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及在地人際網絡、資本延續的整體性規劃。因此，在這般新自由主義18式的空 間治理模式下，都市核心區域的土地價格飛漲，快速的資本流動下，是社會階 級落差攀升，以及土地、住宅商品化的社會現實，而當資本的再生產影響了都 市空間的結構變遷，治理層面上也因此需要不同的空間秩序配合，在這波在開 發的浪潮下，華光、紹興、蟾蜍山等都市非正式住居開始面臨拆遷的壓力。
第二節 華光社區的百年變遷
本節則試圖透過兩條軸線的介紹，第一部分係釐清華光社區此一非正式住居拆 遷個案中的歷史背景，以及此區域目前的開發計畫、進程的介紹，並同時涵蓋 與本案相關的公有土地占用管理制度變遷、沿革，以及目前臺灣公有土地占用 處理概況之介紹。
第二部分，則在前文之基礎之下，述明華光社區非正式住居個案中，政府主要 係以何種手段訴求此一區域土地之清理、活化；並同時針對社區內部不同身分 居住者的居住權保障進行介紹，並透過不同個案狀況之引介，以進一步闡明土 地經管機關對於弱勢居住者的司法追訴，及其後的強制拆遷、驅離可能因為欠 缺比例原則上所要求的適當、迫切性而不具備正當性基礎。
一、監獄口到金磚上的遺民
（一）國家政策變遷下的華光社區發展
華光社區係坐落於臺北市中心金山南路、杭州南路一帶公有土地上之非正式住
18 1970 年代福利國家轉型，新自由主義浪潮興起，為避免國家干預所導致的外部經濟不效率，
多主張經濟層面的私有化與自由化，減少國家干預、解除市場管制，使市場機制得以自行運作、
發展，以達到經濟效率的最大化（陳怡伶、黎德星 2010, 106）。
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居19，亦是近年國有土地活化的三大指標之一，其原址之前身係為日治時期的 臺北刑務所，以及刑務所之附屬宿舍。二次戰後，伴隨國民政府接收臺灣，臺 北刑務所移撥予司法行政部接管，並於 1952 年改制為監禁犯人之「臺北監獄」，
以及作為暫時羈押待判決者的「臺北地方法院看守所」。而原有之臺北刑務所宿 舍，則在戰後移撥後被分配予司法系統下之公務員，由臺灣高等法院監獄科管 理，1972 年後則改由司法行政部負責。而由於宿舍數量不足，部分日式平房於 1965 年至 1976 年間改建為司法新村20，而除了公當時安置法務部職員之宿舍所 用，尚包括日殖時期即居住於此的居民，以及遷臺軍人沿著監獄外牆所搭蓋而 成之聚落，而 1950 年代的空照圖也可發現在鄰近宿舍的空地上開始出現房屋，
也是此區域非正式住居出現的開始（楊宜靜 2015, 22-36；監察院 2011, 3）。
伴隨著臺灣經濟發展，並基於都市化與人口擴張，臺北監獄的所在位置也從都 市邊緣轉變為人口稠密區域。因此，為使最公有土地做最經濟之利用，北監最 後透過土地標售籌措經費，並在其後搬遷至桃園龜山；而臺北看守所則遷至土 城。原監獄土地現為中華電信行動通信大樓、機房以及中華郵政之臺北信件處 理中心，原有之官舍、宿舍與非正式住居則依舊由臺北看守所管理，而維持居 住功能至2013 年（楊宜靜 2015, 30）。
而在臺北監獄與看守所搬遷時的 1960 年代，臺北市政府便曾出所謂「新社區建 設方案」，訴求開發現今被稱為華光社區的臺北愛國東路一代的公有土地，只是 在財源不足的限制下未能實現。期間所有部分之評估、開發計畫的執行，然更
19 華光社區之具體位置，係位於臺北市大安區與中正區交界處之光明里、錦泰里區域，北以金 山南路二段三十巷為界，東以金山南路二段為界，西以杭州南路二段為界，南則以金華街為界
（監察院 2011, 3）。
20 係指 1961 至 1971 年期間所興建之司法三村至十村等，共八棟四層之公用宿舍（監察院 2011, 3）
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新計畫遲未落實，至 1994 年市長黃大洲裁示都發局優先對華光社區進行更新，
並公告此地為獎勵都市更新實施地區第一期實施地區。然因為主管周邊公有土 地之中央政府遲未表態，北市府也無從介入，僅於 2000 年將此區域公告為都市 更新地區，試圖以程序與容積獎勵之誘因，招來民間實施者投入此區域之更新 計畫，並研擬「中正紀念堂特定專用區附近地區（華光社區）都市更新計畫」
等複合式規劃設計（楊宜靜 2015, 32）。
2005 年後，計畫開發的主導權轉移至行政院，而成了行政院核定的加速推動都 市更新發案中的指標性都市更新計畫，並核定採「騰空標售」之方式辦理（內 政部 2007；北市府 2007）。其後的 2007 年 7 月，行政院通過被稱為「四大金磚」
的四件指標性都市更新計畫，試圖將基隆火車站、臺北南港高鐵沿線、臺北華 光社區、高雄高鐵站沿線，分別打造為「商旅新都心」、「臺灣智埠中心」、
「金融管理及數位通訊中心」、「優質住商新天地」。原本的「監獄口」，也隨 著時空變遷而成為「金磚」，成了政府政策口號中的「臺北華爾街」21，所在地。
2012 年後，行政院跨部會會議做成決議將臺北華爾街改名「六本木計畫」，並 以更以 BOT 促參取代都更方式開發，前時所言之金融特區也在計畫變更後轉為 商旅、購物中心等設施，並以杜拜月亮塔、東京六本木等為目標，是故又被稱 為臺北六本木計畫（鐘聖雄 2013）。於是原本居住於惹人嫌的監獄口的居民，
在時序遷移之下成了都市金磚上的居住者，也成了國家建設計劃所欲排除的障 礙。
21 2007 年，行政院提出了所謂「臺北華爾街」之金融、電信特區計劃，訴求以騰空標售的模式 開發位於臺北市金山南路與杭州南路一帶的國有土地，華光社區居民因此面臨土地經管機關-法 務部拆屋還地的訴訟提告，當時共對157 戶居民提出告訴，其中包含 126 戶違建戶、28 戶非法 眷戶及 3 戶不願搬遷的合法眷戶，訴訟前的調解條件則為半年內拆屋還地，可減免不當得利
（林玲瑩 2013）。
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2011 年北市府針對華光社區所擬定的都市計畫變更版本通過，決定改採取地上 權標售之方式，由民間得標者開發全區土地，一方面取得較多之財政收入；另 一方面則避免賤賣國有土地之罵名，同時開發主體也移轉至財政部。而臺北市 也在主要計畫目標，以及國產署提出之規劃構想與範圍設定下，著手研擬細部 計畫22，並於三月公開展覽、四月進入審議程序，惟此區域涉及眾多爭議課題，
至今仍未審議通過（楊宜靜 2015, 33-34）。在這一連串的計畫變遷脈絡下，顯 見的是法律制度的設計與實踐並非超然、中立，而可能是服膺於特定政策方針、
立場與意識型態政策工具，司法機制不僅俱備對法律做詮釋、適用之功能，其 做為法律與政治的混合體，亦是政治過程的環節，與政治、社會、經濟過程緊 密互動、相互影響，因而具體展現了國家行政能力對於一般市民的管控、支配
（吳重禮 2008, 19-21）。
故在國土活化的政策邏輯下，閒置之公有土地需做有效之運用，以促進國家經 濟與社會效益，華光社區、空軍總部與臺北學舍等都市精華區段之公有土地之 開發因此備受關注。是以不論是華爾街或者六本木，都是在在發展主義的意識 型態之下，認為精華地帶的土地應作合理之開發、運用，因而土地上之占用戶 與違章建築自應拆遷。然而，不同於1990 年代末期的康樂里拆遷，以及 2000 年 前後的寶藏巖保存運動的兩波公有地非正式住居拆遷個案，華光、紹興等社區 的違建戶不僅未獲得行政機關的安置，也未取得任何拆遷補償，取而代之的，
是土地經管機關對其提起的民事訴訟（楊宜靜 2015, 2）。
22 且最後於 2011 年通過的版本中，此區域除了公園與道路用地外的多數土地被變更為「特定專 用區」， 但北市府卻未明確化此一「特定專用區」之用途，等同變相將其使用定位留白並保留 土地管理機關提出其他構想之空間，也形同此案之規劃與審議僅有形式而欠缺實質內容；並且，
也間接表示了此區域的開發並未如政府外傳之迫切，倉促的強制驅離不僅有違經社文公約第七 號（禁止強制驅離）一般性意見書之規範，法務部所謂依法行政也不符合比例原則之適用（楊 宜靜 2015, 34 ）。
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而雖說非正式住居拆遷的安置、不當得利告訴以及動員警力下所執行的強制驅 離等層面均存在爭議，上述問題卻始終為主管機關的法務部、國產署所迴避。
安置問題如被丟皮球一般，最後仍回到地方政府的社會福利系統處理；在臺北 市都發局的細部計畫遭到擱置之下，華光原址仍是四方一片雜草的荒地，不僅 前景不明，也使得當時強制驅離手段使用的目的更加模糊，甚或令人質疑強制 拆遷手段介入所主張的公共利益何在，而迫切需用土地的主張又是否只是政府 急於收回土地的託詞？直到最後，由於訴訟程序過程的推遲，以及居民訴諸體 制內的與體制外的奔走，以及關連於華光的反迫遷、文資保存、樹保等社運團 體的介入，地上物的處理問題在歷經 8 年後的 2014 年終於告歇（楊宜靜 2015, 36）。
圖2-1 2007 年北市府所提之華光社區與周遭規劃構想（北市府都發局 2007b, 10）
（二）國土占用管理的法律與制度安排
就臺灣的國有資產管理而言，其基本管理之法令為《國有財產法》，其間轄有國
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有財產之保管、收益、使用及相關處份行為之規定。而就公有土地所有權之區 分，則可概括區分為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地及鄉（鎮）有
有財產之保管、收益、使用及相關處份行為之規定。而就公有土地所有權之區 分，則可概括區分為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地及鄉（鎮）有