非正式住居強制拆遷之公共利益？—— 一個以華光社區為中心的差異政治分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學研究所碩士學位論文. 非正式住居強制拆遷之公共利益？—— 一個以華光社區為中心的差異政治分析 Public Interest in Forced政 Eviction 治of Informal Settlements?. 大. 學. ‧ 國. An Analysis Based立 on Politics of Difference of the Huakuang Community Case. ‧ er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 指導教授：翁燕菁 e n g c h i U博士研究生：胡家崎撰. 中華民國 105 年 07 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌寫在碩士論文定稿之前，需要再三言明的是，我個人並非當時華光社區學生訪調小組的成員，華光被拆遷時我還在服役，甚至沒想過自己最後會將居住權議題視作碩士論文的主題，也自認只是個長期關心反迫遷運動的外圍聲援者。也因此，我尊敬所有在反迫遷運動實務場域持續努力的組織、個人行動者，感謝他們在運動組織的過程中，為台灣居住權保障撐出一些可能性，一些不容政商資本不斷欺凌的政策倡議、實踐空間。對我而言，為居住權議題提供更多的學術資源與論述基礎，大概是我在此一議題中所處. 政治大謝 2014 年反迫遷戰鬥營的朋友們，讓我一步步累積關於居住權議題的理解，也提供了立的角色、位置，或者微小的貢獻了吧？而碩士階段這三年，需要感謝的人很多，要先謝. ‧ 國. 學. 後續學術探索上的動力；也萬分的感謝燕菁老師，讓我這個對於公法學十足外行的政治所研究生最後得以寫完這本領域跨的不知如何是好的論文；也容忍我在文獻大海中的迷. ‧. 失與各種岔題。最後，作為一介不務正業的研究生，需要謝謝的還有山隊的夥伴們，政. sit. y. Nat. 大岩場與龍洞是這三年眾多愉快回憶的來源，也是我得以持續、穩定寫作的動力；還有. al. er. io. 台權會的大家，培力課程與工作會議的參與，總讓迷茫於論文寫作時多了些腦力激盪的. v. n. 火花，也不斷提醒著我自己選擇人權研究作為課題時所抱持的初衷。. Ch. engchi. i n U. 最後，也要感謝我的家人，讓我任性的決定再用三年的時間取得這個碩士學位。而最後的最後，碩士學位總算告一段落，論文完成後，也希望台灣的居住權保障可以隨著時間的推移因而有更更進一步的深化，也讓制度性保障的落實可以成真。. 家崎謹誌於台北木柵 2016.07.

(4) 非正式住居強制拆遷之公共利益？—— 一個以華光社區為中心的差異政治分析. 胡家崎** 摘要. 立. 政治大. 對於已開發國家而言，都市土地的開發往往趨於飽和，因此多藉助舊有土地再開發之策. ‧ 國. 學. 略增加居住或者使用空間，並以此為「公共利益」而證立其正當性。然而，開發行為亦涉及諸多對人權之干預，尤其在強制拆遷的執行上，一方面侵害既有居住者之私人與家. ‧. 庭生活，另方面則因欠缺程序權保障而徒增糾紛。同時，因為臺灣當前對強制拆遷之司. Nat. er. io. sit. y. 法論述，仍聚焦於財產權範疇，而使司法人權保障難以及於非正式住居居住者。本文擬以非正式住居之居住權保障為中心，整合人權法治與政治思想，透過國際人權法. al. n. v i n 與當代正義理論的詮釋，以討論公權力主張公共利益執行強制拆遷之界限。本文主張， Ch engchi U 衡平權利衝突之公共利益，應進一步以差異政治之觀點加以審視。法律做為一種權利保障機制，應避免制度設計對於對社會弱勢形成壓迫、支配。故自承認政治的觀點出發，非正式住居者亦應受正當法律程序保障，才是社會正義實踐之基礎。. 關鍵字：非正式住居、居住權、強制拆遷、公共利益、差異政治. **. 國立政治大學政治學系碩士班。E-mail:[email protected]。.

(5) Public Interest in Forced Eviction of Informal Settlements? An Analysis Based on Politics of Difference of the Huakuang Community Case. HU CHIA-CHI**. ABSTRACT For developed countries, urban region was overdeveloped. Facing with this condition, the government used to resort to the strategy of urban renew, trying to make the most. 政治大 interest. However, the urban renew project execution often violate the human right 立. efficient use of the urban land and claim the renew project was based on the public. condition, especially the execution of forced eviction. In Taiwan, the government. ‧ 國. 學. disobeyed the due process principle, infringed the right to respect for private and family. ‧. life. The process also resulted the conflict between government and citizens.. y. Nat. Such kind of dilemma reveals that the legal protection of housing right was limited. er. io. sit. primarily to the property rights, and it’s also the reason why informal settlement resident in Taiwan still couldn’t acquire the legal protection. In this article, we will. al. n. v i n focus on the housing right of theCinformal settlement and h e n g c h i U ascertain the boundary of the public interest in which created by urban renew, by the international humanitarian law. and contemporary justice theory perspectives. In the end, from the point of the politics of difference, we consider that the informal-settled resident still should have the legal due process protection. The law should protect the social vulnerable from the oppression and domination of the injustice institution. Key word: informal settlement, housing right, forced eviction, public interest, the politics of difference. **. Department of Political Science, NCCU. E-mail:[email protected]。.

(6) 目次第壹章緒論 ................................................................................................................. I 第一節、研究動機與目的........................................................................................ 1 一、非正式住居與居住權 .............................................................................................. 1 二、「家」作為居住之核心價值 .................................................................................... 5. 第二節、文獻回顧與研究方法................................................................................ 8 一、文獻回顧 .................................................................................................................. 8 二、研究方法與章節安排 ............................................................................................ 10. 政治大. 第貳章非正式住居與國家政策 ............................................................................... 13. 立. 第一節歷史切面下的臺灣非正式住居發展 ........................................................ 13. ‧ 國. 學. 一、住宅供給不足下的非正式住居 ............................................................................ 14. ‧. 二、戰後臺灣非正式住居之形成 ................................................................................ 20. 第二節華光社區的百年變遷 ................................................................................ 24. y. Nat. io. sit. 一、監獄口到金磚上的遺民 ........................................................................................ 24. al. er. 二、司法追訴與強制拆遷下的居住權利 .................................................................... 32. n. v i n 第參章居住權保障的規範意義 39 C ............................................................................... hengchi U 第一節國際人權規範下的居住權內涵 ................................................................ 39 一、居住權利的雙重面相 ............................................................................................ 40 二、歐洲人權法院兩件判決的啟示 ............................................................................ 44. 第二節、強制拆遷下的法律衡平與公共利益？.................................................. 49 一、法律的壓制性與創造性 ........................................................................................ 49 二、平等：法律權威的正當性基礎 ............................................................................ 55. 第三節群體差異下的居住正義 ............................................................................. 58 一、差異原則與承認政治 ............................................................................................ 59 i.

(7) 二、程序權保障與涵容式民主 .................................................................................... 64. 第肆章強制驅離下國家責任與義務 ....................................................................... 70 第一節. 適足居住權利保障不足下的社會陰影.................................................. 70. 一、居住資源分配失衡下的住宅政策發展 ................................................................ 70 二、使用權與強制驅離住居所之商榷 ........................................................................ 73. 第二節強制驅離手段的正當性基礎？ ................................................................. 76 一、迫切社會需求原則 ................................................................................................ 77 二、程序保障與涵容式民主 ........................................................................................ 80. 政治大. 第伍章結論 ............................................................................................................... 85. 立. 參考文獻................................................................................................................................ 90. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ii.

(8) 第壹章緒論本章為緒論，主要內容為本文之研究動機、問題意識與研究目的，以及回顧本文相關領域之研究文獻，並說明筆者所使用之研究方法，與後文之章節安排。. 第一節、研究動機與目的本節以定義題旨為中心，亦即無產權之非正式住居概念下是否存在居住權之討論空間。第一小節先定義「非正式住居」之概念，以及目前非正式住居居住者. 政治大臺灣非正式住居生成的歷史脈絡，以及臺灣在目前的法律規制之下所面臨之限立. 所可能面臨之困境，並引述聯合國特別報告員之相關見解。同時，亦簡要說明. ‧ 國. 學. 制與保障不足之原因。第二小節則試圖進一步從「家」的概念提問，反思非正式住居強制拆遷與驅離的公益性、迫切性等正當性基礎，並以此確立本文研究. ‧. 目的。. y. Nat. n. er. io. al. sit. 一、非正式住居與居住權. v. 聯合國人居署（UN-Habitat）與經濟合作暨發展組織（Organization for Economic. Ch. engchi. i n U. Co-operation and Development, OECD）對非正式住居1（informal settlements）之. 1. 本文係參考楊宜靜（2015）對於 informal settlement 一詞之翻譯，而將其譯為非正式住居，以形. 容臺灣這類戰後由民眾自立搭建而形成，然未受法律保障或保障有限之居住空間。「非正式」之語，一方面指出這類建物多欠缺正式財產權保障，建築形式也可能不符合都市規劃、建築法規；另一方面，則指出其並非市場機制下的常態供給，而可能是供需失調下，非正式經濟活動下的產物。同時，也避免「違建」一詞本身的負面與污名化意涵，掩蓋這類聚落生成的特殊歷史脈絡。其餘本文可能採用之譯詞，則尚有法務部於兩公約國家報告中所使用之「非正規住居」（法務部 2012）。然筆者以為，「非正規」之譯詞容或隱含著不正確、不正當之意涵，而未能照見這類聚落生成之特殊脈絡，故不採納；另亦有楊長苓（2002）就其田野觀察與分析，以聚落形成之原 1.

(9) 定義如下（UN Habitat 2015, 1）：居民所居住之土地、建物並未擁有合法之使用權保障（security of tenure），其居住形式包括占用或非正式租賃，社區多欠缺都市基礎建設、服務之提供，且建物本身可能不符合現有都市計畫與建築法規，同時可能位於地理環境上較為危險之區域。此外，不論貧富，非正式住居也可能被都市居民視為投機房地產操作之標的，而其中之極端之形式即為貧民窟（slum）。同時，人居署 1996 年於土耳其伊斯坦堡（Istanbull）召開的人居二會議（UN Habita II）後所發表的人居議程（Habitat Agenda），亦強調都市化與都市發展過. 政治大. 程中，應該以都市居住者生活條件的改善為目標，顧及諸如居住安全的維繫、. 立. 公衛問題的改善，甚或居住資源的公平分配等條件；另外，在永續發展的目標. ‧ 國. 學. 下，也應避免在快速都市化過程中，因為都市（再）發展、大型基礎建設、開發等因素導致生態環境的不可回復；同時政府公權力應該避免在欠缺，或未履. ‧. 行應有之協商程序，以及未能提供替代性居住資源等前提下，對於原居住地居. Nat. sit. y. 民所執行的強制驅離。綜上所述，適足居住權的內涵的特徵，在於其同時與多. n. al. er. io. 種基本權利重疊、競合，而在我國憲法下涉及財產權、居住與遷徙自由、及生. i n U. v. 存權等多重交疊之面向。簡言之，人居二議程的目標或在於透過適足居住環境. Ch. engchi. 的供給、保障，以實踐都市永續發展等目標、願景，以落實不同居住形式差異下市民居住權保障。在這般的背景脈絡之下，筆者的問題則在於，若在臺灣現行的法制框架下，非正式住居可能擁有何種程度之法律保障？就結論而言，不論是 2013 年公布的司法院大法官釋字第 709 號解釋，以及 2015 年引發解釋爭議的釋字第 732 號解釋（徐偉群 2015），皆以《憲法》第 15 條保. 因作為定義之依據，而將這類居住空間命名為「自營聚落」，然則無法突顯這類住居型態與法律之間的緊張。 2.

(10) 障之財產權以及第 10 條之居住自由為論據，限制公權力須於尊重財產權及居住自由之前提下執行強制拆遷或強制徵收。強制拆遷手段或有其必要性存在，且「合法 / 非法」為介分的法律規制，亦有其意圖保障之公共利益、社會秩序以及關係人權利等重要法益。惟上開兩號大法官解釋之論述基礎，均是以不動產之「合法」持有及其剝奪為審查標的，且即便論及居住自由，爭點仍繫於財產權之限制，以合法為居住自由之前提。故在前述非正式住居缺乏合法基礎之特性與本質上，憲法能夠予以何等程度之保障 ? 2013 年，聯合國適足住房特別報告員（Special Rapporteur on adequate housing）. 政治大. 提出之報告中，呼籲各國應對多元住房持有之形式進行相關人權影響評估. 立. （human rights impact assessments），以避免居民因強制拆遷、驅離剝奪其住房. ‧ 國. 學. 而流離失所。居住權的保障，一部分的確有賴於財產權保障。然而，若保障範疇僅止於「所有權」，則可能無法照見居住權利之完整範疇，而致使「法外」之. ‧. 租賃、占用等居住形式無法獲得任何保障。財產權同時可能指涉「任何具有財. Nat. sit. y. 產價值的私權利」，因此，所有具有財產價值的請求權即可包含於財產權之範疇，. n. al. er. io. 也就是將財產權保障之範疇擴張於「一切的私權利」之上，而公權力應維護並. v. 保障此權力之範圍（Rolnik 2013, §§9；陳新民 1990, 290）。. Ch. engchi. i n U. 是以居住權除為所有權保障之範疇外，也應及於其他居住形式之保障，並同時審酌一定時間之居住事實，如巴西《憲法》第 183 條便有類似臺灣《民法》時效取得之規定。以所有之意思，繼續占用 250 平方公尺以下都會土地為其住居所，達 5 年以上未遭反對且其家戶無其餘住居所者，取得該土地之物權（Rolnik 2013, §§ 11）；韓國的《都市與居住環境整備法》亦於 2010 年通過，並在 2014 年做了大幅度的修訂，目前新法係由長期以來發展至上的運作方針，朝向都市環境維護、居住權與環境權保障等治理典範移轉（政大第三部門研究中心 2014, 2）。 3.

(11) 另一方面，無論公有土地或者私人土地占用的排除，強制驅離（forced eviction）均由國家公權力所發動、執行。就國有土地占用爭議而言，國家同時身為所有權人以及糾紛仲裁者，其如何看待、處理相關占用事宜，實則蘊含相關法令、制度等值得進一步探討之意義。限於篇幅，本文僅擬處理公有土地占用下，非正式住居強制拆遷下所衍生之居住問題。華光社區原址係日治時期之臺北監獄，是故又稱「監獄口」，國民政府遷臺後，將其轉作為臺北看守所與臺北監獄，而周圍鄰近之日式宿舍則配給予法務部公務員作為宿舍使用。然而伴隨著合法宿舍的不敷使用，土地周遭因而衍生大量自立搭建之住屋。這些看似窳陋的居住空間，便是臺灣社會長久以來以違建稱之的「違章建築」2，亦是聯合國人居署. 政治大定義下的非正式住居。同時，由於占用公有土地的既成事實，這類不符合現有立 3. 都市規劃、建築法規之建築，因而主管機關的法務部以民事訴訟提告，並在法. ‧ 國. 學. 院判決居民敗訴後，向法院申請強制執行4。. ‧. 法律在此保障了多數市民之利益，一方面符合政府行為所言之法治正當性，另. Nat. n. al. er. io. sit. y. 一方面則確保此區域土地開發計畫的進行。然而，即便是這般的個案，仍舊牽. 2. i n U. v. 《建築法》第 97-2 條規定：「違反本法或基於本法所發布命令規定之建築物，其處理辦法，由. Ch. engchi. 內政部定之。」內政部遂頒布「違章建築處理辦法」，並以第 2 條將「違章建築」定義為為「建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」 3. 本文其後將以「非正式住居」指稱華光社區這類戰後由私人未依法搭建而形成之住宅聚落，. 以取代「違章建築」一詞，以避免詞彙本身的負面意涵構成預設立場。反之，本文引述之相關文獻若以違建稱之，則維持其原來用語。 4. 2013 年 3 月 27 日，臺北地方法院民事執行處依法務部聲請，第一次執行華光社區強制拆遷行. 動、訴求拆遷已自行遷出的兩個家戶，並動員逾 300 人之警力，並與居民及聲援之學生間發生劇烈衝突。同年的 4 月 23-24 日，法務部聲請了第二次強制執行，兩次的強拆均導致了居民、聲援學生與警方間的激烈衝突，部分居民與學生甚至遭到警方以妨礙公務之罪名起告訴（鍾聖雄 2013；周宇修 2015 ）。 4.

(12) 涉相關居住權上之爭議，其中，又以強制拆遷、驅離最為關鍵。歐洲人權法院（European Court of Human Rights）即曾針對個案駁斥法國政府以非法為由之強制拆遷，指出「非法居住」無法獨立構成強制驅離住所（forced eviction）事由，而國家強制力介入住居所，係侵害當事人之私人與家庭生活受尊重權，故要求法國政府俱陳強制驅離之「迫切社會需求」（pressing social need）5之事由。在此論述脈絡之下，值得思索的在於，在「合法 / 違法」二分法之外，是否存在法律與社會正義未竟之處，而居住權保障又是否可以在產權保障之外，建立更具多元涵容精神的程序參與、保障落實？. 政治大. 二、「家」作為居住之核心價值. 立. ‧ 國. 學. 《民法》親屬編第 1122 條對「家」定義如下：「稱家者，謂以永久共同生活為目的而同居之親屬團體。」，然不論是共同生活或者獨自居住的居住者而言，家. ‧. 的概念不僅是憲法制度性保障機制所言之家庭（family），而同時及於住居所. sit. y. Nat. （home / domicile）不受侵害之自由。故對於非正式住居的居住者而言，被拆除. io. al. er. 的是法律定義下的違建，卻也是居住者的「家」，家不僅是物質地景定義上的建築，也是私人居住、生活之所在，亦為人格發展與基礎社會關係之起點。是故，. n. v i n Ch 雖說國家執行強制拆遷或驅離住所為係為公法關係，而非私法，然而憲法基本 engchi U. 權利解釋參照的正是內國法的一般規範，以及這套規範所體現之社會變遷與價值（Murray 2008, 28-34）。我國憲法並未明文保障「家庭生活受尊重」之權利，但有第 10 條保障居住遷徙自由，亦有自第 22 條發展之「人性尊嚴」做為家庭生活相關權利之基礎。如司法院大法官釋字第 443 號解釋揭示，居住遷徙自由意在保障「人民有選擇其住居處所，營私人生活不受干預之自由，且得依個人意願自由遷徙或旅居各地之 5. Eur. Court HR, Winterstein and Others v. France, no. 27013/07, 17 October 2013, §113. 5.

(13) 權利」，並以「以法律定之且不得逾越必要之程度」為限制要件（釋字 443 理由書段 2）。但是，無論在釋字 709 號或是 732 號解釋中，大法官非但未透過任何旁論（orbiter dictum）發展非正式住居之憲法解釋，更強調居住自由乃於強制拆遷或徵收相對人為「合法居住者」時適用之（釋字 732 理由書段 1）。而目前雖有如釋字第 554、696 及 712 號解釋等，對植基於人格自由之家庭制度保障予以肯定，但並未與居住權建立連結。然而，從上述民法定義可知，家做為居所是構成家屬關係，甚至是個人社會關係發展之核心，而釋字第 712 號亦肯認，「家庭制度植基於人格自由，具有繁衍、. 政治大. 教育、經濟、文化等多重功能，乃提供個人於社會生活之必要支持，並為社會. 立. 形成與發展之基礎」（理由書段 1）。同時，結合憲法居住自由之概念而論，家. ‧ 國. 學. 是人類社會生活的基礎，不僅是物質層面的居住空間，而同時是人們經營私人與家庭生活之所在。換言之，住房的價值除了不動產交易上的交換價值外，尚. ‧. 有其作為歸宿的使用價值，以及家居作為個人經營家庭生活的意義。然而，依. sit. n. al. er. io. 非法二元分類中。. y. Nat. 照前述釋字 709 與 732 號解釋之認定，「家居」之保障仍舊侷限在原則性之合法、. Ch. i n U. v. 因此，如華光、紹興等戰後生成之非正式住居有其特殊之歷史脈絡與居民之家. engchi. 庭生活需要，在前揭「合法」之解釋前提下，更可能受主管機關對於開發所主張之「公共利益」所覆蓋（釋字 732 理由書段 1）。僅強調於其非法占用公有土地之事實，土地經管機關因而得以透過訴訟方式處理相關拆遷爭議，而無需審酌其他協商與溝通方式，，甚至主張其作為依法有據而得以動用公權力進行強制拆遷，故其執行之強制拆遷行為具有民主正當性（legitimacy）。訴訟排除的手段，也因此將社區的特殊之歷史脈絡與生活型態抹除，而去脈絡化的將其看待為非法占用國有土地之占用戶。若前述兩號大法官解釋均無法提供答案，那麼，是否代表華光社區等都市非正式住居不具備有相關之「權利」保障？ 6.

(14) 華光社區給予我們的「考題」（孫窮理 2011），是當臺灣都市在歷經快速政經結構與社會文化轉型下（transition），是否能夠同時促成基本權利的更新解釋與有效保障（effective protection）6？首先，在承認財產權保障下非法 / 違法之原則區隔有其必要及正當性之前提下，華光社區強制拆遷之公共利益是否毫無可議，且面對政策歷史，國家又是否有分飾公私兩角之虞？其次，在臺灣居住權與財產權概念幾近重合的情況下，是否由於臺灣對於居住權的解釋過度狹窄，致使除產權保障外的租賃與占用居住形式未能獲致一定程度之法律保障？再者，強制驅離若未能盡符最小侵害手段，則釋字 709 所謂程序正義，是否能透過更透明公開之參與式民主加以強化？. 立. 政治大. 適足居住權（adequate housing）保障的落實，有賴於國家公行政作為的介入與. ‧ 國. 學. 干預，而作為國家公權力行使的主體，自應受嚴格之法律拘束，以避免侵害一般市民在憲政秩序下所受保障之基本權利。然而，相對於民法物權尚肯認時效. ‧. 取得的相關原則，公有土地占用的處理方式，卻是以簡單的合法 / 非法二元區. Nat. sit. y. 分進行認定：占用即是違法，而違法便應遷離。且即使肯定此二分法之正當性，. n. al. er. io. 然而合理介入、拆遷之時機為何？是否得由公權力片面依都市計畫決定？. Ch. i n U. v. 若強制拆遷與驅離手段的使用，事實上透露了發展主義當道下的居住權保障無. engchi. 法有效落實的困境，而在主管機關「依法行政」的處理方式中，又是否尚有基本權利之商榷餘地？而即使公有財產具備私法上的所有權性質，是否亦應與私有財產一般負擔社會義務？然而本文主張，國家一方面以公益為由透過民事訴訟手段排除非法占用，另方面則以仲裁者身分執行迫遷，整體上仍屬公權力之. 6. 公民與政治權利與經濟社會權利之間有所重疊互通。因此，即如歐洲人權公約（European. Convention on Human Rights）實質權利條文僅保障最古典之公民與政治權利，歐洲人權法院亦強調「實質有效保障」，要求國家善盡積極義務（positive obligations）保障相關經濟社會權利。參見：翁燕菁（2013, 648-649）。 7.

(15) 執行，故本文仍採基本權利論，認定為公法關係7。為嘗試探究臺灣政府行使國土占用清理下的強制拆遷手段，相對於居民之居住權是否具足正當性，是故本文擬以華光社區作為個案，探討非正式住居居民所可能享有之基本權利，並就現有都市更新法規與實務上之公共利益概念進行反思，以及淹沒於公共利益背後，受到忽略之居住權內涵：一個超越財產權的實質內涵。. 第二節、文獻回顧與研究方法本節分為文獻回顧與研究方法兩小節，第一小節旨在透過現有研究成果，包括. 政治大. 歷史、城鄉、法學及社會學研究，以釐清本研究為回答上開問題意識可能研究. 立. 路徑及學術貢獻。第二小節則說明本文使用之研究方法，以及其後的章節安排。. ‧ 國. 學. 一、文獻回顧. ‧. 臺灣住宅政策、非正式住居之研究，主要仍集中於地政、城鄉發展或社會學相. y. Nat. sit. 關學術領域，如針對臺灣長期住宅政策發展、都市邊緣住宅之研究，藉由對於. n. al. er. io. 社會現況的實證觀察與研究，以解釋臺灣在歷經早期以科技官僚為主體的發展. i n U. v. 型國家，以及 1990 年代後新自由主義式的治理模式如何導致臺灣住宅市場機制. Ch. engchi. 的長期失靈（夏鑄九 1987；米復國 1988；許坤榮 1988；楊友仁 1998；張雅慧 2009；陳怡伶、黎德星 2010；游千慧 2012）。而針對非正式住居之研究中， 1990 年代末期多以康樂里拆遷與其後寶藏岩為研究標的，而近年則多聚焦於華光、紹興社區等個案。內容多聚焦於社區內部人際支持、非正式經濟網絡發展等民族誌式的田野研究，並強調其在戰後的特殊歷史脈絡，及其在正式住宅市場供給外的調節性角色，以及社區內部多元的社會連帶功能，如何補足了都市. 7. 筆者感謝審查委員戴秀雄教授提醒此一論點。 8.

(16) 底層階級工作、長照等國家社會安全往未能給付之功能（楊長苓 2004；蔡敏真 2012；黃孫權 2012；楊宜靜 2015）。關於臺灣公有土地被同占用問題的研究，則有主要聚焦於如何增進管理效率，以及國有資產增值等功能之研究（蔡信三 1999；何銘欽 2000；江金郎 2004），以及持批判性立場的國土管理之研究，以解釋臺灣威權主義轉型過程中，國土規劃、發展如何受到民主化、全球化等內外部因素之制約（陳東升 1999；周志龍 2001, 2003；周素卿 2003）。而臺灣都市更新的相關研究，則可約略區分為聚焦於都市更新法制、正當法律程序（正當行政程序）之法學研究（何彥陞 2012；. 政治大. 蔡志揚 2012, 2013；林明鏘 2013；李建良 2013），以及臺灣都市更新長期發展、. 立. 變遷的實證研究，以釐清臺灣政經發展變遷如何影響都市區域發展，而都會縉. ‧ 國. 學. 紳化、都市基盤設施惡化等現象如何影響生活品質，以及經濟弱勢如何被被邊緣化、排除之原因（周素卿 1999；方定安 2008；黃麗玲 2009；孫瑞穗 2009；. ‧. 夏鑄九、成露茜、陳幸均、戴伯芬 2012；王志弘、李涵茹、黃若慈 2013）。. y. Nat. io. sit. 而關於人權法研究，則有自不歧視、平等之觀點切入的居住權研究，認為居住. n. al. er. 權保障在部分區域人權體制已具有局部之可司法性，因其可能侵害當事人之家. Ch. i n U. v. 庭生活權利，而強制驅離手段的使用，更應以迫切社會需求為前提（Hohmann,. engchi. 2013；翁燕菁 2015）。持有權的研究方面，則認為居住權保障不應過分限縮，而應擴及不同形式之居住保障，並應審酌長期之居住事實（Thiele 2012; Rolink 2013）。前述諸多研究，啟發本文所欲補充之政治學問題意識。目前非正式住居研究多與住宅政策聯結，其中又以民族誌式的田野調查以及量化統計數據的實證研究為主。而法學研究雖相對著重現行制度的檢討與反思，或藉重國際人權法規範下的個案探討，然較少及於規範背景理論之批判。相對於前揭研究，本文不擬 9.

(17) 自田野中探討社會學之人際脈絡或城鄉研究之住宅政策，惟期借用部分研究成果，梳理華光社區個案的歷史淵源以及政策脈絡。其次，本文雖將觸及行政法之公強權行為或人權法之居住權概念，然僅欲借用其中之法益與比例原則等概念，結合法哲學與政治理論，評析強制拆遷爭議下的正當性危機。由此，本文試圖自法哲學對於法權威正當性的反思出發，以反思臺灣強制驅離個案中，國家是否給予當事人適當之法律保障？國家積極保障居住權之義務，是否尚需進一步反思公平正義？法哲學係對於法律權威正當性的反思，為何 Dworkin 認為法律同時是為政治、. 政治大. 道德權利的載體，而在其詮釋性法理論觀點下，整全性與平等概念則是政治社. 立. 群中最為重要的合法性價值與政治道德原則，國家也因此應該平等關懷與尊重. ‧ 國. 學. 政治社群中的所有公民（莊世同 2009,2011,2014；謝世民 2014b）；政治理論部分則自實質平等之觀點出發，論及承認政治與差異原則，以及涵容式民主對於. ‧. 當代社會的重要性。正因如此，臺灣亦不乏借用差異政治觀點分析臺灣女性參. sit. y. Nat. 政歷程之研究（Young 1989, 1990, 1998, 2000, 2006；黃長苓 2012；郭秋永 2012；. n. al. er. io. 陳靜儀 2013）。本研究之價值，則或在於試圖結合人權法以及政治理論兩領域. i n U. v. 不同的進路與思考切面，以尋思臺灣居住權保障難以被落實的結構性限制，並. Ch. engchi. 從中耙梳住宅政策角色的規範性意義。. 二、研究方法與章節安排首先，研究方法的部份，本文係質性的跨學科人權研究，除了既有的政府公開資料與學術調查資料之外，本文亦將加入臺灣、歐洲人權法院判決先例作為分析、補充之文本，並以個案研究之方式進行分析、整理，以明晰個案的縱向的歷史脈絡發展、變遷，以及國家現行的處理方式、策略；並藉由上述資料的整理，以釐清在歷史縱深下，過往的臺灣住宅政策發展對於適足居住環境供給政 10.

(18) 策上所帶來的影響、限制，並進一步推論當前政治經濟結構與社會脈絡下，居住權倡議與司法實務上的可能性。本文的理論建構的部分，本文由於係跨學科（interdiscipline）的人權研究，是故筆者試圖透過國際人權法與政治理論的不同觀點、切面，一方面一方面釐清居住權保障所的實證、經驗基礎，並兼以反思其後設的規範意義。是故除了質性資料的整理、歸納，外以釐清臺灣居住權發展不健全的結構性限制，本文將在憲法基本權的討論之外，引用歐洲人權法院的判決先例，藉由釐清理解既有判例對於居住權利之詮釋所採取的立場，以進一步釐清詳述、闡明強制驅離手. 政治大. 段的使用前提，以及為何強制性手段的使用及為何可能有違部分基本人權？. 立. 另一方面，則欲自法哲學對於法律權威正當性的反思出發，以反思國家行為正. ‧ 國. 學. 當性後設的政治、道德基礎；並透過差異政治理論概念上的詮釋，以證立「承. ‧. 認政治」原則下的實質平等觀，為何是國家應積極、消極介入居住權保障之依據；並提供公民參與都市更新規劃、實施程序過程的思想資源與論述基礎。. sit. y. Nat. al. er. io. 承上所述，本文擬於緒論之外，另以三章進行論述。第一章為緒論，係就本文. v. n. 之研究動機、問題意識、文獻回顧、研究方法與研究架構等作說明。第二章則. Ch. engchi. i n U. 以歷史背景鋪陳為主，建立本文欲分析個案所處之時空框架，並探討華光社區非正式住居之形成與國家責任所在。第三章為理論部分，藉以建立本文分析架構，而第四章則透過理論切入華光社區個案進行分析。以下分別就主要內容說明之。第二章分為兩部分，前者係歷史縱深下的臺灣非正式住居考察，後者則是臺灣住宅政策，以及公有土地被占用管理等制度變遷的歸納與整理。從歷史脈絡與當下國家行為的對照下，以釐清非正式住居強制拆遷個案的背後，除了居民的. 11.

(19) 占用事實之外，是否存在國家過往政策給付不足，甚或是行政單位選擇性不作為下所生成的歷史債務？第三章則分為三部分。其一，耙梳現有國際人權規範與實務，借鏡居住權之保障內涵，尤其借重聯合國核心人權公約監督體系以及歐洲人權法院 (European Court of Human Rights) 之解釋，確立國家可能之義務範疇。其二，自法哲學分析與差異政治理論出發，以明晰國家權威正當性構成的基礎，而在顧及人性尊嚴，以及在為維繫政治社群運作的「平等」價值、原則下，何以承認政治的觀點有其重要性。最後，嘗試在涵容式民主的基礎上，建構一個實質平等的政治. 政治大. 秩序，做為非正式住居爭議的可能解方。. 立. 至於第四章則為個案分析，試圖將華光社區個案置於上述理論脈絡下進行反思、. ‧ 國. 學. 批判與建言。其一，作為強制驅離命令做成的行政機關，行政與司法兩權的決. ‧. 策過程是否存在未竟完善的部份。其二，而若作為一個以人性尊嚴、人權保障等為優先保障下的國家，是否有其應遵守的政治、道德原則。其三，在此等關. y. Nat. io. sit. 懷之下，又應如何處理、對待多元群體間的差異，以及差異背後的不平等社會. n. al. er. 結構才符合正義，以及民主社群中的正當性基礎；又應該如何透過程序保障的. Ch. i n U. 建立，以避免都市弱勢註定被邊緣化、排出的身分？. engchi. v. 另外，本文之寫作則擬以「正論」、「反論」交叉方式進行論證，一方面指陳國家在都市更新過程所扮演之角色，何以開發、強制驅離等供行政作為有其必要性；另一方面，則就憲法與國際人權規範之視角切入，審視是否規避其積極義務，甚至違反憲政基本原則而造成人權違例事項。最後，若欲矯正這般傾斜之制度設計，以及不平等之社會結構的結構性不正義，那麼在差異政治理論的視角下，公民又應擁有何等之權利？. 12.

(20) 第貳章非正式住居與國家政策本章將自臺灣戰後以來的住宅政策回顧出發，以釐清臺北非正式住居聚落的生成背景。臺北由於在戰後吸納了大量的政治移民，以及都市化、經濟發展過程北上的城鄉移民，但在住宅市場供給不足，且政府住宅政策不健全下的結構性限制之下，都市內部、邊緣因此形成為數眾多的非正式居住空間、聚落，而這類的非正式居住空間不僅暫時緩解了當時大量的居住需求下的住宅短缺現象，也間接避免了居住問題尖銳化而導致社會秩序的不穩定。. 政治大華光社區的個案介紹。筆者試圖在比對、對照華光此一聚落生成的歷史背景，立. 第二節除了簡要交代臺灣公有土地佔用處理政策的長期沿革、變遷之外，則為. ‧ 國. 學. 以及政府土地經管機關對應於其存在的相關處置，以釐清國家對於居民所施加的司法追訴與強制拆遷、驅離手段是否存在公益性或者迫切性不足之所在？而. ‧. 在國家過往行政管理、監督不足下的政策遺緒之下，又是否有其應擔負的部份. er. io. sit. y. Nat. 責任？. 第一節歷史切面下的臺灣非正式住居發展 a. n. iv l C n hengchi U 臺北非正式住區聚落的形成，主要是臺灣戰後特殊歷史脈絡下，因為都市人口快速擴張，同時由於國家與住宅市場供給不足下所衍生，換言之，是臺灣政府長期以來的住宅政策失衡下所導致。以增加市場供給為主要目的的國宅政策設計存在供給不足的缺陷，使得政府未能儲備足夠數量，並係針對都市弱勢為供給對象的社會住宅；同時，也由於不動產稅制未能落實實價課徵，間接導致住宅商品化，以及不動產市場價格持續高度成長之事由。是以華光社區這類都市非正式居住空間的生成，同時亦為國家整體住宅政策演變下所導致的局部效應，並在戰後特殊歷史脈絡下吸納了大量的政治移民，以 13.

(21) 及伴隨經濟成長與都市化過程北上的城鄉移民。是故，若欲釐清華光社區的形成脈絡，以及國家以司法追訴、強制驅離手段介入的爭議，則尚須先行釐清戰後臺灣的住宅政策發展，以及此一聚落生成的歷史脈絡。. 一、住宅供給不足下的非正式住居華光社區的個案，其實體現了臺灣兩個都市發展策略下的政策遺緒，其一是國民住宅政策發展的失利以及不動產市場投機問題，二則是再國家財政惡化下，對於公有土地活化、再開發等利潤收益的需求。而臺灣作為東亞發展型國家. 政治大重視社會福利政策的供給，並且有壓制公民社會發展之傾向，其成功發展是在立. （developmental state）的特色，或在於國家對於經濟發展的優先關注，相對不. ‧ 國. 學. 維持政經環境穩定的前提之下，創造良好之投資環境以利資本循環、積累（若林正丈 2009, 165）。而東亞發展型國家之於歐陸國家的住宅政策的特徵，則在. ‧. 於前者多以提升住宅自有率為優先；而後者的干預則是以去商品化的社宅政策. sit. y. Nat. 為主。. n. al. er. io. 即是說，發展型國家的住宅政策是在以經濟發展為前提的政策設計，因此住宅. i n U. v. 資源的分配並非是以去商品化，或是以社會連帶、機會平等之概念做為主要考. Ch. engchi. 量，而是以個別家戶的購屋能力為主（陳怡伶、黎德星 2010, 110）。而臺灣特殊的歷史脈絡，也導致臺灣政府對於不動產市場的介入，明顯受到民主化過程的政權危機，以及國家對於其內部權力結構調整的制約，以致於限制了國家住宅政策規劃策略的選擇與執行（周志龍 1999, 114）。是以政策傾向上國家控制的色彩遠多過社會連帶。換言之，早期的國民黨政府雖對住宅短缺所引發的社會問題有所回應，但其社會政策事實上卻帶有強烈的「福利侍從」色彩，而非針對實質住宅問體的回應（孫迺翊 2006, 28；林萬億 2006, 294）。社會住宅（social housing）的理念，在於強調只租不賣，或者可負擔住宅 14.

(22) （affordable housing）的運作精神，具體而言，則如香港的公共屋邨（簡稱公屋）、新加坡的組屋，以及日本的公營住宅等（張雅慧 2009, 79；溫揚彥 2011, 7）。而就此等住宅政策之本質，乃是一種將住宅去商品化（decommodification）的國家政策，意圖將「住宅」之功能回歸其使用目的，以提供、維繫整體社會的居住需求為主，以避免社會中的經濟弱勢在高房價時代下被住宅市場所邊緣化、排除（林萬億 2003, 53）。具體來說，則多指稱由政府興建，或民間自有之房屋以低於市場標準之租金租與所得較低之家戶，如勞工、老人、身障者等等；或由政府實施房租補貼政策以補貼需用家戶租用住宅市場之住宅；以及由政府. 治政大就應致力於提供可負擔租金，並提高弱勢入住率，如此方能使社會住宅真正解決弱立. 提供購買自用住宅之補貼等政策。也因此，若社會住宅是以照顧弱勢居住為目的，. 勢居住的難題，並且讓其他住宅補貼得以支應更廣泛的居住需求（張金鶚 2016）。. ‧ 國. 學. 然而，臺灣住宅政策發展的長期不健全，確也導致上述的政策難以實現，本節則試. ‧. 圖將臺灣的住宅問題置於戰後政經環境變遷的脈絡下進行檢視，以理解住宅短. Nat. sit. y. 缺的歷史源流與其後發展的背景脈絡，又或可以釐清為何臺灣都市邊緣的合法. n. al. er. io. 廉價住宅與非正式住居出現的政治經濟因素。1963 年的臺北，約有三分之一家. i n U. v. 戶居住於都市違章建築，這不僅意味著住宅供給的短缺，也意味著緩解都市集. Ch. engchi. 體消費危機的乃是非正式居住部門的住宅供給（楊友仁 1998, 306）。在國家這般有意或者無意的容忍態度下，都市中的合法-低品質住宅以及非法的違章占用建築因此解決了都市弱勢者的居住需求，也降低了 1970 年代後快速都市化下的住宅短缺危機（米復國 1988, 110）。當時政府對於住宅政策所採取的消極態度，本是意圖透過經濟持續發展的下濾效果，一旦長期面的國民所得增加，部分中產階級即可進入住宅市場，並藉此解決短期住宅供給不足的困境（夏鑄九 1989, 51）。然而，隨著 1971 年臺灣失去聯合國中國席位代表權；以及 1973 年的石油危機所帶來的通貨膨脹，國民黨政 15.

(23) 權一方面面臨國際間對於其正當性支持的衰退，另一方面則需解決經濟危機下其國內正當性的質疑。在這般雙重的壓力之下，國家為了鞏固其政權之正當性，並解決物價、房價的攀升問題的對策，除了 1973 年對五樓以上高樓之限建措施，以及 1974 年十一項穩定物價措施中，對於建築業融資進行限制外，便是其後的六年國民住宅興建計畫的規劃與執行（米復國 1988, 114-115）。然而，國宅政策最後仍以失敗告終，除了組織機構不健全，人力、資金短缺與需用土地不易取得等問題之外，則在於其以私有化作為前提，而非作為憲法民生福利國精神下的社會住宅政策，住宅私有化同時也是住宅商品化的代名詞，. 政治大. 且總量供給不足的國宅不僅未能回應當時的住宅短缺問題，也由於其低於市場. 立. 行情的取得價格，成了市場上追逐、炒作的標的；另一方面，欠缺實質課稅功. ‧ 國. 學. 能的土地、房屋稅制8在此也導致了過多資源投注於不動產市場，而助長了市場上的投機行為（行政院 2015）。. ‧. 內政部 99 年的住宅與人口普查報告中的各時期住宅竣工數量的數據中，1990 年. y. Nat. io. sit. 以前的住宅供給總量共為 4,650,813 戶，而經建會住都處的所提供的國民住宅供. n. al. er. 給總量的數據則為 295,940（行政院主計總處 2010；經建會都住組 1989, 46-47）。. Ch. i n U. v. 這般數據顯示臺灣的住宅市場仍是以民間私人資本的生產為主體，同時，受到. engchi. 1980 年代後的房地產投機所帶來的負面影響，也導致了嗣後對於高房價市場不滿下的無殼蝸牛運動9。另方面，相對於香港、新加坡，臺灣政府在住宅供給市. 8. （1）土地稅制位能針對土地變更使用利得課徵土地變更所得稅；（2）土地增值稅與地價稅稅. 賦過輕。以上原因均導致了大量土地增值、交易利得為私人所有，以及土地持有成本過低之現象（周志龍 1999, 106）。 9. 1989 年 8 月，因房價的不合理飆漲，因而引發臺灣社會運動史上極重要的無殼蝸牛運動。在. 「無住屋者團結組織」倡議動員下，近五萬名感受高房價的市民齊聚並夜宿於臺灣房價地價最貴的臺北市忠孝東路四段，也是臺灣巢運發展的濫觴。 16.

(24) 場上的干預較小。如主計總處於 2010 年所發佈的資料顯示，臺灣現有住宅總量約為 811 萬戶10；而從 1972 年開始的六年國宅計劃，由政府直接興建或補助者共 410,111 戶（見表一），可知由政府住宅政策推動所增加的住宅總量只佔臺灣住宅總量的 5%，且其中由政府所直接興建的只有約 2.1％係由政府所直接興建，顯見由私人供給的住宅才是臺灣住宅市場中的主要提供者。這般的發展脈絡下，如已被拆遷的康樂里、華光社區，以及紹興社區、蟾蜍山等非正式居住部門的住宅供給，在一方面解決了早年住宅供給不足下的住宅短缺問題，另一方面則滿足了國家社福政策無法有效涵蓋下，弱勢居住者的居住. 政治大. 需求，並由於國家缺乏對於公有土地占用積極管理、監督而得以繼續存在。也. 立. 因此，這類非正式居住空間在國家早年相對鬆散的管理制度下，社區的房屋可. ‧ 國. 學. 能同時擁有門牌，以及水電等民生基礎設施的供給11 ，同時也繳納有房屋稅，甚至在居民遷離此地後，因而也存在轉手、買賣之交易，並導致房屋也歷經多. ‧. 次的轉賣、讓售，最後衍生其後產權不明的糾紛12。. y. Nat. io. sit. 而就社經層面而言，非正式居住部門的住宅供給緩和了勞動力再生產過程的空. n. al. er. 間消費負擔，以及都會住宅問題的尖銳化（許坤榮 1988, 198）。而另一個層次. Ch. i n U. v. 的問題則在於，不論是 1970 年代的十大建設，或者其後的六年國家建設計劃，. engchi. 臺灣重大公共建設的運作邏輯多是以國家財政為基礎，試圖藉由大型基盤設施建設的公共投資刺激臺灣經濟的結構性變遷、發展。然而矛盾之處卻也在於， 10. 內政部主計總處 2010 年住宅與人口普查-住宅單位統計，截至 2009 年，臺灣現有住宅總量為：. 8,117,852 戶（內政部 2010）。 11. 中國時報，1980 年 6 月 1 日報導：「解決違建住戶皆水問題，水處充分發揮便民精神」，要求. 違建居民與自來水處合作（林銘忠 1980）。 12. 如新聞中林姓居民便於採訪中指稱，其原為法務部之員工，係由於居住空間不足，故向臨戶. 同為法務部員工之翁性職員購買部分土地，故其認為其並非非法佔用，然法院並不採納此見解（陳韋綸 2013）。 17.

(25) 當國家一方面試圖透過擴大財政支出介入產業發展、促進經濟轉型等方式改善制度環境，同時卻需要維持一個低投資成本的資本積累環境，以維持產業在地化、吸引外資進駐以維持短期經濟成長。但兩者間持續加大的落差，卻也是導致 1980 年代末期以來國家財政惡化的結構性危機的重要因素（周志龍 1999, 9192）。臺灣的經驗並非透過國家完全介入住宅市場，並透過政策工具協調、解決集體消費不足下的住宅短缺，並維持經濟發展所需的資本積累環境，而是透過放任住宅市場的非正式化以解決住宅問題，以緩解住宅短缺所衍生的社會問題（米. 政治大. 復國 1988, 125）。然而，當國家財政狀況持續惡化，國有資產開發、利用的效. 立. 率與效益也因此日益獲得重視，公有土地被占用問題也因此浮上檯面，也間接. ‧ 國. 學. 導致 1990 年代末期以來諸如康樂里、寶藏岩、華光社區、紹興社區等都市核心公有土地非正式住居拆遷案的生成。. ‧. 在當代社會生活幾乎等同於都市生活的現在，住宅不啻為都市生活中的基本需. y. Nat. io. sit. 求。對於一個發展中國家的運作而言，住宅不僅是人們社會生活中的基本需求，. n. al. er. 也是提供經濟發展之穩定勞動力供給的國家政策之一。問題在於，住宅的消費. Ch. i n U. v. 價值本源自營造過程本身的規劃、設計與營建等過程的價值，卻在國家消極介. engchi. 入的情況下，不僅導致居住資源分配不均的惡化，也同時形塑了住宅生產過程中生產者與消費者間的不平等-剝削關係（夏鑄九 1987, 5-6）。而都市公有土地作為政府進行再開發的資本，一方面是如政府所宣稱的活絡閒置國有資產再利用，實則是試圖汲取土地再開發過程所創造的利潤解決財政問題。對於華光社區原址的土地開發案而言，土地在此作為政府進行都市再開發的資本，而透過一連串的司法追訴、提告的過程中，政府一再的提醒人們，在資本主義的市場邏輯運作之下，財產權、所有權的概念乃是不可侵犯的神聖原 18.

(26) 則，而訴諸居住權保障下所訴求的「就地安置」、「住者有其屋」則是荒誕的幻夢。表一政府國民住宅興建與輔助人民貸款自購、自建住宅概況單位：戶政府直接興建. 貸款人民自建. 獎勵投資興建. 輔助人民自購. 合計. 174,891. 47,427. 六年計畫. 68,045. 3,897. 71,942. 四年計畫. 26,748. 18,533. 45,281. 1986-1989. 2,930. 7,688. 502. 1990. 14,096. 2,604. 562. 1,318. 18,580. 1991. 3,605. 2,067. 6,460. 1,344. 13,476. 1992. 11,424. 1,234. 3,281. 6,805. 22,744. 1993. 5,970. 2,066. 6,074. 8,562. 22,672. 1994. 9,363. 1,388. 9,321. 18,155. 38,227. 1995. 11,092. 1,121. 10,324. 9,542. 32,079. 1996. 9,478. 1,243. 7,575. 21,075. 39,371. 6,035. 1,193. 6,558. 6,017. 919. 9,600. 88. 981. 7,222. 2003. 2006 2007 2008. 31,556. 13,458. 29,994. 13,901. 22,192. 5,921. 6,834. 651. 1,381 952 523. 952. 523. al. 220. n. 2005. 730. io. 2004. 913. Nat. 2002. 17,770. y. 2001. 政治大. sit. 2000. Ch. e107n g c h i U. 410,111. 11,120. ‧. 1999. 120,314. er. 1998. 立. 67,479. 學. 1997. ‧ 國. 合計. 860. v ni. 1,080 107 -. 2009. -. 2010. -. 資料來源：內政部營建署，2010，民國99年營建統計年報。 1. 六年計畫係指1976-1981年度；四年計畫則係指1982-1985年度。 2. 1982年國民住宅條例修訂，增列貸款人民自建，惟1982年以前係依國民住宅興建管理辦法貸款自建。 3. 2000年起政府停止辦理政府直接興建國民住宅及獎勵投資興建國民住宅。 4. 獎勵民間投資興建之辦法遲於1984年方才開辦。 ※本表係參考陳怡伶、黎德星 2010之研究，並增列2007-2010年之資料。（陳怡伶、黎德星 2010；經建會都住組2010, 11-37）. 19.

(27) 二、戰後臺灣非正式住居之形成在臺灣，非正式住居生成的部分原因，係植基於戰後的特殊歷史脈絡，由戰後大量政治移民的移入所帶動，並因為都市化過程中的都市土地、住宅政策失調而深化（黃麗玲 2009, 455）的情況下，自行入住日本殖民政權撤退後所留下之房舍，又或於閒置土地自力搭建住屋，這樣的自營聚落，或被稱為違建的非正式住居，提供了得以在都市生活的低成本居住選擇，也因此成為當時普遍的居住型態（史宓 2000, 1；蔡敏真 2012, 107-108）。. 政治大產模式下，生產體制需要大量之基礎勞動力，也因此導致戰後都市擴張與人口立同時，肇因於二次戰後的資本主義結構變遷、擴張，大量消費與製造的經濟生. ‧ 國. 學. 快速集中的現象，並造就了戰後現代都市的基本形式（孫瑞穗 2009, 443-447）。於是在這樣的背景脈絡下，在臺北市在 1963 年的違建普查中，違建總計有. ‧. 52,887 間， 72,056 戶，總計有 292,894 人，換言之，當時的臺北市約有三分之一. sit. y. Nat. 家戶居住於違建中（楊友仁 1998, 306）。. n. al. er. io. 人們或以非正式住居、自營聚落，又或者違建形容這般不同於尋常市容的非正. i n U. v. 式居住部門，名詞的多樣化，也標誌了這些居住空間係產生於特殊時空脈絡下. Ch. engchi. 的社會環境，但無論是「違建」或者「都市之瘤」13 ，又或「占用國土」所反映之不當得利14 ，均是掌握「公共利益」詮釋之話語權的國家機器所言，其片面的將矛頭指向了一群「位於中心的邊緣人」，卻未言明這類空間居住者在現有 13. 時任臺北市長之陳水扁曾謂，以臺北的富庶，這裡可說是都市之瘤、市民之恥，幾千個人睡. 在墳墓上，令人無法想像，而一旁卻是國際級的晶華酒店，他每想起國際巨星麥可傑克森住在晶華樓上，從窗戶一看，就看到臺北市竟有這種貧民窟，常覺得無地自容。（聯合報， 1996.11.10） 14. 按財政部國有財產署，係依民法第 179-183 條之不當得利規定，向國有財產占用人追討使用補. 償金（張蓓詠 2013, 85）。 20.

(28) 政經結構下被剝削之社會處境。在臺海情勢趨於和緩，以及社會經濟變遷下，都市發展策略也從早期防空疏散下的「限制」趨向「鼓勵」，而肇因於大量的住宅需求，以及如交通、住宅、公園等公共設施的都市集體消費（collective consumption）需求下（孫瑞穗 2009, 443-447），都市擴張與美化的政策論述成為主流，也導致非正式住居的存在空間不斷受到壓縮，且因臺灣整建國宅政策的失敗 15 ，也使得部分家戶往都市邊緣的河堤、近郊山區等區域搬遷，所謂貧民窟的移轉效果也因而重複出現（楊友仁 1998, 312；孫瑞穗 2009, 447-450）。. 治政當國家長期以縱容態度回應其在住宅政策供給的不足，卻在適逢土地需求時一大立貫的以推土機式的處理辦法因應，只使得這般歷史債務繼續循環（黃孫權 1997, ‧ 國. 學. 43-49；夏鑄九等 2002, 167）。問題是，無論是否是社福體系下所定義的「弱勢」，. ‧. 強制驅離的手段，都是對於私人與家庭生活最大之侵害，欠缺程序權保障下的都市迫遷，可能無法照見一般市民身處於都市的居住需求，而推土機作為政府. y. Nat. n. al. er. io. 潛藏的社會問題。. sit. 強制執行本身的強制性質與暴力象徵，更無法解決這類非正式居住部門背後所. Ch. engchi. i n U. v. 若從都會發展的歷史脈絡進行觀察，並以都市政治經濟學的理論觀點進行分析，則可能認為都市空間形塑之主體，係為國家與資本結盟下之政商共同體，因而都市地景的變遷同時也是政治、經濟與社會再結構之過程，並與資本主義發展間存在密切之因果關係。臺灣在早年威權體制的統治下，黨國資本主義壟斷了. 15. 就 1964 年內政部第二次修訂公佈的「違章建築處理辦法」，政府提出「先建後拆」精神的. 「整建國宅」政策，臺北市因此自 1966 年起預計四年內拆除 14169 戶違建，並以劃撥公地與產權市府所有方式每年提供整建住宅 4000 戶，以安置 80%的拆遷戶，1966 年至 1974 年臺北市共拆違建 23427 戶，與計畫拆除戶數相當，但由於土地、資金等問題，整建住宅興建部份僅 7125 戶，不到三分之一（楊友仁 1998, 308）。 21.

(29) 政治、經濟資源之分配，也形塑出特殊之二重侍從體制（patron-client） 16 。而當時作為地方派系向中央輸誠的對價，便是寡佔性經濟生產的特許權，透過管制性或懲罰性質之制度、政策促使少數生產者得以取得市場結構中的優勢地位與超額利潤，諸如客運路權、金融、保險業等。同樣的，在土地政策的歷史脈絡中，同樣可見國家分配政經資源，與換取地方派系政治支持，無論是早期農業、土地政策改革，藉由土地的重分配，以削弱原有地主、士紳階級的影響力，並換取小農之支持；又或者其後的都市土地、工業用地政策，以及都市規劃制度，都是侍從體制下的政策工具，從而鞏固原有政治、商業菁英之地位（陳東. 政治大. 升 1999, 19-29；若林正丈 2009, 107）。. 立. 以臺北市而言，早期都市更新的發展多是都市違章建築的處理，即配合重大建. ‧ 國. 學. 設發展下的整建國宅、一般國宅以及後期眷村改建17 的計畫下的附屬品，亦即以拆除違章建築，用以開闢交通、公共設施、改善與興建一般國宅、眷村，以. ‧. 及興建整建國宅安置拆遷戶等任務，故其重點多在於改善公衛、環境髒亂以及. Nat. sit. y. 市民的居住問題，如中華商場重建計畫、南機場清除計畫、萬大計畫等（周素. n. al. er. io. 卿 1999, 17-18）。也因此，此時期政府仍是處於透過實質建設處理、改善都市治. i n U. v. 安、居住以及產業等需求的時期，因而以都市整體發展為考量的都市更新概念. Ch. engchi. 並未納入政策發展、規劃之框架之下。. 同時，在臺北空間發展的歷史軸線上，也可發現不同時期都市發展經驗的痕跡，在 1960 年代的工業化發展，以及 1980 年代後期的去工業化歷程中，臺北的經. 16. 引自若林正丈（2009, 126）之解釋，係指國民黨政府在戰後為維持、鞏固其政權，且為維持. 民主憲政之美名，故將部分權利下方予日治時期既存之地方政治勢力，因而形塑中央政府由外省族群主導，而臺灣人的政治參與則侷限於地方政府的治理層次。 17. 「國軍老舊眷村改建條例」於 1983 年公佈實施，其規定老舊眷村改建可經由獎勵民間參與投. 資興建、委託民間興建住宅社區、與縣市政府合作興建國宅，或主管機關自辦等五種進行方式。 22.

(30) 濟與商業核心逐漸朝向東區位移，信義計畫區隨之崛起（周素卿 2003）。都市核心區域的再開發是資本積累機制運作下的必然，且在政府財政需求與法治論述的支撐下，都市公有土地的再開發似乎成為一種必然（蔡和穎 2013）。然而，在意圖打造臺北成為所謂全球城市，並提升居民生活品質等口號的包裝之下，卻仍舊是都市高級化，或稱為空間縉紳化（gentrification）式的規劃方案（楊長苓 2004, 1-6；王志弘、李涵茹、黃若慈 2013, 184）。 1990 年代初期，臺北的新都心（東區）以及都會區的發展已趨於飽和，加上自 1980 年代末期以來不動產市場蓬勃發展，都致使都市土地價格高昂且不易取得，. 政治大. 再加上全球城市競爭的歷史背景之下，產業、土地市場與都市發展的需求都促. 立. 使了都市實質環境窳陋，或者不符合土地使用效益的區域，面臨新一波的土地. ‧ 國. 學. 開發壓力以及治理策略的調整。. ‧. 然而，在此時期由地方政府所辦理的獎勵民間參與都市更新，在實務上卻多是私人建物的合建、改建，淪為建物的快速更新，又或者只是點狀的「建物更新」. y. Nat. io. sit. 或者局部性的區域再開發。這般「再開發」導向的都市更新政策，卻也體現都. n. al. er. 市空產業轉型與空間分化等發展模式下，國家意圖以公有土地的再開發方式刺. Ch. i n U. v. 激經濟發展，並解決政府財政困窘等問題。以再開發之土地利益為目標的都市. engchi. 更新政策運作之下，不論中央或者地方政府都是以獎勵民間參與的更新政策作為主導機制，試圖讓都市更新區域成為地產開發市場的新利基，但這般的都市更新模式下，卻也造成了都心區域縉紳化、高級化等現象的惡化（周素卿 1999, 32-34）。問題在於，在以民營資本為主體的地產開發與都市更新模式下，其所帶動的多是局部性的建物翻新，且在產權複雜且零星的老舊市區中，這般市場機制運作下卻可能只是都市舊有紋理的快速消失，而非著重於地方經濟文化的活化，以 23.

(31) 及在地人際網絡、資本延續的整體性規劃。因此，在這般新自由主義18式的空間治理模式下，都市核心區域的土地價格飛漲，快速的資本流動下，是社會階級落差攀升，以及土地、住宅商品化的社會現實，而當資本的再生產影響了都市空間的結構變遷，治理層面上也因此需要不同的空間秩序配合，在這波在開發的浪潮下，華光、紹興、蟾蜍山等都市非正式住居開始面臨拆遷的壓力。. 第二節華光社區的百年變遷本節則試圖透過兩條軸線的介紹，第一部分係釐清華光社區此一非正式住居拆. 政治大. 遷個案中的歷史背景，以及此區域目前的開發計畫、進程的介紹，並同時涵蓋. 立. 與本案相關的公有土地占用管理制度變遷、沿革，以及目前臺灣公有土地占用. ‧ 國. 學. 處理概況之介紹。. ‧. 第二部分，則在前文之基礎之下，述明華光社區非正式住居個案中，政府主要係以何種手段訴求此一區域土地之清理、活化；並同時針對社區內部不同身分. y. Nat. io. sit. 居住者的居住權保障進行介紹，並透過不同個案狀況之引介，以進一步闡明土. n. al. er. 地經管機關對於弱勢居住者的司法追訴，及其後的強制拆遷、驅離可能因為欠. Ch. i n U. v. 缺比例原則上所要求的適當、迫切性而不具備正當性基礎。. engchi. 一、監獄口到金磚上的遺民（一）國家政策變遷下的華光社區發展華光社區係坐落於臺北市中心金山南路、杭州南路一帶公有土地上之非正式住. 18. 1970 年代福利國家轉型，新自由主義浪潮興起，為避免國家干預所導致的外部經濟不效率，. 多主張經濟層面的私有化與自由化，減少國家干預、解除市場管制，使市場機制得以自行運作、發展，以達到經濟效率的最大化（陳怡伶、黎德星 2010, 106）。 24.

(32) 居19 ，亦是近年國有土地活化的三大指標之一，其原址之前身係為日治時期的臺北刑務所，以及刑務所之附屬宿舍。二次戰後，伴隨國民政府接收臺灣，臺北刑務所移撥予司法行政部接管，並於 1952 年改制為監禁犯人之「臺北監獄」，以及作為暫時羈押待判決者的「臺北地方法院看守所」。而原有之臺北刑務所宿舍，則在戰後移撥後被分配予司法系統下之公務員，由臺灣高等法院監獄科管理，1972 年後則改由司法行政部負責。而由於宿舍數量不足，部分日式平房於 1965 年至 1976 年間改建為司法新村20，而除了公當時安置法務部職員之宿舍所用，尚包括日殖時期即居住於此的居民，以及遷臺軍人沿著監獄外牆所搭蓋而. 政治大也是此區域非正式住居出現的開始（楊宜靜 2015, 22-36；監察院 2011, 3）。立. 成之聚落，而 1950 年代的空照圖也可發現在鄰近宿舍的空地上開始出現房屋，. ‧ 國. 學. 伴隨著臺灣經濟發展，並基於都市化與人口擴張，臺北監獄的所在位置也從都市邊緣轉變為人口稠密區域。因此，為使最公有土地做最經濟之利用，北監最. ‧. 後透過土地標售籌措經費，並在其後搬遷至桃園龜山；而臺北看守所則遷至土. Nat. sit. y. 城。原監獄土地現為中華電信行動通信大樓、機房以及中華郵政之臺北信件處. n. al. 住功能至 2013 年（楊宜靜 2015, 30）。. Ch. engchi. er. io. 理中心，原有之官舍、宿舍與非正式住居則依舊由臺北看守所管理，而維持居. i n U. v. 而在臺北監獄與看守所搬遷時的 1960 年代，臺北市政府便曾出所謂「新社區建設方案」，訴求開發現今被稱為華光社區的臺北愛國東路一代的公有土地，只是在財源不足的限制下未能實現。期間所有部分之評估、開發計畫的執行，然更. 19. 華光社區之具體位置，係位於臺北市大安區與中正區交界處之光明里、錦泰里區域，北以金. 山南路二段三十巷為界，東以金山南路二段為界，西以杭州南路二段為界，南則以金華街為界（監察院 2011, 3）。 20. 係指 1961 至 1971 年期間所興建之司法三村至十村等，共八棟四層之公用宿舍（監察院 2011,. 3） 25.

(33) 新計畫遲未落實，至 1994 年市長黃大洲裁示都發局優先對華光社區進行更新，並公告此地為獎勵都市更新實施地區第一期實施地區。然因為主管周邊公有土地之中央政府遲未表態，北市府也無從介入，僅於 2000 年將此區域公告為都市更新地區，試圖以程序與容積獎勵之誘因，招來民間實施者投入此區域之更新計畫，並研擬「中正紀念堂特定專用區附近地區（華光社區）都市更新計畫」等複合式規劃設計（楊宜靜 2015, 32）。 2005 年後，計畫開發的主導權轉移至行政院，而成了行政院核定的加速推動都市更新發案中的指標性都市更新計畫，並核定採「騰空標售」之方式辦理（內. 政治大. 政部 2007；北市府 2007）。其後的 2007 年 7 月，行政院通過被稱為「四大金磚」. 立. 的四件指標性都市更新計畫，試圖將基隆火車站、臺北南港高鐵沿線、臺北華. ‧ 國. 學. 光社區、高雄高鐵站沿線，分別打造為「商旅新都心」、「臺灣智埠中心」、「金融管理及數位通訊中心」、「優質住商新天地」。原本的「監獄口」，也隨. ‧. 著時空變遷而成為「金磚」，成了政府政策口號中的「臺北華爾街」 21，所在地。. sit. y. Nat. 2012 年後，行政院跨部會會議做成決議將臺北華爾街改名「六本木計畫」，並. n. al. er. io. 以更以 BOT 促參取代都更方式開發，前時所言之金融特區也在計畫變更後轉為. i n U. v. 商旅、購物中心等設施，並以杜拜月亮塔、東京六本木等為目標，是故又被稱. Ch. engchi. 為臺北六本木計畫（鐘聖雄 2013）。於是原本居住於惹人嫌的監獄口的居民，在時序遷移之下成了都市金磚上的居住者，也成了國家建設計劃所欲排除的障礙。. 21. 2007 年，行政院提出了所謂「臺北華爾街」之金融、電信特區計劃，訴求以騰空標售的模式. 開發位於臺北市金山南路與杭州南路一帶的國有土地，華光社區居民因此面臨土地經管機關-法務部拆屋還地的訴訟提告，當時共對 157 戶居民提出告訴，其中包含 126 戶違建戶、28 戶非法眷戶及 3 戶不願搬遷的合法眷戶，訴訟前的調解條件則為半年內拆屋還地，可減免不當得利（林玲瑩 2013）。 26.

(34) 2011 年北市府針對華光社區所擬定的都市計畫變更版本通過，決定改採取地上權標售之方式，由民間得標者開發全區土地，一方面取得較多之財政收入；另一方面則避免賤賣國有土地之罵名，同時開發主體也移轉至財政部。而臺北市也在主要計畫目標，以及國產署提出之規劃構想與範圍設定下，著手研擬細部計畫22 ，並於三月公開展覽、四月進入審議程序，惟此區域涉及眾多爭議課題，至今仍未審議通過（楊宜靜 2015, 33-34）。在這一連串的計畫變遷脈絡下，顯見的是法律制度的設計與實踐並非超然、中立，而可能是服膺於特定政策方針、立場與意識型態政策工具，司法機制不僅俱備對法律做詮釋、適用之功能，其. 政治大密互動、相互影響，因而具體展現了國家行政能力對於一般市民的管控、支配立做為法律與政治的混合體，亦是政治過程的環節，與政治、社會、經濟過程緊. （吳重禮 2008, 19-21）。. ‧ 國. 學. 故在國土活化的政策邏輯下，閒置之公有土地需做有效之運用，以促進國家經. ‧. 濟與社會效益，華光社區、空軍總部與臺北學舍等都市精華區段之公有土地之. Nat. sit. y. 開發因此備受關注。是以不論是華爾街或者六本木，都是在在發展主義的意識. n. al. er. io. 型態之下，認為精華地帶的土地應作合理之開發、運用，因而土地上之占用戶. v. 與違章建築自應拆遷。然而，不同於 1990 年代末期的康樂里拆遷，以及 2000 年. Ch. engchi. i n U. 前後的寶藏巖保存運動的兩波公有地非正式住居拆遷個案，華光、紹興等社區的違建戶不僅未獲得行政機關的安置，也未取得任何拆遷補償，取而代之的，是土地經管機關對其提起的民事訴訟（楊宜靜 2015, 2）。. 22. 且最後於 2011 年通過的版本中，此區域除了公園與道路用地外的多數土地被變更為「特定專. 用區」，但北市府卻未明確化此一「特定專用區」之用途，等同變相將其使用定位留白並保留土地管理機關提出其他構想之空間，也形同此案之規劃與審議僅有形式而欠缺實質內容；並且，也間接表示了此區域的開發並未如政府外傳之迫切，倉促的強制驅離不僅有違經社文公約第七號（禁止強制驅離）一般性意見書之規範，法務部所謂依法行政也不符合比例原則之適用（楊宜靜 2015, 34 ）。 27.

(35) 而雖說非正式住居拆遷的安置、不當得利告訴以及動員警力下所執行的強制驅離等層面均存在爭議，上述問題卻始終為主管機關的法務部、國產署所迴避。安置問題如被丟皮球一般，最後仍回到地方政府的社會福利系統處理；在臺北市都發局的細部計畫遭到擱置之下，華光原址仍是四方一片雜草的荒地，不僅前景不明，也使得當時強制驅離手段使用的目的更加模糊，甚或令人質疑強制拆遷手段介入所主張的公共利益何在，而迫切需用土地的主張又是否只是政府急於收回土地的託詞？直到最後，由於訴訟程序過程的推遲，以及居民訴諸體制內的與體制外的奔走，以及關連於華光的反迫遷、文資保存、樹保等社運團. 政治大. 體的介入，地上物的處理問題在歷經 8 年後的 2014 年終於告歇（楊宜靜 2015, 36）。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-1 2007 年北市府所提之華光社區與周遭規劃構想（北市府都發局 2007b, 10）. （二）國土占用管理的法律與制度安排就臺灣的國有資產管理而言，其基本管理之法令為《國有財產法》，其間轄有國 28.

(36) 有財產之保管、收益、使用及相關處份行為之規定。而就公有土地所有權之區分，則可概括區分為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地及鄉（鎮）有土地；而就用途進行劃分，則可再區分為「國有公用」與「國有非公用」，前者所有權係屬國家，並撥用予各政府機關依其公行政目的所用；後者之國有非公用土地之使用、收益予處分則多由國產署所主管，亦是本文所關注之核心。臺灣土地的總面積共有 3,600,814.11 公頃，而財政部國產署 103 年的統計年報之數據顯示，國有土地共有 2,364,028.05 公頃，國有非公用土地則佔其中 218,103.99 公頃，而就本文所關心之占用問題而言，國有非公用土地被占用之現. 政治大. 狀係為 26,031.07，佔國產署所管理之非公用土地之 11.94％（財政部國產署. 立. 2014, 15-16, 32-34）。國有土地被占用之情況不可謂不嚴重，是以就主管機關的. ‧. ‧ 國. 生。. 學. 角度而言，其重點在於如何提昇國有財產管理效率，並有效嚇阻占用情形的發. 儘管國產署在處理國有財產被占用問題上，一方面須擔負國有財產管理效率、. y. Nat. io. sit. 效益最大化之任務；另一方面則須承擔社會輿論對於其處理效率不彰，甚或行. n. al. er. 政怠惰之質疑。但不論是基於政府的財政需求，又或是在民意壓力下所採取之. Ch. i n U. v. 行動，都使得相關處分具有形式主義之色彩。在形式主義的外觀之下，國家行. engchi. 為自然有其正當性，也才得以完成管理上的績效與目標。掩蓋於其下的，卻是公權力選擇性執法下，合法納入管理-非法以訴訟排除的二元性格，且占用處理的整體績效並不如大眾期待，待處理之案件總數仍多23。回到華光社區拆遷的個案脈絡之下，筆者以為，如果都市更新確實是都市發展之必要，為取得開發需要之土地而訴諸拆遷之手段，本無重大之爭議，然而，. 23. 按 103 年度財政部國有財產局業務年報之資料，現有被占用之國有非公用土地尚有 344,132 筆，. 共 26,031 公頃（財政部國產署 2014, 33）。 29.