第一章 緒論
第一節 研究動機與問題
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第一章 緒論
第一節 研究動機與問題
事件一：2006 年 12 月 13 日財政委員會審議「所得稅法第十七條條文修正 草案」關於放寬教育學費特別扣除，在審議將完成前，委員會內對決議是否送交 黨團協商發生爭議。
「林委員重謨：（在席位上）這次審查的案子和很多案子都有關連，本席建議將 本案保留，交送政黨協商。
余委員政道：（在席位上）主席，我建議今天先通過這個案子，其他部分以後再 討論。
劉委員億如：（在席位上）不要再交送政黨協商了，每一個案子都送政黨協商，
我們委員會在做什麼？
余委員政道：（在席位上）先通過這一條就好，對學生來說，就是功德無量了。
主席（費鴻泰委員）：本人擇善固執，建議按照大多數人的意見通過，不送政黨 協商。」1
事件二：2005 年 4 月 11 日法制委員會審議有關廢止「典試法」與相關監考 人員配套措施的修正案，在委員會主席的堅持下交付黨團協商。
「主席（林濁水委員）：（法條內容）兩者會相互抵觸，我們還是協商好了...
王委員昱婷：（在席位上）主席，我們要不要先休息，讓大家討論一下。
主席：我們幾個人也沒有辦法處理，還是協商好了。」2
1 立法院，2010，第六屆法律提案審議進度追蹤系統，瀏覽日期 2010 年 10 月 6 日，
http://lis.ly.gov.tw/ttscgi/lgimg?@960300;0039;0071。
2 立法院，2010，第六屆法律提案審議進度追蹤系統，瀏覽日期 2010 年 10 月 6 日，
http://lis.ly.gov.tw/ttscgi/lgimg?@942502;0261;0269。
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1999 年第三屆立法院在卸任前通過第一波國會改革，將黨團地位確立並將 黨團協商制度法制化。2001 年年底為了修正第四屆立院中黨團協商制度凌駕委 員會的情形，第二波國會改革賦予委員會於議案審查完畢後決議是否將議案交由 黨團協商的權力，自此，委員會在審查完畢後對是否交付黨團協商的決議便成為 如前述公報般各方競爭所在。委員會對議案是否送協商的決議將影響議案是否由 國會的多數決原則走向以黨團為單位的協商，從而影響最後議案被制訂的內容，
影響力可謂甚大。本研究以我國第五屆與第六屆為研究期間，欲瞭解「在委員會 審議的最後階段，做出是否送協商的決議究竟是受到什麼因素影響？」
以往研究顯示政黨是主導國會的重要角色。每個政黨都想要完成其政策，
透過立法落實政策將好處帶給自己的選民，另一方面為了避免對手政黨吸引更多 的選民，所以政黨會去阻擋對手的提案使其無法完成立法。政黨會企圖使立法提 案走對自己有利的立法進程以增加完成上述目標的機會，而席次多寡不同的政黨 偏好的立法進程可能不同。小黨在黨團協商中可與大黨平起平坐，大黨則在依多 數決原則的院會擁有優勢，故本研究想瞭解席次多寡不同的政黨，特別是小黨與 大黨在影響委員會決議是否送協商上扮演的角色。
委員會與政黨是本研究的重點，此二者是國會運作十分重要的部分。Wilson
（1999）表示一個國會必須具有自主性（autonomy）與有效性（effectiveness）。
自主性指的是必須獨立於其他機關，例如行政、司法機關；有效性即是否能解決 協調問題(coordination problem)、3集體行動問題（collective action problem）4與
3 「協調問題」指當議員擁有相同態度（共同利益）時，他們可能面對眾多大同小異的法案版本，
雖然每種都是他們可以接受的，但是究竟採用哪種版本卻無法決定。
4 「集體行動問題」是對於單一議員來說採取行動，例如蒐集資訊、擬定草案、促成通過，每一 個行動都需要花很大的成本，因此他們會希望有個小團體來負擔這個成本，同時這個小團體透過 長期處理這類事務將獲得專業分工的能力，使法案的品質增加，有利於所有人。
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集體選擇問題（collective choice problem）。5他特別強調有效性，認為若無法解 決有效性的三個問題，則這個國會是失敗的（Unless they are solved, the legislature will fail, and failure can be catastrophic for the polity.）。筆者認為如何解決有效性的 三個問題落實在國會的「委員會」與「政黨」上。
委員會在大多民主國家的國會中扮演一定的角色。於十九世紀 Woodrow Wilson 便稱美國國會的委員會為「小國會」（Little Legislature），認為「美國政府 是國會常設委員會所控制的政府。」（朱志宏，1995:116）隨現代國會立法業務 日益繁雜，由全體國會議員在院會對法案進行詳盡地討論在現實中難以實現，為 使國會能在時限中完成立法工作，委員會的分工機制更顯重要。委員會中委員擁 有較為充裕的審議時間，透過長時間待在同一委員會可培養委員對相關法案的專 業能力。經過委員會專業及充分地討論後，將審查結果提報院會，可見委員會實 為國會的運作核心。
另一方面，政黨匯聚民意，將選民的偏好具體落實為政策為其目的。政黨 在國會內是國會議員的代理人（agent），與其所屬國會議員共同承擔選舉成敗。
政黨領導所屬國會議員，透過分配議員至委員會、給予更高的政治職位等方式交 換議員的忠誠。在國會的立法程序上，政黨透過議程設定（agenda setting）使自 己偏好的法案得以三讀落實成為政策，並阻擋自己不喜歡的法案。我國為了落實 政黨政治，於 1992 年 1 月 16 日修訂立法院組織法，設立黨團制度以助發揮整合 不同政治立場與意見之功能（王金平，2003：11）。隨歷次國會改革法案的修正，
黨團由一開始只擁有立法院的設備與資源，例如黨團辦公室，到 1999 年逐漸擁 有更多在立法上諸如提案權、分配成員參加委員會等權力。
5 「集體選擇問題」是在當議員彼此態度不一致、偏好不相同時，要如何做出大家都可接受且具 有可預測性的決定，而非在多個選項間不穩定地更迭，造成政策無法延續。
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政黨尋求自己的政策得以完成立法程序，但是當政黨彼此極端對立時，諸 如我國第三屆立法院中政黨透過不當杯葛程序，將造成政策無法產出，悖離選民 的期待。為避免這種情況，不同政黨間必須尋求妥協合作，黨團協商制度設計的 目的即在於此。政黨在國會內以黨團的身份行動，黨團協商機制拋開民主國會的 多數決原則，以政黨為單位對各自的法案競合。在黨團協商中，無論黨團擁有國 會席次的多或少，只要有一個黨團拒絕簽署，該次協商便無法完成；另一方面，
若議案能通過協商機制達成共識，則更容易完成三讀。我國黨團協商機制設立的 目的即是為了在委員會審查之外，能夠再整合其他非委員會委員的意見，6並以 共識為原則保障少數黨之權益（林瑞雯，2003：1）。透過黨團協商達成的主要功 能在使各種不同的意見能更快速的整合，以減低欲完成議案所面臨的困難度，並 增進國會中的議事效率及朝野和諧（羅傳賢，2002）。但如同本章第二節將陳述 的情形，第四屆立法院運作的結果，變成幾乎所有的議案都需要送交黨團協商，
委員會的功能被架空。為解決此情形，故新一次的國會改革賦予委員會擁有決議 是否將議案送交黨團協商的權力。
盛杏湲（2010：23）分析第六屆提案的審議議程，發現其中 45.1%的提案被 阻絕在常設委員會，9.8%被阻絕在黨團協商，分別為被阻絕最多與第二多者。委 員會決議是否送黨團協商乃完成委員會審議的最後一步，在實務上，委員會可以 因為提案少數條文的爭議而繼續在委員會審議該議案，不進入下一個階段，留待 下次召委再排入議程討論；相對地委員會也可以選擇保留該少數爭議提案，並送 交由黨團協商針對爭議條文進行討論協商，來通過委員會這個阻絕進程。委員會 如何做成送或不送黨團協商的決定？受到哪些因素影響？這就是本文研究的主 題。委員會與黨團協商是提案被阻絕最多的二個審議進程，研究從常設委員會到 黨團協商這段立法過程具有重要的意義。
6 假設某委員會通過某法案，其他非屬該委員會的委員一樣可以透過連署在在二讀院會時提出異 議送交協商，或向黨團反應由黨團在二讀時提出協商。非屬該委員會的委員亦可在協商時向黨團 爭取成為協商代表。
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按照立法院職權行使法第六十八條規定，黨團協商可由院長召集、院會審 議時提出與委員會審議議案遇有爭議時，由主席進行協商。惟院長召開的協商多 為處理議案程序之協商，協商議案實質內容者為少數（周萬來，2004：278-284）。
扣除院長召集的協商，比較由委員會決議送交黨團協商的議案數與在院會審議時 由黨團或 20 人以上連署而送交協商的議案數，又以前者為多，第五屆送交黨團 協商的 546 筆提案中，有 425 筆（77.8%）是由委員會所決議送交，由院會提出 僅 121 筆（黃秀端、何嵩婷，2007：21）。由於黨團協商機制使國會由按照多數 決治理原則改為由黨團為單位，保障了少數黨的權益，因此產生本研究的疑問，
不同席次多寡的政黨對於要不要讓委員會將提案送交黨團協商是否抱持不同看 法？
委員會為國會運作的核心，但自第四屆起法制化的協商制度則將國會從多 數決原則帶往以黨團為單位。立法院職權行使法第十條之一與第六十八條賦予委 員會決議是否將議案送交黨團協商的權力，企圖解決第四屆委員會功能被黨團協 商機制架空的情形，然而，本研究檢視第五屆與第六屆由委員會決議是否送交黨 團協商的提案，仍有合計 48.1%被委員會送交黨團協商。本文的研究問題即在探
委員會為國會運作的核心，但自第四屆起法制化的協商制度則將國會從多 數決原則帶往以黨團為單位。立法院職權行使法第十條之一與第六十八條賦予委 員會決議是否將議案送交黨團協商的權力，企圖解決第四屆委員會功能被黨團協 商機制架空的情形，然而，本研究檢視第五屆與第六屆由委員會決議是否送交黨 團協商的提案，仍有合計 48.1%被委員會送交黨團協商。本文的研究問題即在探