國際勞工組織國家資歷架構研究發現

本研究範圍探討紐、澳二國為主，研究紐澳 NQF 在終身學習的應用與啟示，

研究建議提出對我國未來建置 NQF 推行終身學習參考；爰以 ILO 對目前 16 國 推行之 NQF 研究專案報告為文獻探討主軸，其研究主題適用於決策者未來計畫 推行 NQF 借用或參照，本節爰重點摘要其研究問題與研究發現，並詳述紐澳二 國研究發現，作為鋪陳本研究後續紐、澳文件分析與個案訪談。

壹、ILO 企圖研究的問題

ILO 的研究專案檢視英國(英格蘭、威爾斯及北愛爾蘭)、蘇格蘭、紐西蘭、

澳洲及南非等第一代(最早實施的五國)推行的 NQF 及近年來開始推動的國家（智 利、墨西哥、馬來西亞、土耳其、孟加拉、俄羅斯、斯里蘭卡、波紮那、模里西 斯、立陶宛及突尼西亞等 11 個國家）等，第一代已實施多年，委由專家學者依 現有之官方與研究報告提出分析結果，後來 11 個新興推動國家則進行田野調 查，其研究企圖回答下列問題(Allais, 2010)：

一、 決策階段：各國為什麼決定推動 NQF，當時社會、政治、經濟及教育 面對什麼問題，企圖藉由 NQF 的實施達成的教育目的為何。資歷架構可以 驅動改革嗎?

二、 設計實施階段：各國如何設計實施 NQF，以達成目的，推動教改或解 決當時教育問題。其核心理念「學習成果」的設計獨立於「學習歷程」，若 要改變教育提供者本位的教育制度之資歷，此項資歷架構新制必須投入什麼 方能改變傳統學習歷程至學習成果導向？學習成果可確保教育制度符合經 濟要求?推行 NQF 的風險為何? 期能找出問題根源及成功因素。

三、 NQF 的成效為何？資歷架構達到政策目標之程度?可支援經濟與教育制 度的改變?及改善二者間關係?促進認可先前學習的證據為何？企圖發現雇 主在決定聘雇時使用資歷架構之程度為何，國家資歷局監督所研發之資歷是 否被頒發至何種程度及這些資歷對工作者在職場產生何種差異？

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ILO 也探究一些令人不舒服的問題，例如，是否 NQF 有時依賴提供技術解 決複雜社會目的（更能媒合技能訓練與要求，更佳訓練提供者績效，更多雇主與 工作者參與訓練制度等等），或是否有些國家正研發 NQF 基於浮誇之詞圍繞者，

而不是有效性的證明(Allais, 2010)。政策建議的基本目的在於幫助各國建構時避 開自其他國家移植政策，同時幫助他們瞭解自己的政策選擇奠基在各種良好選項 的考量及有評量需求的能力，同時瞭解潛在成本、風險及不同機制與政策的優勢。

貳、ILO 的研究發現

ILO 的研究發現資歷架構似乎捉住及代表許多希望與夢想，短期內尚無法看 出推出之成效，但有 3 個重要訊息必須傳達(1)沒有單一 NQF 模式；(2)各國所面 臨的教育、技能與就業問題，沒有快速解決之道；(3)NQF 企圖達成的目標，短 期內無法有證據佐證已達成。主因為 NQF 為新近的介入策略，第一代已廣為全 球接受，也發現無法達成目標之證據，及許多證據顯示實施的困難，目前最成功 的案例為蘇格蘭案例，其最不具雄心，也最難複製，因其為長期漸進改革的成效，

及當地具有強勢教育提供者(Allais, 2010)。其企圖回答的問題，研究發現如下：

一、為什麼推動 NQF

各國推行 NQF 共同脈絡背景為：全球化論述及自由流動增加、新自由市場 經濟論、知識經濟社會及技能需求、顧客需求導向、傳統教育無法回應快速社會 變遷。

(一) 紐西蘭舊版 NQF 推動脈絡目的

1. 不同政黨不同政策取向：紐西蘭一院制的政治體制，意謂政府能容易進行變 革，但實行比率代表制（proportional representation ）卻限制其政府執行能力；

政治勢力目前以國家黨與工黨（the National Party and the Labour Party）為 二大政黨，國家黨好比英國保守黨，主張新保守價值，支持自由巿場；但現 行執政的國家黨，則更走向中間路線。相對地，工黨則採社會民主路線。因 比率代表制的推行，成為合議制政府（coalition government）則增加小黨勢

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力 影 響 決策 ， 不同 政黨 政 府 對 NQF 有 不同 取 向 (Strathdee, 2009a) 。 如 1990-1999 年代由國家黨執政，推動教育與訓練的市場，不強迫所有教育提 供者採用 NQF，傳統考試制度仍保留運作並與 NQF 並行，大學資歷於 1996

資料來源：Strathdee, R. (2009a). The implementation and impact of the New Zealand NQF. In Allais, S., Raffe, D., Strathdee, R., Wheelahan, L., & Young, M. Learning

from the first qualifications frameworks. Employment Working Paper, 45(p.26).

Geneva: ILO.

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2. 職場新技能需求及新自由市場取向：這些年來，紐西蘭勞力市場已有所 改變，或許最重要改變為服務部門的增加。過去，紐西蘭大多數從事農 業工作，雖然農業仍有其重要性，新就業部門（如金融、觀光、醫療及 其他服務部門）日增重要性。為幫助個人符合新技能，紐西蘭政府挹注 技能發展與訓練（其為NQF重要成份）；接續的政府也都致力於此。

Strathdee(2009a)指出紐西蘭如同其他許多國家，NQF源自政治與經濟的 危機，可於新自由主義的興起作為1980年代政治與經濟管理的機制，1980 年代與1990年代經濟重大重建，並朝向鬆綁經濟走向，目的在於改進效 率與促進企業發展；NQF的推行是紐西蘭回應1980年代一系列經濟問題 的更廣義新自由政策，此回應可在一系列的報告中強調有需要改進全球 市場的競爭力，有需要減少教育不均等現象，有需要創造現代教育制度 鼓勵終身學習，有需要增加職場之技能水準，作為整體策略之一，知識 所有形式均具相同價值，學術知識與職業知識的區分反映過時的班級本 位的偏見。當時政策主張市場為決定知識價值的最佳場所，如果勞力市 場的本質已改變，紐西蘭教育提供者所教的內容及學習如何評量亦應隨 之改變(Strathdee，2005b)。

3. 教育制度被視為太破碎不完整，無法回應勞力市場快速變遷：反省新自 由主義的觀念，在當時支配紐西蘭國家政策方向，教育制度由立法規範 管理，但卻成為混淆及令消費者沮喪的理由。依據官方解釋，教育制度 易遭受政治壓力及幾乎沒有為教育提供者提供任何誘因有效管理自己的 資源，教育制度亦被視為引導教育提供者無法迅速回應勞力市場快速變 遷，以具備應有之特定技能。為改善參與與成效，紐西蘭政府計畫創造 教育更易取得，可藉由減少教育篩選功能來達成，同時，紐西蘭政府示 意有重大理由為什麼應繼續補助後學校教育，但也須要投入更大的補 助，換言之，學習者也須對自己的教育付費，為達成這些目標，為造就

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紐西蘭資歷架構的發展背景脈絡及立法實施。

紐西蘭國家資歷架構的官方觀點認為它應達成下列目標：

 創造單一協調資歷架構；

 提供教育成就認可之一致基礎，無視其在何處學習；

 擴大認可至最大教育成就範圍；

 鼓勵學術技能與應用技能之整合，結合理論與實務；

 促進及鼓勵教育與訓練提供者之多元性及認可學術自由；

 改革教育與訓練之評鑑實務；

 逐步提升教育成就標準；

 由教學中心轉移至學生中心的學習；

 提供資歷之品質保證；

 促進資歷之演變與發展；

 認可威鐵齊協約（Treaty of Waitangi）之原則；

 提供資歷命名的合理制度（a rational system of nomenclature for qualifications）；

 提供學分累積與轉換之制度；

 促進資歷的彈性化；

 鼓勵更廣泛的教育提供者；

 提供誘因增加個人及集體對教育與訓練之投資。(NZQA, 1996)

即使這是官方觀點，但令人印象深刻的承諾，當時，紐西蘭資歷局已採用激 進主義之取向，設法改革紐西蘭教育與訓練部門。

(二) 澳洲 AQF 推動脈絡目的

1. 市場導向顧客需求：澳洲教育改革與其他英語系國家有許多相同性，基於相 似人力市場結構及政府致力於新自由市場原則，彼此間有相當的政策移入與 借用(Priestley, 2002)，英語系國家重新定義教育目標為符應經濟需求，教育

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成為經濟競爭力、重建及微觀經濟改革、私有化及市場化的關鍵所在 (Marginson, 1997, p.151)。相信市場為提供服務最好方式，因為競爭使得商 品及服務提供者更能回應顧客需求；因此依據此觀點，教育應是一個市場，

以減少教育提供者生產者的面向，並提升競爭力與企業精神，以確保教育提 供者更能回應顧客需求（Young & Allais, 2009, p.2）。

2. 改革 VET、修補高等教育與 VET 的衝突：自 1980 年以來，澳洲 VET 已進 行許多改革，無論是工黨或保守黨聯邦或各州政府均支持這些改革，之前各 州有自己的資歷及認證系統，各州間彼此不獲相互認可，即使是相同的職 業，創立全國 VET 制度為澳洲聯邦政府改革或轉型 VET 為微經濟改革的重 要關鍵所在，而且支持產業的重建及改革，以至與產業的關係，澳洲政府的 改革企圖創造：

 開放競爭的訓練市場；

 全國一致性的「產業導向」訓練制度，依據能力本位訓練架構，以及全 國認可可攜帶的資歷。

澳洲不同教育部門衝突起因在於如同英美等國，澳洲為自由市場經濟，根深 蒂固分軌制度－職業教育訓練與高等教育，在許多方面非常相似於北歐分軌 制度特徵，但是又不同於北歐國家，北歐中等教育已分軌，但澳洲未分軌的 高中設計主要目的為升大學(Keating, 2006, pp.62-63)。尤其資歷與職業二者 之間無密切相關情境下，這種衝突更明顯。分軌教育制度適合職業的差異 性，但在沒有差異性的人力市場，職業教育訓練的進階文憑／文憑畢業生與 大學學位畢業生共同競爭相同工作；AQF 創設目的之一即為修補這些衝突。

3. 政治因素-澳洲政府強力介入：

Goozee(2001, p.62)解釋 1987-1990 年代主要為澳洲政府強力介入政策，以回 應 國 家 經 濟 需 求 ， 但 各 國 政 府 在 教 改 歷 程 不 是 具 有 無 限 制 的 權 力 ，

Goozee(2001, p.62)解釋 1987-1990 年代主要為澳洲政府強力介入政策，以回 應 國 家 經 濟 需 求 ， 但 各 國 政 府 在 教 改 歷 程 不 是 具 有 無 限 制 的 權 力 ，