第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第一章 緒論
人們與政府的互動幾乎從出生時開始，無論是出生登記、鼓勵生育的補助 到就讀學區的選擇、各項公共服務，乃至於到殯葬事務的相關管理，都與政府 息息相關，這樣「從搖籃到墳墓」互動關係，在地方政府的層級更貼近民眾的 日常生活；然而，提供這些服務的經費從何而來？對於地方政府而言，是地方 政府自行籌措？抑或是大多是上級政府提供？本文主要的撰寫目標，就是了解 地方財政的自主情形，包括他們的類型、趨勢以及影響因素。
第一節 研究動機與背景
政府機構的運作相當程度上需仰賴其收入的多寡，也因此政府的財政自主 與稅賦政策往往受到相當大的關注，租稅亦可成為政府執行政策、引導產業及 市場經濟發展、實現社會福利與公平、保護國內農業以及幼稚產業（又稱為初 生產業）、執行管制的重要工具。在我國，稅賦的徵收可區分為國稅以及地方 稅，亦隱含了我國政府組織可區分為中央政府以及地方政府，兩者的服務水準 以及主管事項皆不同1，而地方政府的服務往往與民眾息息相關，其財政自主能 力將影響地方政府的服務能力，因此了解地方政府的財政自主情形是了解地方 政府運作的一個重要面向。
一、 地方政府與財政自主
一國的地方政府的財政自主與該國的地方政府與中央政府之間的關係相 關，在不同規範的政府組織架構下將產生不同的中央政府與地方政府的權利義 務關係，以學理上有關地方政府設計的各項機制而言，包含固有權說、承認 說、制度性保障說以及住民主權說等，各有其理由以及發展的背景脈絡，在臺
1在我國單一國之制度下仍對地方政府具有類似於聯邦之保障，因此我國在學理上屬於制度性保 障說。在憲政的層次上，我國透過憲法第一百零七條至一百一十條規定中央政府與地方政府之 關係；我國雖屬於單一國制，在卻在上開條文中之學理卻採取「聯邦制」之憲法規範方式，再 透過第一百一十一條中有關剩餘權之規定，將我國之中央與地方政府之分權採取「均權制」（李 惠宗，2012）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
灣的脈絡中以制度性保障說2為主流；同時我國司法院大法官在有關地方自治法 的相關釋憲文以及協同意見書中亦闡釋地方自治為憲法所保障之制度（柯格 鐘，2017），透過設置地方自治團體，使國家權力組織垂直分權（劉文仕，
2018），在地方自治團體的制度性保障架構下，使地方政府擁有包含組織高權、
立法高權、人事高權、財政高權、計劃高權、地域高權（李惠宗，2012；劉文 仕，2018）等歸屬於地方政府的不同權利。就臺灣地方政府財政自主權的概念 與內涵而言，劉文仕（2018）指出財政自主權的內涵涉及「自主課稅權」及
「預算編製權」的兩種權力，亦有學者指出財政高權之內涵可以透過兩個面向 探討，包含積極面向之「財政收入形成權」以及消極面向之「財政負擔拒絕 權」（李惠宗，2012）。簡言之，在我國政府組織設計的脈絡之下，地方政府的 收入除來自中央的補助及協助款之外，地方政府有自行產生收入的空間。
有關地方政府財政自主（Local Fiscal Autonomy）的相關定義則被國外學者 Enid Slack 稱為「當一地方政府與另一個地方政府相比更不仰賴府際財政移 轉，該地方政府就被稱為更具財政自主；但也可以把財政自主稱為地方政府自 行收稅的自由。」3、4，而財政自主不僅可以提升公部門的效率（efficiency），
亦可以在地方政府的選舉制度之下改善公部門服務的產出（Slack, 2017；
Blöchliger and Piñero-Campos, 2011；Martinez-Vazquez, Lago-Peñas, and Sacchi, 2016）。
我國的地方政府雖已具有財政自主的法律授權基礎，但地方政府的財政情
2制度性保障說修正自承認說，修正了承認說國家對地方自治佔有絕對優勢的說法，進一步承認 自治是隨著歷史的發展產生地區性差異所衍伸的現象，且應受憲法保障，即確定地方自治為憲 政秩序的重要部分，且目前為德國法學界以及美國聯邦政府之通說（李惠宗，2012）。
3 原文為：Although a city that relies more heavily on taxes is assumed to have more local fiscal autonomy than a city that relies more heavily on intergovernmental transfers, local fiscal autonomy also refers to the freedom that local governments have over their own taxes.
4 在其執行摘要中的定義更為精確，作者指出：「Local fiscal autonomy is the extent to which local governments rely on locally raised revenues for funding (rather than receiving transfers from federal or provincial governments) and on their ability to set their own tax rates.」明確定義地方政府財政自 主。
‧
自：https://www.cw.com.tw/article/article.action?id=5078347。造訪於 2018 年 12 月 13 日。6 林正彥、潘穎文（2018）。各縣市債務出爐！北市榮登還債王，高雄負債 2 千億。中時電子 報，2018 年 7 月 17 日。取自：https://tube.chinatimes.com/20180717001606-261416。造訪於 2018 年 12 月 13 日。
7 張菁雅（2018）。中市爭取中央補助成效佳，林佳龍建議降低地方自籌款比例。自由時報，
2018 年 5 月 28 日。取自：http://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/2440097。造訪於 2018 年 12 月 17 日。
8 依據審計部組織法第 14 條規定為之。
9 自籌財源：指補助及協助收入、統籌分配稅收入以外之一切收入，但不包括債務之舉借及移 用以前年度歲計賸餘。
10 非自籌財源：指歲入中除去自籌財源之部分。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
礎上討論地方財政；此外，收入應為自有收入，而非借貸或補助收入，以達到 地方政府永續發展以及經營的目標，而地方政府財政能力評估的重要性，則與 地方政府之組織功能與任務相關。
二、 地方政府財政相關理論
地方政府的任務相當繁雜，舉凡建築管理、垃圾清運、道路挖補，甚至是 勞動檢查等等，都是地方政府的日常生活中的重要任務，這些維繫民眾日常生 活的大小工作，可以在地方制度法中一窺全貌。區域經濟學者歐．蘇利文
（O’Sullivan, 2012）認為，地方政府主要任務包括提供地方層級的公共設施與 服務、回應負面外部性、自然獨占所產生的問題等。這些林林總總的工作都不 會是「天下掉下來的午餐」，派對結束總有人要付錢；如果地方政府有責任提供 居民更好的服務，其財政自主能力就相當重要；相對的，透過評估地方政府的 財政自主能力，則可以推論該地方政府可以在無須仰賴外部協助或補助的狀況 下提供多少公共支出，進一步評估在該地方政府的治理之下，能夠為民眾提供 多少福祉，甚至可以用來評估或預測未來可能的治理績效。Tiebout（1956）與 其著名的「以足投票」（Foot Voting）理論指出當地方政府的服務以及財政狀況 出現差異，居民在具有完全資訊以及完全的流動性的情形下面對提供不同服務 水準的區域，將會出現「依據其偏好在不同的區域間有如購物逛街」的移動的 現象，直到找到能夠滿足其需求的地區落腳；反過來說，在上述模型中，當地 方政府針對居民的需求所提供服務被視為服務水準時，這些服務是否能滿足需 求將變得十分重要，當無法滿足其偏好時，居民將會選擇離開該轄區，而居民 的離開，極有可能進一步造成蓋地方政府稅基的流失。
除了居民在不同的「地區」依據其偏好進行選擇之外，19 世紀經濟學者華 格納亦提出政府支出以及經濟成長有一定的關係，華格納提出所謂的「公共支 出必然成長的法則」，儘管在國家層級出現這樣的現象，在中央部分權力下放到 地方政府且地方政府結構良好時，對地方政府服務的需求亦會成長，甚至有過
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
之而無不及（轉引自 Neck & Jaenicke, 2018: 155）11；同時亦進一步顯示政府支 出增加的速度將會大於國民所得增長的速度，換言之，即是政府支出的彈性大 於國民所得的彈性；這種有關經濟成長的同時伴隨著公共支出的「加速」增 長，隨後亦被稱為「華格納法則」（Wagner’s Law）。
就上述兩個有關地方財政自主的相關理論，可以觀察到地方政府的支出在 理論上將會隨經濟成長而膨脹的特性，且地方政府有持續擴大開支以提供更佳 服務的動機；而與此同時，當地方政府具有財政自主權且同時又具備外來款項 時，地方政府亦無可避免的傾向將這些負擔挪用，即便這些款項在原始的設計 上是用在弭平水平層級間財政條件的不均等乃至於屬於具有指定用途的款項，
在實證研究上都有很大的可能被移轉使用在各種形式的支出乃至於──作為轄區 內本身的地方稅賦減免的收入替代途徑（Slack, 2017），而這樣的狀況特別是在 來自府際之間的款項在不被明確指定支出用途時，將更難加以課責。綜上所 述，地方財政自主的因素，不僅可能受到來自本身稅基大小的影響，亦有可能 受到來自地方政府自身的努力的影響；而這牽涉到另一個的概念：財政努力
（Fiscal Effort），一個約在 1960 年代左右被提出來的概念，並用以協助世界貨 幣基金會（International Monetary Fund, IMF）了解各國之間的財政情況，以協 助評估是否對評估的對象給予援助，而最早使用的評估指標是總稅收佔國民生 產毛額（Gross National Product, GNP）的比率所計算出來的稅率（Tax Ratio），
這樣的選擇隱含了財政努力「在既有的條件下，政府收多少稅金」的想法
（Lotz and Morss, 1967）；然而，當用於國際間比較的方法轉換為國內地方政府 間財政努力的比較時，在方法乃至於定義上雖然會有不同，但大抵上都不離
「政府有多大意願進行課稅」的概念（黃建興，2001；曾巨威、羅白櫻、廖如 敏，2001；姚名鴻、林倩如，2014；吳明彥、羅光達，2014）。
簡言之，研究一國地方政府的財政自主，具有三大特點：第一，其為在具
11 華格納法則的原始文獻為德文，參見：
Wagner, A. (1883). Finanzwissenschaft (3rd Ed.). Leipzig: C.F.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
有地方自治脈絡下的中央與地方在財政上的互動關係，且地方政府的財政自主
有地方自治脈絡下的中央與地方在財政上的互動關係，且地方政府的財政自主