國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
13
第貳章 非正式住居與國家政策
本章將自臺灣戰後以來的住宅政策回顧出發，以釐清臺北非正式住居聚落的生 成背景。臺北由於在戰後吸納了大量的政治移民，以及都市化、經濟發展過程 北上的城鄉移民，但在住宅市場供給不足，且政府住宅政策不健全下的結構性 限制之下，都市內部、邊緣因此形成為數眾多的非正式居住空間、聚落，而這 類的非正式居住空間不僅暫時緩解了當時大量的居住需求下的住宅短缺現象，
也間接避免了居住問題尖銳化而導致社會秩序的不穩定。
第二節除了簡要交代臺灣公有土地佔用處理政策的長期沿革、變遷之外，則為 華光社區的個案介紹。筆者試圖在比對、對照華光此一聚落生成的歷史背景，
以及政府土地經管機關對應於其存在的相關處置，以釐清國家對於居民所施加 的司法追訴與強制拆遷、驅離手段是否存在公益性或者迫切性不足之所在？而 在國家過往行政管理、監督不足下的政策遺緒之下，又是否有其應擔負的部份 責任？
第一節 歷史切面下的臺灣非正式住居發展
臺北非正式住區聚落的形成，主要是臺灣戰後特殊歷史脈絡下，因為都市人口 快速擴張，同時由於國家與住宅市場供給不足下所衍生，換言之，是臺灣政府 長期以來的住宅政策失衡下所導致。以增加市場供給為主要目的的國宅政策設 計存在供給不足的缺陷，使得政府未能儲備足夠數量，並係針對都市弱勢為供 給對象的社會住宅；同時，也由於不動產稅制未能落實實價課徵，間接導致住 宅商品化，以及不動產市場價格持續高度成長之事由。
是以華光社區這類都市非正式居住空間的生成，同時亦為國家整體住宅政策演 變下所導致的局部效應，並在戰後特殊歷史脈絡下吸納了大量的政治移民，以
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
14
及伴隨經濟成長與都市化過程北上的城鄉移民。是故，若欲釐清華光社區的形 成脈絡，以及國家以司法追訴、強制驅離手段介入的爭議，則尚須先行釐清戰 後臺灣的住宅政策發展，以及此一聚落生成的歷史脈絡。
一、住宅供給不足下的非正式住居
華光社區的個案，其實體現了臺灣兩個都市發展策略下的政策遺緒，其一是國 民住宅政策發展的失利以及不動產市場投機問題，二則是再國家財政惡化下，
對於公有土地活化、再開發等利潤收益的需求。而臺灣作為東亞發展型國家
（developmental state）的特色，或在於國家對於經濟發展的優先關注，相對不 重視社會福利政策的供給，並且有壓制公民社會發展之傾向，其成功發展是在 維持政經環境穩定的前提之下，創造良好之投資環境以利資本循環、積累（若 林正丈 2009, 165）。而東亞發展型國家之於歐陸國家的住宅政策的特徵，則在 於前者多以提升住宅自有率為優先；而後者的干預則是以去商品化的社宅政策 為主。
即是說，發展型國家的住宅政策是在以經濟發展為前提的政策設計，因此住宅 資源的分配並非是以去商品化，或是以社會連帶、機會平等之概念做為主要考 量，而是以個別家戶的購屋能力為主（陳怡伶、黎德星 2010, 110）。而臺灣特殊 的歷史脈絡，也導致臺灣政府對於不動產市場的介入，明顯受到民主化過程的 政權危機，以及國家對於其內部權力結構調整的制約，以致於限制了國家住宅 政策規劃策略的選擇與執行（周志龍 1999, 114）。是以政策傾向上國家控制的色 彩遠多過社會連帶。換言之，早期的國民黨政府雖對住宅短缺所引發的社會問 題有所回應，但其社會政策事實上卻帶有強烈的「福利侍從」色彩，而非針對 實質住宅問體的回應（孫迺翊 2006, 28；林萬億 2006, 294）。
社會住宅（social housing）的理念，在於強調只租不賣，或者可負擔住宅
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
15
（affordable housing）的運作精神，具體而言，則如香港的公共屋邨（簡稱公 屋）、新加坡的組屋，以及日本的公營住宅等（張雅慧 2009, 79；溫揚彥 2011, 7）。而就此等住宅政策之本質，乃是一種將住宅去商品化（decommodification）
的國家政策，意圖將「住宅」之功能回歸其使用目的，以提供、維繫整體社會 的居住需求為主，以避免社會中的經濟弱勢在高房價時代下被住宅市場所邊緣 化、排除（林萬億 2003, 53）。具體來說，則多指稱由政府興建，或民間自有之 房屋以低於市場標準之租金租與所得較低之家戶，如勞工、老人、身障者等等；
或由政府實施房租補貼政策以補貼需用家戶租用住宅市場之住宅；以及由政府 提供購買自用住宅之補貼等政策。也因此，若社會住宅是以照顧弱勢居住為目的，
就應致力於提供可負擔租金，並提高弱勢入住率，如此方能使社會住宅真正解決弱 勢居住的難題，並且讓其他住宅補貼得以支應更廣泛的居住需求（張金鶚 2016）。
然而，臺灣住宅政策發展的長期不健全，確也導致上述的政策難以實現，本節則試 圖將臺灣的住宅問題置於戰後政經環境變遷的脈絡下進行檢視，以理解住宅短 缺的歷史源流與其後發展的背景脈絡，又或可以釐清為何臺灣都市邊緣的合法 廉價住宅與非正式住居出現的政治經濟因素。1963 年的臺北，約有三分之一家 戶居住於都市違章建築，這不僅意味著住宅供給的短缺，也意味著緩解都市集 體消費危機的乃是非正式居住部門的住宅供給（楊友仁 1998, 306）。在國家這 般有意或者無意的容忍態度下，都市中的合法-低品質住宅以及非法的違章占用 建築因此解決了都市弱勢者的居住需求，也降低了 1970 年代後快速都市化下的 住宅短缺危機（米復國 1988, 110）。
當時政府對於住宅政策所採取的消極態度，本是意圖透過經濟持續發展的下濾 效果，一旦長期面的國民所得增加，部分中產階級即可進入住宅市場，並藉此 解決短期住宅供給不足的困境（夏鑄九 1989, 51）。然而，隨著 1971 年臺灣失去 聯合國中國席位代表權；以及 1973 年的石油危機所帶來的通貨膨脹，國民黨政
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
16
權一方面面臨國際間對於其正當性支持的衰退，另一方面則需解決經濟危機下 其國內正當性的質疑。在這般雙重的壓力之下，國家為了鞏固其政權之正當性，
並解決物價、房價的攀升問題的對策，除了 1973 年對五樓以上高樓之限建措施，
以及1974 年 十一項穩定物價措施中，對於建築業融資進行限制外，便是其後的 六年國民住宅興建計畫的規劃與執行（米復國 1988, 114-115）。
然而，國宅政策最後仍以失敗告終，除了組織機構不健全，人力、資金短缺與 需用土地不易取得等問題之外，則在於其以私有化作為前提，而非作為憲法民 生福利國精神下的社會住宅政策，住宅私有化同時也是住宅商品化的代名詞，
且總量供給不足的國宅不僅未能回應當時的住宅短缺問題，也由於其低於市場 行情的取得價格，成了市場上追逐、炒作的標的；另一方面，欠缺實質課稅功 能的土地、房屋稅制8在此也導致了過多資源投注於不動產市場，而助長了市場 上的投機行為（行政院 2015）。
內政部99 年的住宅與人口普查報告中的各時期住宅竣工數量的數據中，1990 年 以前的住宅供給總量共為 4,650,813 戶，而經建會住都處的所提供的國民住宅供 給總量的數據則為295,940（行政院主計總處 2010；經建會都住組 1989, 46-47）。
這般數據顯示臺灣的住宅市場仍是以民間私人資本的生產為主體，同時，受到 1980 年代後的房地產投機所帶來的負面影響，也導致了嗣後對於高房價市場不 滿下的無殼蝸牛運動9。另方面，相對於香港、新加坡，臺灣政府在住宅供給市
8 （1）土地稅制位能針對土地變更使用利得課徵土地變更所得稅；（2）土地增值稅與地價稅稅 賦過輕。以上原因均導致了大量土地增值、交易利得為私人所有，以及土地持有成本過低之現 象（周志龍 1999, 106）。
9 1989 年 8 月，因房價的不合理飆漲，因而引發臺灣社會運動史上極重要的無殼蝸牛運動。在
「無住屋者團結組織」倡議動員下，近五萬名感受高房價的市民齊聚並夜宿於臺灣房價地價最 貴的臺北市忠孝東路四段，也是臺灣巢運發展的濫觴。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
17
場上的干預較小。如主計總處於 2010 年所發佈的資料顯示，臺灣現有住宅總量 約為 811 萬戶10；而從 1972 年開始的六年國宅計劃，由政府直接興建或補助者 共 410,111 戶（見表一），可知由政府住宅政策推動所增加的住宅總量只佔臺灣 住宅總量的 5%，且其中由政府所直接興建的只有約 2.1％係由政府所直接興建，
顯見由私人供給的住宅才是臺灣住宅市場中的主要提供者。
這般的發展脈絡下，如已被拆遷的康樂里、華光社區，以及紹興社區、蟾蜍山 等非正式居住部門的住宅供給，在一方面解決了早年住宅供給不足下的住宅短 缺問題，另一方面則滿足了國家社福政策無法有效涵蓋下，弱勢居住者的居住 需求，並由於國家缺乏對於公有土地占用積極管理、監督而得以繼續存在。也 因此，這類非正式居住空間在國家早年相對鬆散的管理制度下，社區的房屋可 能同時擁有門牌，以及水電等民生基礎設施的供給11，同時也繳納有房屋稅，
甚至在居民遷離此地後，因而也存在轉手、買賣之交易，並導致房屋也歷經多 次的轉賣、讓售，最後衍生其後產權不明的糾紛12。
而就社經層面而言，非正式居住部門的住宅供給緩和了勞動力再生產過程的空 間消費負擔，以及都會住宅問題的尖銳化（許坤榮 1988, 198）。而另一個層次
而就社經層面而言，非正式居住部門的住宅供給緩和了勞動力再生產過程的空 間消費負擔，以及都會住宅問題的尖銳化（許坤榮 1988, 198）。而另一個層次