各國數位落差政策回顧

數位落差是由美國商務部國家通信及資訊委員會（NITA）在 1995 年首度 提出，身為科技龍頭之首的美國亦為研究數位落差與推動相關政策之先驅，其 周邊國家亦隨之跟進。至於施政內容則是依照科技發展速度而有所不同，從一 開始大肆鋪設基礎建設，到人民素質提升，都是數位落差政策的目標。在政策 的制定上，一開始僅有美、法、日三國將縮減數位落差明確列為施政目的（曾 淑芬，2002），其他國家即便有相關政策用以弭平數位落差，卻沒有明文將數 位落差納入施政目標內。由於各國易因幅員廣泛，產生偏遠地區基礎建設不足

與城鄉差距明顯的問題，所以在政策執行上仍是以廣設基礎設施為主要目的，

像是偏遠地區以及弱勢族群的數位落差等等。曾淑芬（2001）回顧各國之數位 落差弭平政策後，發現數位落差政策均含有下列要素：

（1）廣設電腦基礎設備與網際網路設備；

（2）推廣電腦設備提高普及率；

（3）偏鄉數位機會與城鄉差距；

（4）弱勢族群之照護；

（5）公共資訊中心的設立；

（6）資金援助與資訊援助；

（7）全民資訊素養的提升；

（8）將資訊教育納入正規教育；

（9）資訊教師的培養與認證；

（10）資訊技能的職業訓練；

（11）相關法規設立；

（12）政府協調機制。

由上可知各國數位落差政策所涵蓋範圍與施政方針，唯政策制訂與施行上 各有其特點，本文僅以數位落差政策推行龍頭美國、致力推廣社會福利的芬蘭，

以及網路活動深入人民生活的日本與南韓等四國數位落差相關資訊政策為主 要討論範圍，分別代表了歐美與亞洲在數位落差政策上的特性。

美國在 1996 年頒布的電信法案裡，第 254 條所指的普及服務就有提供詳 盡的規定，秉持著普及性服務（Universal Service）與平等近用（Equal Access）

兩大理念（方念萱、吳齊殷，2001），大肆鋪設網路線路、透過政策制訂讓市 場的競爭機制降低基礎電腦設備的價格以及與業界合作提供弱勢族群廉價電

腦為偏鄉民眾與弱勢族群之用，像是社區中心、學校與公共圖書館等能夠提供 電腦與網路資源的場地，都是政府提供免費數位設備的節點。雖然在早期推行 時，仍然有些偏遠地區會因為鋪設成本過高而遭遇瓶頸，然而隨著時間更迭，

數位設備的成本與價格已經不若過去昂貴，基礎建設已非政策施行的唯一重點，

人民資訊素養的提升亦成為政府要解決的另一個新課題。因此在基礎建設鋪設 的部分也開始從原本的個人電腦數量逐漸轉變成推廣與提升無線網路設備的 普及率，人民資訊素養則是透過數位機會中心提高民眾的數位機會，許多基礎 電腦教學課程讓民眾能夠學習基本電腦使用技能。美國政府在提升民眾資訊素 養的施政要點中提出兩項考量（曾淑芬、吳齊殷，2001；曾淑芬，2002）：

（1）在設定新法規之前先檢視既有的相關法規是否有違背之處或者影響推廣 偏鄉數位機會的疑慮；

（2）由於美國幅員廣泛之外，提升民眾的資訊素養牽涉的範圍也非常龐大與 複雜，因此政府要建立良好的協調機制，才得以精確掌握施政效益，避免資源 浪費。

根據 98 年數位落差調查報告（2009）指出，美國民眾上網率從 2005 年到 2009 年增加了 6%（68.1%~74.1%），18 歲以上的民眾上網率高達 73%，不過至 今仍有民眾受到年齡與經濟限制無法使用網際網路。不過在資訊環境的建立上，

美國家戶擁有寬頻上網設備的比率也從 2007 年的 47%提升到 2009 年的 63%，

低收入戶的寬頻使用率也在一年之內提升了 34%（2008~2009），投入大量的資 源提升國民近用資訊的機率。至於在國民資訊素養方面，繼 1996 年的電信法 案後，又在 1998 年提出實質的補助方案，提供電話連線與上網服務，讓偏遠 地區的民眾也有機會取得數位資訊。這個計畫的特色在於結合社會資源補助地 區機構經費，讓他們用低廉的價格近用數位設備。雖然 E-rate 在 2002 年因為 經費問題而凍結，但美國也以減稅方式鼓勵企業捐贈數位設備給社區機構。此

外也大幅研擬教育計畫，試圖將資訊教育融入正規教育，除了能夠提升國民的 資訊素養之外，也可以解決勞動力供需失衡的問題，像是結合高等教育機構提 供符合市場需求的資訊教育課程，訓練出得以因應市場機制的資訊教育人才，

同時也將資訊教育納入中小學教育，將資訊知識大量推廣到國民的生活裡，以 達提高資訊素養之目的。整體而言，美國在縮減數位落差政策的制訂上，仍是 以大量推廣基礎建設為主要目的，由於其國土幅員廣泛之故，即便是首先明確 針對數位落差制訂相關政策的國家，仍舊有許多偏遠地區以及弱勢族群等問題 需要克服。

談到基礎數位設備鋪設的普及率，首推人民福利享譽世界的北歐各國，如：

芬蘭。由於芬蘭早在 1970 年代就已經有資訊社會諮詢委員會的雛形出現，也 不斷推行資訊基礎建設的計畫，雖然政府在 1994 年底才明文規定資訊社會政 策，但是這項政策也針對了各產業與地區的不同推出一系列的建設計畫，試圖 結合政府與民間的力量來推動數位化。像是 1996 年針對地區性的數位落差成 立了 Karelian Research Institute，在 Karelian 進行利用偏鄉資源協助建立區域性 網路並吸引當地領導者加入以推廣在地數位設施的實驗計畫，這項計畫非常成 功，有效提升了社區意識與公民參與的程度。不過在 90 年代初期，芬蘭政府 所推行的資訊政策也曾受到社會強烈批評，認為過於科技導向，忽略人民的實 際需求。因此芬蘭政府在 1998 年再度推出了新的資訊政策（Quality of Life, Knowledge and Competitiveness），主要方針如下：

（1）電子服務：利用各種電子媒介來提升電子資訊服務的可親性；

（2）知識管理：促進產業與學術界之間的學習網路，推廣遠距教育，並強調 提昇人民的資訊素養與資訊技能，同時將資訊教育納入正規教育；

（3）網絡經濟： 鼓勵業界利用組織網路提昇工作效益與增加企業競爭力；

（4）行政革新：政府部分透過資訊基礎建設來提升行政作業的效率，並同時

保護民眾的隱私權與取用資訊的權力。

這個政策的重點在於強調培養人民資訊素養與技能，讓他們有能力使用科技以 及享受資訊社會所帶來的便利。（FNFRD，1998，轉引自：曾淑芬，2002）

由於芬蘭家戶寬頻率已經高達 96%，遠遠領先其他國家，因此政府在 2005 年也推出了提升家戶寬頻速率與協助企業 E 化的政策，且芬蘭也是歐盟國家中 企業 E 化程度最高的。在良好的基礎建設之上，芬蘭又提出「無所不在的資訊 社會中的通訊政策」（Communications policy in the ubiquitous information society 2007-2011）以及「芬蘭國家知識社會策略 2007-2015（The National Knowledge Society Strategy 2007-2015）」。前者強調讓所有民眾都能享有高品質與低成本的 通訊服務環境，促進資訊社會平等；後者則是連結國內既有傳統強調提升芬蘭 的競爭力（曾淑芬等，2009），目的在於資訊社會好生活（Good life in information society），以學習、創新和競爭力三大概念為發想，希望能將芬蘭改革成以人 為中心、具國際吸引力以及具競爭知識和服務的社會。（研考會，2009）

日本的數位落差政策起始於 1994 年，當時日本政府成立了資訊社會促進 總部（Advanced Information and Telecommunications Society Promotion

Headquarters），也跟其他國家一樣以技術與基礎建設為主要施政方針。1998 年 時提出了針對年長與身心障礙者的公共資訊中心計畫，隔年四月則推出了包括 人民資訊素養的資訊政策---「促進先進資訊通信網路社會基本綱領。（Action plan for a the basic Guidelines on the promotion of an advanced information and telecommunications society） 」然而日本真正開始直接探討國內數位落差問題是 在 2000 年的電信政策白皮書中，提到必須建設無障礙之資訊環境並保障年長 者與身心障礙者近用資訊的機會（MPT，2000，轉引自：曾淑芬，2002），並 在 2001 年 3 月頒佈「e-Japan2002」資訊社會重點建設計畫，將資訊安全、基礎

建設以及素養培育等概念以一個整合性的方式加以推廣，以奠定資訊基礎建設 為目的，除了希望能在五年內大量增加資訊基礎建設之外，也希望透過地方公 共資訊建設來達到推廣資訊的目的（98 年數位落差調查報告，2009），同時在 該計畫內也明確指出數位落差的問題以及針對數位弱勢族群訂定相關政策，主 要是以推廣地方公共資訊建設為主，提供高齡族群或身心障礙人士近用資訊的 機會。雖然 e-Japan 成功的達到了網路基礎建設的目標，在寬頻實際使用上卻 不盡理想，因此日本政府又在 2003 年 7 月推出了「e-Japan 戰略 II」，建立於戰 略 I 的基礎建設之上，針對民眾 ICT 部分進行加強與輔導。日本總務省在 2005 年也將 U-Japan 列為未來重點發展的政策大綱，目的在於創造上網的環境，其 主軸如下：

（1）任何時間地點都可以舒適的使用網路：大量鋪設基礎建設與寬頻網路節 點；

（2）可以持續創造新商務與服務的社會：提供大量創新的商務機會與多元服 務，如：行動加值服務，並將電視、寬頻上網和語音電話結合在一起，提供多 樣化的服務也能同時提升寬頻網路普及率（2010 年創造公平數位機會白皮書，

2010）；

（3）任何人都可以安心且安全生活的社會：保障民眾使用資訊科技的隱私權；

（4）充滿活力的社會：創造平等、有活力並具有創造力的網路社會，透過各 種商業或政府政策來吸引民眾主動使用網路。

接續 U-Japan 的則是在 2009 年公布的 i-Japan 2015 計畫，則是聚焦於政府、

醫院以及學校三大部分，並大力推動電子政府與電子地方自治體，使人民的生

醫院以及學校三大部分，並大力推動電子政府與電子地方自治體，使人民的生