第二章 文獻回顧
第四節 地方財政自主影響因素之相關理論與指標研究
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
Source Revenues Ratio）23以及地方政府人均稅賦（Municipal Taxes per capita），
描述各大城市財政自主；在最終結果的詮釋上，一方面可以直接看出自籌財源 比高低之外，若地方稅之稅種主要屬於「所得稅」的話，那麼「區內生產毛 額」的增加也會造成「自籌財源比」的增加；反之，若地方稅之稅種主要屬於
「財產稅」的話，則兩者共變關係則不明顯，在驗證的同時也得到若地方政府 主要稅收若以財產稅稅收為主，則稅收較不具彈性（Inelastic）；除了在稅賦工 具上給予了使用上建議之外，也充分的描述了不同樣態下的地方政府財政自 主。
在國內相關研究中，廖坤榮、吳秋菊（2005）的研究成果顯示，在有關單 一縣轄內鄉政市財政面貌的研究指出，各地方政府的差異頗大，並建議在描述 的理想型態上，應將其以分類或分群，以利後續研究；在分類或分群上，國內 相關研究曾將我國各縣市之「非稅課收入之徵收績效」估算各縣市的財政努力 分數，並將之分為 5 大群（李允傑、劉志宏、張家瑋、李俊緯，2000）；然而，
該排名僅依據順序大致將之分群，並未將各「群」的特徵加以區別，且評估面 向僅屬單一面向。
承上所述，在描述我國地方財政自主時，若在對各縣市政府的「財政自 主」以外搭配其他適合描述的面向進行分析，將會得到更充分的結果；在變數 的挑選上，除了「財政自主」的變數之外，各地方政府的「社會經濟」的變數 也是用以描述、進行集群分析的指標。
第四節 地方財政自主影響因素之相關理論與指標研究
走筆至此，綜觀上述有關地方財政自主的相關文獻，影響「地方財政自
23 此處的譯文特此說明：「Own-Source Revenues」理應譯為「自有財源」較佳，然而在我國主 計的脈絡中，「自有財源」包含了「統籌分配款」，而統籌分配款在性質上已經過中央政府統 籌，屬於「府際財政收入」，在 Slack 的文章中，將府際移轉收入另立一欄作為參照（Slack 2017, 10），顯見在文中的脈絡「Own-Source Revenues」與我國「自有財源」的概念不同。
參照回顧我國有關自籌財源比的統計歷史，儘管自 90 年度起統籌分配稅收入不包含於自有財 源，然而這一指標在 101 年度起改稱為自籌財源，因此在此將其譯為「自籌財源比」較為恰 當。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
主」的因素可以大致分類為「法制因素」、「社會經濟條件」、「財政情形或財政 努力」三大作為三大方向進行研究，「法制因素」作為比較國際之間不同法制脈 絡下中央政府與地方政府在組織運作上地方政府的「自主性」，這些自主性的差 異並不僅僅單純是財務上的，甚至可能來自「地方自治立法權」，而在此一層級 的差異往往影響地方財政自主甚鉅，且變異最大之處來自國與國的不同。第二 層次是來自「社會經濟條件」，有別於法制因素，社會經濟條件則會因為各地的 特殊性而影響到財政自主，這些差異可能來自人口特徵、來自不動產價值等 等，而變異最大之處來自「稅基」。最終是「財政情形或財政努力」，在討論財 政自主的前提之下，上述文獻的討論幾乎在「財政自主」的相關指標中進行討 論，最大的變異來自各地方政府之間在財政收入上的多寡及依賴程度；而截至 目前為止，有關「財政努力」的討論相對較少。下文本文將進一步展開討論上 述三大方向，並挑出可供分析的變數。
一、 臺灣地方財政自主的基礎：法制環境的論述
首先，承前文所述，在財政自主的概念上，地方政府與中央政府的互動關 係決定了財政自主，而我國主要規範地方政府與中央政府在財政上的模式主要 透過「財政收支劃分法」進行規範。國家對國民徵稅之行為，就某種角度而 言，是屬於國家國民財產權最深刻之干預；在美國獨立運動中就曾喊出「無代 議士不納稅」（No taxation without representation）的要求，並直接促成現代議會 的誕生。政府向國民徵收稅款，須以國民之經濟給付能力為標準，並依法律為 之；在此國民之納稅義務屬於「法律保留原則」且為「國會保留原則」，亦即
「非屬立法院三讀通過，總統公布之法律所規定的稅」，不得徵收之（李惠宗，
2012）。因此，我國國民所納之稅賦，無論國稅或是地方稅，都有相關法律規範 及定義。在評估我國地方政府財政能力時，相關財政法令之檢視相當重要；與 我國地方政府有關之稅制法規，主要透過「地方稅法通則」、「規費法」作為地 方政府財政自主的法源依據，在稅賦種類及政府稅制分配上，則主要透過「財
‧
可以說是十分貼近：第一，為了有效控制「外部性」（Externality），需要針對有機會造成環境負 面效應的來源進行課稅，而被用來控制外部性之稅種，往往被稱為「庇古稅」（Pigouvian Taxes）；同時也對在區域內之商業活動進行課稅，如此能夠有效對「使用情形」進行課稅、管‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
於該地方政府先天的經濟以及環境優勢，而這些先天的優勢也是水平政府間應 該存在財政「重分配」主張（Re-Distribution）的重要論據，意即地方政府的稟 賦（Endowment）會影響地方政府的財政自主。
1. 評估與地方政府財政與社會經濟環境的相關方法—代表性稅制法
為了能夠有效連結社會經濟變數與地方政府的財政收入並進行評估，在挑 選方法上，排除了並不適用於本研究脈絡的方法，部分方法並無考慮到經濟基 礎環境之差異以及當評估之項目多於一個時，應該如何進行評估；而回顧特定 社會經濟條件下財稅收入的評估方法，代表性稅制法（Representative Tax System, RTS）25的評估方式在此提供了想法，「代表性稅制法」並不意味著任何 在純粹的規範性基礎上選擇模型系統，而是透過評估的需求來進行評估模型的 建構（Bahl, 1972），而財政之收入計算方式基本上皆是以稅基乘上稅率作為收 入之計算，在法定稅率固定的結構之下，對於稅基之評估方法之差異的選擇就 會影響到對於地方政府財政收入之評估；亦即假定一政府之租稅能力與其「可 衡量之經濟特徵」具有某種特定關係；也就是說，一個地方具有「既定」的經 濟條件，其政府收入能力也是「既定的」，而評估一地方政府之收入能力，只要 透過挑選與經濟條件之密切相關的指標，就可以估出每一個地方政府之收入能 力。因此，透過挑選特定經濟指標來評估地方政府的財政收入能力應屬合理之 應用，而挑選的經濟指標與該政府的稅制或是社會經濟環境具有連結性；再透 過代表性稅制的途徑，一方面透過客製化挑選經濟指標來評估收入能力之外；
另一方面透過挑選出的指標，進一步依據擁有不同經濟條件的地方政府進行分 類；因此，在選定上，為符合本研究之主要目的，透過代表性稅制法的途徑進 行臺灣各地方政府收入能力評估，並選定與研究目的相符之相關指標進行實證
25 在進行各地方政府財稅收入研究時，「府際關係諮詢委員會」（Advisory Commission on Intergovernmental Relations, ACIR）所提出，當該委員會在評估各州政府公共服務能力進行潛力 比較時，發現各州之稅制歧異度相當大，為了解聯邦政府、州政府、地方政府之經濟合作效 率，必須建立一套具有系統的評估標準；而這套系統在最終則是透過各州每一個人平均之賦稅 能力與全國每一個人平均賦稅能力進行比較，最終建立一套指標比較各州政府間之收入能力
（姚名鴻、林倩如，2014）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
研究。
2. 社會經濟的基礎變數 (1) 戶籍人口數
如同前文所述，一地方政府稅收的多寡，往往會被一地之產經條件影響。
就地區人口數而言，往往人口數與一地方政府之財政收入具有正向之關係，人 口數總數的增加可以提升稅基，並進一步使得地方政府收入上升（Teera &
Hudson, 2004；林健次、蔡吉源，2003；與姚名鴻，2015）。然而，Ansari
（1982）的研究則是認為，人口對於地方財政能力的影響是因地制宜的，在不 同的脈絡下會得到不同的結果，在各地方政府轄區面積相同的狀態之下，當一 地之人口數達一定的數額之後，反而會因為避稅、逃稅、免稅的人數增加，進 一步使得作為評估地方政府平均每人稅收下降，呈現人口與地方財政能力呈現 反向關係。儘管如此，人口仍然是地方經濟條件中，相當重要的代表變數。
(2) 地方產業營利事業銷售額
Stotsky & WoldeMariam（1997）透過研究非洲下撒哈拉地區政府間經濟收 入結構、進出口額度評估一地政府產業之繁榮程度，並進一步推論其之稅收能 力。Bahl（1971）則是在透研究地方政府之稅收是否會因為其產業結構及繁榮 度之不同而進一步影響到地方政府稅收，而地區營業收入之總額則是用於評估 一地經濟繁榮程度的方法。我國相關政府統計中，財政部之營利事業銷售額之 統計項目提供查閱者透過其資料庫得到各縣市地方產業營利事業銷售額之相關 數據。本研究試圖透過該指標做為評估一地之經濟繁榮程度，並以之作為自變 數，觀察其與依變數地方政府自籌財源比例之關係。
(3) 平均每戶可支配所得
除人口數以及前述的地方產業營利事業銷售額可用來評估一地之經濟條件 之外，平均每戶可支配所得在評估一地方政府之地方稅收入能力也相當重要，
Ansari（1982）除了在前述文章中了解人口與地方財政情形之外，事實上同時 也就地方政府轄區內之平均家戶收入進行對於地方政府之財政能力進行評估，
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
並進一步得到平均家戶所得越多，地方政府財政能力越強的結論。而在
並進一步得到平均家戶所得越多，地方政府財政能力越強的結論。而在