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第肆章 強制驅離下國家責任與義務
第一節 適足居住權利保障不足下的社會陰影
在前文的介紹可得知，臺灣居住權的發展在國宅政策失敗，以及房地產稅制不 健全等背景脈絡之下，存在居住資源分配失衡、不均之傾向，而可能導致都市 邊緣、弱勢居住者因為無法或不易取得相關之居住資源，而致使其生存條件的 進一步惡化。
另一方面，由於現有居住權利的法律保障仍是以財產權保障做為主要範疇，間 接導致無產權的租戶、非正式住居居住者無法擁有法律上的程序保障，因而生 活於可能被強制驅離住所之隱憂。然本文認為，居住權的涵蓋範圍不僅止於產 權的有無，而同時與「家」之社會價值與功能相關，甚至同時涉及當事人生存 權是否受到保障相關，是以在華光等都市非正式住居拆遷個案中，國家對於需 用土地的取得，仍須審酌當事人經濟能力背景下，長期居住事實下所隱含的居 住需求，以尋思相關社福資源、安置補償等措施的使用；同時，強制區離手段 的使用，仍須審酌是否具有迫切之社會性需求。
一、 居住資源分配失衡下的住宅政策發展
臺灣作為一個發展型國家，在重視效率與收益的效益主義（utilitarianism）意識 型態下，長期以來偏重經濟成長，卻存在壓制、忽視公民社會發展的傾向，於 是都市發展重於文資保存；穩定不動產市場價格的重要性多過於社宅政策的推 行。就本文所欲探討的適足居住權利而言，其乃是在基於差異原則下建構、主 張的經濟社會權利。是以為積極給付、提供社會弱勢居住資源等目的下，積極 性平權措施的介入，是為了矯正資本主義市場經濟所導致的偏差、弊病，因而
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透過責任的社會化，將身處於當代社會生活中的風險，藉由社會安全制度的建 立以避免個人因為計有社會中的不平等結構而受到排除、邊緣化，而使其受壓 迫之身分存在更加惡化之可能（蔡英文 2015, 359）。也因此，居住權利作為一 種經濟社會權利主張，其實並非無上限要求國家資源的挹注，而是將國家住宅 政策視為社會安全制度的一部分，進而支持、要求政府透過制度、程序處理人 們的基本居住需求。
因此，不論是經社文公約的第 11 條第一項中，要求國家給付適足生活水平下的 居住環境，或者針對適足居住權與強制驅離的第 4 號與第 7 號一般性意見書所 載，均指向了國家應採取各種可能性措施，以完成適足居住環境供給之任務。
而當代自由主義的觀點下，亦明確主張關於個人權利的正義原則不可建構於特 定生活方式與價值偏好的基礎上，權利不是為了一般福祉的最大化，也非謂達 成共善，而是藉由權利所構成的平等框架，使得個人與群體可以自由選擇60其 偏好之價值與目的（Sandel 2014, 201-206）。是故在承認政治的脈絡之下，積 極性平權措施的介入，是為了矯正資本主義市場經濟所導致的偏差、弊病，因 而透過責任的社會化，將身處於當代社會生活中的風險，藉由社會安全制度的 建立以避免個人因為計有社會中的不平等結構而受到排除、邊緣化，而使其受 壓迫之身分存在更加惡化之可能（蔡英文 2015, 359）。
因此，雖說作為經濟社會權利的居住權給付，由於國家財政能力的限制，而經 常被視為僅有宣示性質，故通說也多聚焦於防禦權之面相。且歐洲人權法院的
60 然而，以權利為基礎的倫理觀，卻也引發了平等自由主義者與放任自由主義兩個典範之間的 論戰，前者支持社會福利國原則，除了基本政治權力外同時主張偏好特定經濟、社會權利的公 民自由制度，諸如教育、醫療權利；後者則擁護市場經濟，主張重分配政策同時也是在侵犯個 人權利（Sandel 2014, 206）。
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61 Eur. Court HR, Chapman v. the United Kingdom, §99,129.
62當國宅政策以私有化為前提進行發展，即設定了其政策導向的單向性性格，住宅市場上的國
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二、使用權與強制驅離住居所之商榷
在臺灣，居住權利的保障與財產權保障高度重疊，而與經社文公約認定的使用 權概念有所差異，此間的問題或在於臺灣對於財產權解釋的過度限縮，而未能 及於原有財產權得以保障之部分居住權利。學者指出，憲法財產權保障的法理 其實十分簡明，私財產權是人民經營社會生活不可或缺的經濟元素，因此憲法 將此設定為國內法秩序中的建構原則與目標，用以限制內國法與行政權對於人 民經濟社會生活基礎與能力的過度干預（戴秀雄 2015）。而其作為憲法保障人 民基本權利的制度性保障，不僅止於傳統民法物權概念沿襲而來的所有權，而 同時及於任何具有財產價值之私權利（陳新民 1990, 289-299）。因此，租屋等無 實質產權保障之居住形式理論上亦應為財產權保障之範疇。
然而，理論層面與實務之間的落差，則突顯了臺灣租屋市場缺乏保障的社會現 實。臺灣的租屋交易市場由於長期地下化且缺乏法制化與管理，不僅導致租屋 的供給與需求受到低估，也使得政府與民眾無從掌握相關資訊；同時，由於買 賣雙方缺乏充分的法令規範保障，衍生民間租買選擇失衡、閒置空屋過多63等 現象。在租賃關係缺乏制度性保障，且國家社會住宅供給不足等二重限制下，
居住權之範疇因此高度與私有財產權重合，財產權一方面未能保障部分使用權，
而租屋欠缺制度性保障，也導致部分弱勢族群無法進入租屋市場，加上政府早 期國宅政策的單向、恩給性格下，都導致現下都市弱勢不易取得居住空間的困 境。
同時，雖就國家行政管理角度而論，國土被占用不僅是國產管理機關迫切待處
63 2010 年行政院主計總處住宅與人口普查-住宅之建築類型與使用狀況：全臺灣閒置空屋總量為 1,559,604 戶，佔總量 8,074,529 戶中的 19.3％（行政院主計總處 2010）
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理之任務，亦是維持現有公產管理秩序所必需，以促進與保障國家資產的增值 與保值，以避免國有資產使用上的不效率及誤用，甚或遭到侵占而流失。是故 關於占用不當得利之追討，或者以司法手段介入訴請強制執行等手段亦有其合 理性與必要性，惟仍須考量手段是否合乎比例性，並審酌其作為是否是民主社 會下的惟一選擇，而存在其「必要」性。是以強制拆遷、遷移並非全然不可行，
而係同時需審酌執行之正當性、公益性與必要性，如2003 年台中和平-松鶴部落 的遷村案，即是由於當時敏督利颱風及艾利颱風的過境後，導致原位於台 8 線 中橫公路旁的舊部落受到土石掩埋而無法居住，故在考量受災區域的環境復育，
以及居民生活的安全考量而執行遷村計畫；同樣的，2009 年莫拉克風災過後，
位於災害潛勢區的高雄那瑪夏鄉與台南小林村，也在同樣的考量下由政府主導、
執行了遷村計畫（李國盛 2005；鄭國威 2013）。
筆者以為，居住權保障的重點或在於，「家」、「公共利益」等考量會被置於什麼 樣的處理程序；又是否在民主社會中獲得合理且足夠的重視；而爭議性個案又 是否擁有合理之司法救濟、協調管道？對於華光社區一案而言，其爭議性主要 在於其缺乏所有權之來源，是故在既有法律框架下，其非法占用公有土地，以 及建物作為建築法規定下的違章分類，是難以撼動之事實。只是在居住權幾乎 依附於財產權保障下的臺灣，物權界定上的違法，卻幾乎等同國家無須與居民 對等協商的預設立場，因而無須審酌華光於當地的長期居住事實，也無於須考 量早期國產管理對於公有土地被占用的默許或放任下的不作為下，間接導致居 民存有繼續居住之主觀期待之理由64（蔡敏真 2012, 88-90）。然而，使用權存在 與否的不確定性，是否構成最後法務部強制拆遷係依法行政的理由，這中間應 該還有比例原則的商榷餘地。
64 如部分非法眷舍之居民，其居住事實係由早年行政慣習下所默許，以及寬鬆行政管理下所衍 生，是以在國家長年未積極介入管理下，可能間接導致居民萌生政府不會輕易驅趕之主觀期待。
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此外，這般出於狹義財產權視角的居住權保障，也可能忽略在現實生活中，住 居作為「家」的社會文化意涵，家園不僅只是四面水泥牆構成的三度空間，而 同時是經營私人家庭生活之基礎；另一方面，作為都市非正式居住部門，其同 時提供了根植於地域的非正式經濟網絡支持，因而提供了其經濟支持，而緊密 的鄰里支持網絡65，不僅降低了居民生活的外部成本，也補足了國家社會安全 制度所未能涵蓋之處（黃孫權 1997, 124-127；楊長苓 2004：7-18）。
另一部分的爭議則在於，法務部以其公務機關身分確遁入私法，對居民提起民 事訴訟，並在其後聲請強制之行等過程，或存在規避基本權對於行政權的拘束，
以及基於行政上之方便而限制、侵害人民基本權之嫌；再者，由於臺灣當前居 住權保障與財產權的高度重合，也致使所有權外的居住形式缺乏同等之實質保 障，並有違憲法上國家應平等照顧公民之精神。
是以強制拆遷、驅離手段所為人質疑的，可能在於國家行政裁量的「恣意性」， 而以不符合程序正當性的手段介入都市更新過程。故不論是占用國有土地，或 者私人土地被占用所訴請的強制執行，均需審酌相關程序是否完備，亦即國家 可能毋須言明其強制手段介入之正當性基礎，或是否存在迫切性社會需求，以
是以強制拆遷、驅離手段所為人質疑的，可能在於國家行政裁量的「恣意性」， 而以不符合程序正當性的手段介入都市更新過程。故不論是占用國有土地，或 者私人土地被占用所訴請的強制執行，均需審酌相關程序是否完備，亦即國家 可能毋須言明其強制手段介入之正當性基礎，或是否存在迫切性社會需求，以