員會能夠詳盡審議的時間，所以較 容易被委員會決議送交黨團協商。最後，如同研究假設所預期，當提案是屬於技 術性提案，由於這類提案具有時間性與必須性，又不常涉及利益，所以委員會傾 向不送交黨團協商。

本研究發現，「政黨」、「委員會屬性」、「提案屬性」影響委員會決議是否送 交黨團協商，席次多寡不同的政黨對於黨團協商有不同的態度，小黨對黨團協商 的偏好使小黨有動機藉由動員黨籍委員與黨籍召委促使委員會做出送交黨團協 商的決議，透過黨團協商小黨能發揮超過席次比例的影響力。但是，由於國民黨 具有召委選任與黨紀不彰的獨特性，兼以第五、六屆立法院沒有任何一黨過半，

同時面對當時的少數政府，在這些特殊的態勢下，政黨的行為並未能盡如理論所 預期。不過，立法委員、政黨在面臨瞬息萬變、各不相同的情況下本來就會有各 式各樣的反應，研究者雖然盡力將這些行為模式化，企圖透過理論去解釋這些複 雜的行為，但也總有未盡之處，而這些未能解釋的部分將觸發新的研究動機，這 也正是國會研究有趣之處。