第五章 結論與建議
第一節 就數論事──研究結果之解釋與推論
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第五章 結論與建議
地方政府在提供各項服務的同時，能否財政自主？抑或是在很大程度執行 業務上僅能仰賴中央的補助以及協助？本文的寫作主要是透過有關指標的分析 與透過相應指標進行分類，觀察在臺灣的情境脈絡之下，地方政府的財政自主 情形大致可以分成哪些類型，在實證上可能影響的因素有那些。在這樣的出發 點下，在前述的篇幅中我們在第一章中透過對於背景的了解以及問題的聚焦，
選擇了「地方政府自籌財源比」作為代表地方財政自主的依變數，在第二章則 透過相關文獻回顧，挑選可能影響地方財政自主的變數，第三章說明資料的蒐 集以及分析方式並在第四章取得相應的研究成果。在最後一章，我們除了將基 於研究成果進行推論與討論之外，也提出相關的政策建議，同時說明本文研究 地方財政時的所選擇的研究途徑的可能研究限制，並提出未來研究建議。
第一節 就數論事 ── 研究結果之解釋與推論
本文主要探討我國地方政府財政的「自主」情形，並了解影響地方政府財 政自主的相關因素，在能夠描繪地方財政自主在政府機關公布的指標中，「地方 政府自籌財源比」在相當程度上排除地方政府仰賴中央政府及舉債的收入，成 為本文選擇作為研究地方財政自主的研究途徑。儘管各地方政府適用同一套財 政收支劃分法、地方制度法乃至於規費法等，地方政府在財政自主情形上依然 展現出不同的面貌與特徵，而這些不同的面貌與特徵也代表了不同類型的地方 政府財政模式。對本研究而言，除了利用相關的研究方法在範圍內，無論是時 間抑或是空間的範圍內，歸納出不同類型的地方政府之外，了解影響地方政府 自籌財源比的因素亦是提供未來建議的重要依據。綜上所述，本研究主要透過 三個子題來對地方財政自主進行探討，這些問題包括「地方政府自籌財源比在 縣市改制後至今的趨勢變化如何？」、「地方政府財政自主有哪些表現形態？如 何分類？」以及「在現有制度下哪些因素會影響地方自籌財源比？」
在趨勢分析的部分，本研究預期地方自籌財源比的趨勢應相對穩定，理由
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一如前文所述，這是由於我國在地方財政佔有重要地位之「財政收支劃分法」
自民國 88 年（西元 1999 年）後即沒有其他修正紀錄，因此若除卻法規環境之 外沒有其他影響因素，地方自籌財源比在研究範圍之內時間對趨勢的影響應是 固定的；就趨勢分析整體的結果來看，全國各地方政府之自籌財源比隨時間逐 年遞增，就地方財政自主的狀況而言，以全國規模來說各地方政府之財政自主 情形有逐漸改善的情況，儘管相關學者研究認為我國自 1980 年代地方財政政策 開始過度擴張開始產生大量赤字（孫克難，2000；吳挺鋒，2003），甚至將 1989 年至 2014 年歸納為地方政府財政的惡化期（曾巨威、黃郁升，2017），但 就本文對於各地方政府之自籌財源比之趨勢觀察而言，地方政府的自籌財源比 為逐年上升的，儘管以全國角度來說每年地方自籌財源比僅增加 0.46%，但與 過去相對較悲觀的看法相比，本文之實證研究結果顯示研究時間範圍內的地方 財政惡化情形已不若過去嚴重。
在法規未修改的狀況之下，各縣市之地方財政情況具有差異，其中尤以桃 園市最為明顯，在 2014 年之後出現較大幅的增長，該年度桃園市自縣市改制為 直轄市，而這樣的結果顯示儘管轄區面積不變，但地方政府會因為縣市升格而 影響其財政情形；本文透過觀察趨勢圖亦發現各地方政府地方自籌財源比在年 度的分布上，往往在 2014 年前後出現變化，加上趨勢圖之類型並未按照「縣 市」、「直轄市」分布而因地制宜，因此本文也推論除了所謂的制度因素之外，
包括選舉活動、地方政府更換首長等因素也會對地方財政運作產生影響，進一 步改變地方財政自主的情形，而在既有現行的地方制度下如何運作，各地方政 府操作的模式與細節則是不同地方政府在財政自主上產生差異的最大影響因 素。
有關分類的部分，儘管在 OECD（1999）所提出的分類標準下，我國之地 方財政情形因為稅基以及相關地方自治法規由中央制定，因此在國情的比較之
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下更接近 OECD 分類下的 d.4 型36，但本文觀察趨勢圖的結果發現，在我國的 脈絡下，對於地方自治財政在實際運作上並未如此「窒息」而有地方自治運作 的空間，因此比起 d.4 型，本文認為更加接近 OECD 分類標準下的 d.3 型，在 實際運作上，「租稅收入分配的安排，需要經過地方立法機構的通過，且有可能 被上級政府單方面更動，而這樣的更動並非每年發生」。此外，在本文中，無論 是將全國縣市分為 3 類、4 類抑或是將直轄市排除進行分為 4 類，與 Cuciti
（1978）、Ross 及 Greenfield（1980）等人評估美國各城市之地方財政所使用之 面向包括「社會需要」、「經濟需要」、「財政需要」等三大面向，本文之分類結 果在一定程度上更重視「舉債情形」，以臺北市為例，其最特殊之處在於地方債 務規模的縮減，因此在以全國縣市進行分類時，無論組數如何，2014 年後的臺 北市皆位於「優化組」而融資需求較高者則位於「舉債組」、「舉債組（三 組）」、「舉債組（縣市組）」，對於本文中的「自力更生組」、「自力更生型（縣市 組）」則往往都市規模不大、融資需求不多但仍保有一定程度的財政自主；「仰 人鼻息組」則普遍規模小、地方自籌財源比小且具有融資需求；最後較特別的 是排除六都之後的「一般型」，「一般型」的縣市並無任何指標表現突出，加上 將近一半的觀察值被歸納於「一般型」中，顯示這一組描繪了多數縣市在地方 財政表現的面貌。
綜上所述，回顧過去相關文獻，無論在分類途徑上採取的是基於城市整體 發展需求建構不同面向，再接著按圖索驥進行分類的學者，包括：Adams
（1976）、Cuciti（1978）、Ross 及 Greenfield（1980），抑或是在研究方法上更 接近本文，透過財政指標值皆進行集群分析的量化分類手段的學者，包括 Zafra-Gómez 等學者（2009）、Slack（2017），乃至於國內進行地方財政分類研 究的相關文獻包括李允傑等（2000）、廖坤榮及吳秋菊（2005）皆透過分類之手 法針砭地方財政並提出相關建議；然而若承襲趨勢圖所得之結論，我們將發現
36 租稅收入的安排，每年皆由地方政府決定。
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上述分類之研究僅能給予有限的建議，若要面面俱到而不顧此失彼的討論地方 自治財政，筆者認為在文本中最符合臺灣脈絡的地方財政研究途徑應最接近 Batttaglini 及 Coate（2008）的研究途徑，除了如上述學者有關現有經濟變數納 入考量之外，亦將政府政策以及當前財政議題的政治進程納入研究標的，最能 在我國的脈絡下瞭解地方財政的情形。
若僅就蒐集之政府官方數據觀察影響我國地方財政自主的影響因素，本研 究選取「地方自籌財源比」作為依變數以及其他七大變數作為自變數，在本文 所選擇的迴歸模式中，僅有「平均每戶可支配所得」一項指標在實證上顯著對 地方財政自主具有正向之影響，其他指標在本文所採取的研究途徑以及資料 中，並無法提供足夠的證據支持其餘指標足以顯著的影響地方自籌財源比。這 樣的結果與直覺相悖。回顧有關「平均每戶可支配所得」一項指標的相關文 獻，在O’Sullivan（2012）在所著作的都市經濟學中，其為了解經濟活動在地 理空間的特性以及個體（包括家戶以及廠商）的選擇衍伸出對於各都市「效 用」（Utility）的評估，O’Sullivan 表示若城市具有相當之規模則可以共享公共 設施與勞動市場（聚集經濟）乃至於有知識外溢的效果，進一步使勞動生產力 提升，同時城市的效用更高、規模更大；在要素市場完全競爭的狀況之下，在
「規模」更巨大的城市，勞動生產力提升，自然也具有較高的薪資；按照 O’Sullivan 之推論與論述，其所指的「規模」之意涵已不是僅單指涉「人口」
或「基礎設施」，而是綜合評估其環境是否完備，亦即整體的城市效用；換句話 說，城市之「所得」指標在其論述下成為評估城市規模的「充分條件」
（Sufficient condition）；進一步向前推論，只要知道一地之所得情形，即可知道 該城市的效用乃至於「規模」，對於本研究之發現而言是一大支持。
那麼其他學者如 Teera 及 Hudson（2004）乃至於國內學者包括林健次、蔡 吉源（2003）、姚名鴻（2015）在戶籍人口數影響地方自籌財源比為正向之影 響，如何與本研究之結果進行對話？若細究上述學者所挑選的變數以及模型中 可以發現，「戶籍人口數」與「平均每戶可支配所得」不曾同時存在；在「戶籍
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人口數」與「平均每戶可支配所得」同時在模型中出現的僅有 Ansari（1982）
的作品，但 Ansari 所得到的研究結果卻也是本文所回顧的諸多作品中，唯一得 到「戶籍人口數」與地方政府財政自主呈現顯著反向關係者，而本文亦同時將 上述兩者納入模型中，不過得到的結果是「平均每戶可支配所得」呈現顯著之 正向影響而「戶籍人口數」不顯著，這樣的結果隱含「戶籍人口數」以及地方 財政自主可能具有「虛假關係」則需要進一步驗證。
此外，地方政府轄區內的商業繁榮程度是否對其財政自主產生影響？相關 研究在 Bahl（1971）、Stotsky 及 WoldeMariam（1997）中驗證其具有正向之影 響，然而在本研究中卻無法得到證實，推測可能造成不顯著的因素來自於依變
此外，地方政府轄區內的商業繁榮程度是否對其財政自主產生影響？相關 研究在 Bahl（1971）、Stotsky 及 WoldeMariam（1997）中驗證其具有正向之影 響，然而在本研究中卻無法得到證實，推測可能造成不顯著的因素來自於依變