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第壹章 緒論
本章為緒論，主要內容為本文之研究動機、問題意識與研究目的，以及回顧本 文相關領域之研究文獻，並說明筆者所使用之研究方法，與後文之章節安排。
第一節、研究動機與目的
本節以定義題旨為中心，亦即無產權之非正式住居概念下是否存在居住權之討 論空間。第一小節先定義「非正式住居」之概念，以及目前非正式住居居住者 所可能面臨之困境，並引述聯合國特別報告員之相關見解。同時，亦簡要說明 臺灣非正式住居生成的歷史脈絡，以及臺灣在目前的法律規制之下所面臨之限 制與保障不足之原因。第二小節則試圖進一步從「家」的概念提問，反思非正 式住居強制拆遷與驅離的公益性、迫切性等正當性基礎，並以此確立本文研究 目的。
一、非正式住居與居住權
聯合國人居署（UN-Habitat）與經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）對非正式住居1（informal settlements）之
1 本文係參考楊宜靜（2015）對於 informal settlement 一詞之翻譯，而將其譯為非正式住居，以形 容臺灣這類戰後由民眾自立搭建而形成，然未受法律保障或保障有限之居住空間。「非正式」之 語，一方面指出這類建物多欠缺正式財產權保障，建築形式也可能不符合都市規劃、建築法規；
另一方面，則指出其並非市場機制下的常態供給，而可能是供需失調下，非正式經濟活動下的 產物。同時，也避免「違建」一詞本身的負面與污名化意涵，掩蓋這類聚落生成的特殊歷史脈 絡。
其餘本文可能採用之譯詞，則尚有法務部於兩公約國家報告中所使用之「非正規住居」（法務部 2012）。然筆者以為，「非正規」之譯詞容或隱含著不正確、不正當之意涵，而未能照見這類聚 落生成之特殊脈絡，故不採納；另亦有楊長苓（2002）就其田野觀察與分析，以聚落形成之原
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定義如下（UN Habitat 2015, 1）：居民所居住之土地、建物並未擁有合法之使用 權保障（security of tenure），其居住形式包括占用或非正式租賃，社區多欠缺都 市基礎建設、服務之提供，且建物本身可能不符合現有都市計畫與建築法規，
同時可能位於地理環境上較為危險之區域。此外，不論貧富，非正式住居也可 能被都市居民視為投機房地產操作之標的，而其中之極端之形式即為貧民窟
（slum）。
同時，人居署 1996 年於土耳其伊斯坦堡（Istanbull）召開的人居二會議（UN Habita II）後所發表的人居議程（Habitat Agenda），亦強調都市化與都市發展過 程中，應該以都市居住者生活條件的改善為目標，顧及諸如居住安全的維繫、
公衛問題的改善，甚或居住資源的公平分配等條件 ；另外，在永續發展的目標 下，也應避免在快速都市化過程中，因為都市（再）發展、大型基礎建設、開 發等因素導致生態環境的不可回復；同時政府公權力應該避免在欠缺，或未履 行應有之協商程序，以及未能提供替代性居住資源等前提下，對於原居住地居 民所執行的強制驅離。綜上所述，適足居住權的內涵的特徵，在於其同時與多 種基本權利重疊、競合，而在我國憲法下涉及財產權、居住與遷徙自由、及生 存權等多重交疊之面向。簡言之，人居二議程的目標或在於透過適足居住環境 的供給、保障，以實踐都市永續發展等目標、願景，以落實不同居住形式差異 下市民居住權保障。在這般的背景脈絡之下，筆者的問題則在於，若在臺灣現 行的法制框架下，非正式住居可能擁有何種程度之法律保障？
就結論而言，不論是2013 年公布的司法院大法官釋字第 709 號解釋，以及 2015 年引發解釋爭議的釋字第 732 號解釋（徐偉群 2015），皆以《憲法》第 15 條保
因作為定義之依據，而將這類居住空間命名為「自營聚落」，然則無法突顯這類住居型態與法律 之間的緊張。
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障之財產權以及第 10 條之居住自由為論據，限制公權力須於尊重財產權及居住 自由之前提下執行強制拆遷或強制徵收。強制拆遷手段或有其必要性存在，且
「合法 / 非法」為介分的法律規制，亦有其意圖保障之公共利益、社會秩序以 及關係人權利等重要法益。惟上開兩號大法官解釋之論述基礎，均是以不動產 之「合法」持有及其剝奪為審查標的，且即便論及居住自由，爭點仍繫於財產 權之限制，以合法為居住自由之前提。故在前述非正式住居缺乏合法基礎之特 性與本質上，憲法能夠予以何等程度之保障 ?
2013 年，聯合國適足住房特別報告員（Special Rapporteur on adequate housing）
提出之報告中，呼籲各國應對多元住房持有之形式進行相關人權影響評 估
（human rights impact assessments），以避免居民因強制拆遷、驅離剝奪其住房 而流離失所。居住權的保障，一部分的確有賴於財產權保障。然而，若保障範 疇僅止於「所有權」，則可能無法照見居住權利之完整範疇，而致使「法外」之 租賃、占用等居住形式無法獲得任何保障。財產權同時可能指涉「任何具有財 產價值的私權利」，因此，所有具有財產價值的請求權即可包含於財產權之範疇，
也就是將財產權保障之範疇擴張於「一切的私權利」之上，而公權力應維護並 保障此權力之範圍（Rolnik 2013, §§9；陳新民 1990, 290）。
是以居住權除為所有權保障之範疇外，也應及於其他居住形式之保障，並同時 審酌一定時間之居住事實，如巴西《憲法》第 183 條便有類似臺灣《民法》時 效取得之規定。以所有之意思，繼續占用 250 平方公尺以下都會土地為其住居 所，達5 年以上未遭反對且其家戶無其餘住居所者，取得該土地之物權（Rolnik 2013, §§ 11）；韓國的《都市與居住環境整備法》 亦於 2010 年通過，並在 2014 年做了大幅度的修訂，目前新法係由長期以來發展至上的運作方針，朝向都市 環境維護、居住權與環境權保障等治理典範移轉（政大第三部門研究中心 2014, 2）。
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另一方面，無論公有土地或者私人土地占用的排除，強制驅離（forced eviction）
均由國家公權力所發動、執行。就國有土地占用爭議而言，國家同時身為所有
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涉相關居住權上之爭議，其中，又以強制拆遷、驅離最為關鍵。歐洲人權法院
（European Court of Human Rights）即曾針對個案駁斥法國政府以非法為由之強 制拆遷，指出「非法居住」無法獨立構成強制驅離住所（forced eviction）事由，
而國家強制力介入住居所，係侵害當事人之私人與家庭生活受尊重權，故要求 法國政府俱陳強制驅離之「迫切社會需求」（pressing social need）5之事由。在 此論述脈絡之下，值得思索的在於，在「合法 / 違法」二分法之外，是否存在 法律與社會正義未竟之處，而居住權保障又是否可以在產權保障之外，建立更 具多元涵容精神的程序參與、保障落實？
二、「家」作為居住之核心價值
《民法》親屬編第 1122 條對「家」定義如下：「稱家者，謂以永久共同生活為 目的而同居之親屬團體。」，然不論是共同生活或者獨自居住的居住者而言，家 的概念不僅是憲法制度性保障機制所言之家庭（family），而同時及於住居所
（home / domicile）不受侵害之自由。故對於非正式住居的居住者而言，被拆除 的是法律定義下的違建，卻也是居住者的「家」，家不僅是物質地景定義上的建 築，也是私人居住、生活之所在，亦為人格發展與基礎社會關係之起點。是故，
雖說國家執行強制拆遷或驅離住所為係為公法關係，而非私法，然而憲法基本 權利解釋參照的正是內國法的一般規範，以及這套規範所體現之社會變遷與價 值（Murray 2008, 28-34）。
我國憲法並未明文保障「家庭生活受尊重」之權利，但有第 10 條保障居住遷徙 自由，亦有自第 22 條發展之「人性尊嚴」做為家庭生活相關權利之基礎。如司 法院大法官釋字第 443 號解釋揭示，居住遷徙自由意在保障「人民有選擇其住 居處所，營私人生活不受干預之自由，且得依個人意願自由遷徙或旅居各地之
5 Eur. Court HR, Winterstein and Others v. France, no. 27013/07, 17 October 2013, §113.
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權利」，並以「以法律定之且不得逾越必要之程度」為限制要件（釋字 443 理由 書段 2）。但是，無論在釋字 709 號或是 732 號解釋中，大法官非但未透過任何 旁論（orbiter dictum）發展非正式住居之憲法解釋，更強調居住自由乃於強制 拆遷或徵收相對人為「合法居住者」時適用之（釋字 732 理由書段 1）。而目前 雖有如釋字第 554、696 及 712 號解釋等，對植基於人格自由之家庭制度保障予 以肯定，但並未與居住權建立連結。
然而，從上述民法定義可知，家做為居所是構成家屬關係，甚至是個人社會關 係發展之核心，而釋字第 712 號亦肯認，「家庭制度植基於人格自由，具有繁衍、
教育、經濟、文化等多重功能，乃提供個人於社會生活之必要支持，並為社會 形成與發展之基礎」（理由書段 1）。同時，結合憲法居住自由之概念而論，家 是人類社會生活的基礎，不僅是物質層面的居住空間，而同時是人們經營私人 與家庭生活之所在。換言之，住房的價值除了不動產交易上的交換價值外，尚 有其作為歸宿的使用價值，以及家居作為個人經營家庭生活的意義。然而，依 照前述釋字 709 與 732 號解釋之認定，「家居」之保障仍舊侷限在原則性之合法、
非法二元分類中。
因此，如華光、紹興等戰後生成之非正式住居有其特殊之歷史脈絡與居民之家 庭生活需要，在前揭「合法」之解釋前提下，更可能受主管機關對於開發所主 張之「公共利益」所覆蓋（釋字 732 理由書段 1）。僅強調於其非法占用公有土 地之事實，土地經管機關因而得以透過訴訟方式處理相關拆遷爭議，而無需審 酌其他協商與溝通方式，，甚至主張其作為依法有據而得以動用公權力進行強
因此，如華光、紹興等戰後生成之非正式住居有其特殊之歷史脈絡與居民之家 庭生活需要，在前揭「合法」之解釋前提下，更可能受主管機關對於開發所主 張之「公共利益」所覆蓋（釋字 732 理由書段 1）。僅強調於其非法占用公有土 地之事實，土地經管機關因而得以透過訴訟方式處理相關拆遷爭議，而無需審 酌其他協商與溝通方式，，甚至主張其作為依法有據而得以動用公權力進行強