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第參章 居住權保障的規範意義
本章第一節將自國際人權規範中的適足居住權利的介紹出發，釐清居住權利上 國家積極義務與消極義務。第二節則嘗試批判國家以司法追訴手段介入、處理 國有土地占用，如何可能陷入法條主義（legalism）式法律觀的陷阱，而無法回 應特殊個案脈絡下的需求，進而質疑國家宣稱之公共利益。第三節則試圖在承 認政治的觀點之下，論及居住資源分配應如何服膺差異原則，以避免不平等社 會結構的持續鞏固不利於長期社會發展的平衡，以回應民主社群對於「平等」
價值實踐之一一。最後則在參與式民主的理論脈絡之下，為受影響之利害關係 人參與都市更新規劃、審議過程等政策倡議主張提供正當性與必要性之理論基 礎，並進一步申論何以無產權居住者在與國家規劃權的對話過程中，仍應擁有 一定之程序權保障。
第一節 國際人權規範下的居住權內涵
前文已略為闡述大法官解釋目前對於居住權之保障，係以財產權為前提。然而，
財產權作為憲法保障人民基本權利的制度性保障（Institustsgarantie），不只及 於所有權範疇之保障，憲法所有權保障之標的不僅是傳統民法物權概念沿襲而 來的所有權，而同時及於任何具有財產價值之私權利（陳新民 1990, 289-299；
李惠宗 2008, 270）。大法官釋字第 400 號解釋之闡釋：「憲法第 15 條關於人民 財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行駛其自由使用、收 益及處分之全能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發 展人格及維護尊嚴。」換言之，即國家應保障私有產權的完整行使而防止國家
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之不當侵害33，亦即財產權之防禦性功能。故凡財產權之剝奪，皆須受「高度 公共利益」之拘束，其公益手段與方法間需達成衡平，以符合比例原則之精神，
同時，公益之配套措施亦應遵循法治國家之常規加以節制，否則司法機關仍得 循憲法第15 條及 23 條質疑行政機關作為之合憲性（林明鏘 2013, 125）。
然而，這樣的保障對於華光社區這樣的非正式住居而言，尤其在社會弱勢居民 的案例中，似乎尚不足於比例原則審查中體現個案之窘迫處境。現實框架的背 景如前文所述，住宅政策一方面未能平衡居高不下的不動產交易價格，另一方 面也未能積極給付都市邊緣弱勢居住者相關配套措施，而法務部訴諸民事訴訟 後的強制執行與驅離手段也因此產生了社會排除效應。違建戶的社會標籤，不 僅掩蓋了這類非正式居住部門在過往政府僅重視經濟發展，忽略早年住宅政策 給付不足之歷史情境下，解決住宅需求危機的重要角色；也忽略了非正式住居 形成的歷史脈絡，以及其潛藏於臺灣都會的基本居住問題（黃孫權 1997, 119-124；楊友仁 1998, 312-313；楊宜靜 2015, 27）。因此，本文嘗試以國際人權法 對居住權之解釋，補充目前臺灣針對非正式住居之居住權利保障論述的缺口。
一、居住權利的雙重面相
在人權的演進發展史中，居住權一般被視為社會權，而二次戰後的公民政治權 利與經濟社會權利則以「可司法性」（justiciability）為界限進行切割，因此經濟 社會權一般也被視為受益權（許育典 2013, 107），國家因此享有漸進式實現的 餘地：基於社會普遍接受之最低標準，或社經基本需要之滿足，國家應致力營
33 司法院大法官釋字第 440 號解釋亦謂：「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國 家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之 特別犧牲者，國家應予合理補償。」即縱使國家擁有對人民財產權之使用、受益即處分權能，
可基於正當目的限制財產權之行使，但仍不得違反比例原則。
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造出一平等之經濟社會環境，以矯正不平等之社會結構，並促進社經正義原則 之實現（陳宜中 2003, 310-311）。時至今日，透過國際人權公約監督機構的解釋，
居住權已局部具備可司法性，如基於居住遷徙自由之防禦權、私人與家庭生活 受尊重權，以及禁止歧視等面向，訴求國家不得恣意強制驅離原有地上之居民，
且要求國家之相關行為需受較高密度之審查（翁燕菁 2015, 4-8）。
而居住權保障的落實，至少受到兩方面的限制。其一為經濟社會政策之給付，
由於適足居住環境的政策給付可能受到國家財政能力之限制，因此目前居住權 保障多被視作國家住宅政策的中長期之規劃目標。其二則是居住權與與都市空 間規劃，或者大型公共、私人設施的投資開發相關，在講求建設效率與資本回 收的市場邏輯下，可能被視為阻礙經濟發展與集體公共利益。，居住權爭訟多 止於防禦權之面向，而少涉及對於國家政策給付的積極請求（UN Habitat 2009;
翁燕菁 2015, 10-12）。因此，確立居住權之防禦功能，誠屬關鍵。
當代國際人權規範對於居住權（right to adequate housing）的相關規定，散見於
「世界人權宣言」（Universal Declaration of Human Rights）第 25 條第 1 項，以及 經濟社會與文化權利公約（International Covenant on Economic, Social and Culture Rights，以下稱經社文公約）第 11 條第 1 項。經社文公約監督機構經濟社會文 化權利委員會（Committee on Economic, Social and Cultural Rights, CESCR；以下 簡稱經社文權利委員會）並於一般性意見34第4 號35與第7 號36（CESCR, 1999）
34 一般性意見的做成，多是兩公約監督機構：人權事務委員會與經濟社會文化權利委員會基於 原先所做成之國家報告延伸而來，係試圖藉由一般性意見的做成以闡明公約文本所欲保障之範 疇、國家角色義務，或從中建立公約內容的體系化解釋（張文貞 2012, 29-38）。
35 CESCR, General Comment No. 4 – The Right to Adequate Housing （Art.11.1）, 1991, UN Doc.
E/1992/23.
36 CESCR, General Comment No. 7 – The Right to Adequate Housing （Art. 11.1）: Forced Evictions, May 1997, UN Doc. E/1998/22.
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指出，居住權不應限縮其解釋，而應被視做任何人均擁有居住於安全、寧靜與 尊 嚴 之 居 住 環 境 的 權 利 。 而 《 公 民 與 政 治 權 利 國 際 公 約 》（International Covenant on Civil and Political Rights，以下稱公政公約）或是影響深遠之歐洲人 權公約，雖皆未明文保障居住權，但為能實質有效行使居住遷徙自由或私人與 家庭生活受尊重權，居住權仍局部受到公政公約與歐洲人權公約保障。無論公 政公約監督機構之人權事務委員會（Human Right Committee）或歐洲人權法院，
皆曾肯定居住權雖屬經社權利，仍一定程度受到公政權利保障，其中又以強制 驅離住居所為代表。
而就強制驅離住居所爭議，經社文權利委員會（CESCR）一般性意見第 4 號便 曾指出，所有人均應擁有一定程度的使用權保障，以確保在法律保障之下，免 於遭到立即性強制驅離、惡意騷擾或其他威脅。然而，若在承租人不繳納租金，
或在欠缺合理原因下破壞其租用之房屋等情況下，強制驅離並非全然不合理，
因此，經社文權利委員會一般性意見第 7 號亦指出，強制驅離之執行，須嚴格 遵守國際人權法下之相關規範，且必須合理且合乎比例性，並且在執行任何強 制驅離行動之前，應與受影響之居民協商，並尋求可行之替代方案，以避免且 盡可能減少強迫性手段之使用，國家亦應該提供受強制驅離影響之居民程序權 保障以及有效之救濟途徑。而人權事務委員會一般性意見第 16 號37亦指出，個 人之私生活、家庭、住宅不得以不合理或者非法手段干擾之，國家之干預必須 要合乎法律規範，而法律必須遵守公約之相關規範。該委員會同時藉一般性意 見第 27 號38，言明任何人均擁有遷徙，以及選擇住所的自由，國家不得恣意強 迫居民遷移。
37 CCPR, General Comment No. 16 - The Right to Privacy （Art. 17）, 1988.
38 CCPR, General Comment No. 27 – The Freedom of Movement （Art.12）, 1999, UN Doc.
CCPR/C/21/Rev.1/Add.9.
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經社文公約（ICESCR）對於居住權的詮釋與適用，也不僅限於私有財產權、所 有權等概念，不受財產權轄下保障之其他居住形式亦擁有使用權上的法律保障，
如經社文權利委員會（CESCR）一般性意見第 4 號（段 8）即指出，使用權涵 括多種形式，包括租用（公共與私人）住宿設施、合作住房、租賃、屋主自用 住房、應急住房與非正式住居等，並包含土地、財產之占用。同時，不論保有 的形式屬於何種，所有人皆應享有一定程度之法律保障，而免於遭到強制驅離、
騷擾與威脅。同時，經社文權利委員會（CESCR）一般性意見第 7 號亦指出，
強制驅離之事例被推定為不符合公約之規範，而肇因於上述意見之認定，居住 權之認定不應侷限於財產權範疇，而同時應將居住權視為安全、和平且有尊嚴 居住於某地之權利。
而使用權之概念，或可被理解為一系列尊重、保護土地、住宅使用的制度性安 排，俾使人們得以在保有其尊嚴的前提下安全、和平的居住於特定居所的權利
（Rolink 2013, 3）。但也由於使用權之概念經常被連結於私有財產權制度39、社 經地位等概念，因而可能導致社會邊緣之個人、群體的居住權保障較為脆弱且 不易落實之情況，是以現有的國際人權規範亦是基於「免於強制驅離」理念之 實踐，為避免國家強制力介入構成私人與家庭生活寧靜的干擾與威脅，或使弱 勢居住者之生存條件進一步惡化，是故不論何種居住形式，均應享有一定程度 上的法律保障，以避免個人與家庭生活可能面臨強制驅離所導致的嚴重干擾與 威脅，以及政策施行上的居住歧視（Thiele 2012, 2-4）。
而若使用權是為了避免強制驅離所導致的人權侵害，於不同個案之情境下則存 在不同之實踐意涵。舉例而言，避免以強制驅離手段回應土地被占用之情事，
而若使用權是為了避免強制驅離所導致的人權侵害，於不同個案之情境下則存 在不同之實踐意涵。舉例而言，避免以強制驅離手段回應土地被占用之情事，