第二章 文獻回顧
第三節 財政自主情形分類的相關研究
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度的變遷並非本文的研究主題，但對於描述本文所研究的指標──地方政府自籌 財源比在時間上的趨勢變化具有意義：「在研究時間內，指標數據的波動變化並 非來自法規的修正與改變。」而這並非代表法規影響因素不存在，而是在研究 的時間範圍內，法規變遷的因素屬「維持不變」的條件。
第三節 財政自主情形分類的相關研究
在觀察縣市間財政水平的差異時，Lowi（1972）在政策科學研究中將政策 分類的看法為觀察縣市之間財政水平的差異情形提供了靈感，Lowi 在其文章中 提及：「…對於進行分類的衝動遠遠超過對複雜的渴望；在給定的現象中找尋這 些現象的類型或表現形式，是有序控制及預測的開始…」17；此外，生物學中 亦有所謂的「系統分類學」18，旨在進行生物多樣性研究，並透過物種的特徵 替物種以及物種類形進行「命名」與「歸類」（Campbell & Reece, 2009），而有 效的分類結果在各類型間彼此的特質能夠充分互斥，且必須包含所有的觀察對 象。
財政自主權源於地方政府的自主權，也是地方政府自治權延伸；探究地方 政府財政自主的特質，一方面受限於地方政府自治權的特質，這樣的特質來自 該國有關地方政府法律的規範；另一方面亦受限於該國中央政府與地方政府的 互動關係。Chapman（1999）指出地方財政自主受限於「外生限制」
（Exogenous constraints）、「基於啟動的因素」（Initiation based constraint
components）以及「基於防範的因素」（Immunity based constraint components），
前者包括「選民的反應」、「技術限制」、「地方政府治理的限制」等等，而後兩 者則可以歸納為地方政府和中央政府在施政計畫上的執行與管制的關係，而這 些關係的類型則進一步被整理如表 2，將世界各國的非中央政府（Sub-Central
17 原文為：There is more to the urge for classification than the desire for complexity. Finding different manifestations or types of a given phenomenon is the beginning of orderly control and prediction.（Lowi 1972，299）。
18 最負盛名者，莫過於瑞典學者林奈（Carl Linnaeus）於 1758 年出版的《自然系統》（Systema Naturae），其提出的系統具有兩大特徵：其一，二名法；其二，利用「階層分析法」
（Hierarchical classification）對所有已知生物進行分類。
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租稅上中央政府與地方政府的互動模式（OECD，1999；Blöchliger &Rabesona，2009）。在我國的脈絡之下，實際上由於稅率以及稅基被中央立法所 限制，較接近的性質，則是屬於 d.4 型。
資料來源：OECD（1999）
值得注意的是，儘管分析的目的是比較地方政府間財政自主的差異；然而
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附錄一（p.92）；同時，審計部亦在其審計成果中明確指出 15 個縣市19屬於自籌 財源相對不足，財政結構未臻健全（審計部，2017），在上述的 15 縣市中，不 僅包含了離島縣市，屬於直轄市的縣市亦包含在內；此一結果揭示了各縣市地 方自籌財源比並無法單純依據地方制度法以直轄市政府、縣市政府單純劃分，
而在區別各地方政府之間的財政表現時，可能無法僅單純考量地方制度法法規 相關因素。
在有關地方政府財政自主樣態的研究中，地方政府的財政自主分類是在整 體城市發展類型及其狀態的分類脈絡下進行，而非僅單純針對財政主題進行分 類，相關研究所描繪的「畫面」更為龐大（Ross & Greenfield, 1980）。Cuciti
（1978）在研究城市發展型態與其所面臨的困境時，將全美 45 個大都市分為
「社會需要」（Social need）20、「經濟需要」（Economic need）以及財政需要
（Fiscal need）三大類型，這三種類型分別代表民眾、產業以及政府的需要，其 中面對嚴重財政需要的地方政府面對的是短期財政的困窘以及長期的財政不平 衡。僅就財政面向而言，Ross 及 Greenfield（1980）進一步深化 Cuciti 的財政 面向的三種評估方式；第一個類型是透過計算地方政府每提供一單位地方政府 服務所需的成本；第二類型則是同時估算並測量該地方政府轄區範圍內對政府 服務的需求以及地方政府有多少能力達成這些需求並進行比較；第三個類型則 是直接使用財務指標進行評估；儘管如此，上述各類型都遇到了將理論操作化 的問題；Ross 及 Greenfield 提到「計算地方政府每提供一單位地方政府服務所 需的成本」遇到最主要的困難在於「公共服務產出的價值乃至於具有標準的價 格難以計算」抑或是第二個類型的「範圍內對政府服務的需求」對於「需求定
19審計部於報告中提及之地方政府包含：自籌財源比在 20%以下的嘉義縣、花蓮縣、臺東縣、
澎湖縣、連江縣等 5 縣；於 20%以上但未超過 50%者包含臺南市、基隆市、宜蘭縣、新竹縣、
苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義市、屏東縣等 10 縣市，共計 15 縣。未被審計部報告 提及的縣市則包括：臺北市、桃園市、新北市、臺中市、新竹市、高雄市、金門縣。
20 呈現社會需要的城市所表現出來的特徵包括高失業率、教育程度低落等等；在 Nathan and Adams（1976）的研究中，主要透過六大指標來進行評估，這些指標包括：失業率、平均所 得、教育程度、住宅擁擠程度、貧窮指數以及財務依賴程度。
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義的困難」，以至於儘管對於城市財政狀態的評估具有多重面向，仍然無法滿足
「對於分類的渴求」。
在理論的建構上，Battaglini & Coate（2008）透過包括經濟環境（The Economic Environment）、政府政策（The Government Policies）、政治進程（The Political Process）三種面向進行討論，顯示影響財政政策的因素相當多元，然 而其所「演繹」的模型基礎隱含了諸多假設，如：在市場中僅有一種財貨，且 該財貨僅利用一種生產要素等等，也因此在結果的推廣上須加以留意，然而上 述不同面向討論財政政策為「分類」提供了可能的發展方向。
與財政自主有關的「分類」研究，除了上述自理論出發者之外，亦有透過 直接分類的方式進行（Zafra-Gómez, López-Hernández & Hernández-Bastida, 2009），在評估西班牙全國各市的地方政府財政狀況（Financial condition）的目 標之下，Zafra 等學者在了解各的財政狀況之前，先將全西班牙的城市透過集群 分析進行分類，以了解各城市的社會經濟狀況，納入的社會經濟變數包括：年 齡（14 歲以下人口比例以及 65 以上人口比例）、移民比例、人均住房面積、失 業率、人均收入、工業指數、商業指數以及觀光客數，將西班牙全部的 475 個 城市分成 7 組；此外，在探索和偵測社會經濟條件和財政狀況指標之間的關係
（以各財政指標為依變數，社會經濟指標為自變數）與財政自主
（Independence）有關的模式中，失業率以及 65 歲以上人口呈現顯著的負相 關，轄區內人均收入、工業生產指數、每人平均居住面積以及 14 歲以下人口則 是呈現正相關。
Slack（2017）在研究世界八大城市21的財政自主情形時，除比較各大城市 地方稅的種類之外，亦透過各大城市的區內生產毛額22（Gross Metropolitan Product, GMP）、自籌財源比（Self-financing resource ratio, 但原文為
21 分別是多倫多、倫敦、柏林、法蘭克福、馬德里、紐約、巴黎、東京。
22 目前我國主計單位並無統計該項指標。
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Source Revenues Ratio）23以及地方政府人均稅賦（Municipal Taxes per capita），
描述各大城市財政自主；在最終結果的詮釋上，一方面可以直接看出自籌財源 比高低之外，若地方稅之稅種主要屬於「所得稅」的話，那麼「區內生產毛 額」的增加也會造成「自籌財源比」的增加；反之，若地方稅之稅種主要屬於
「財產稅」的話，則兩者共變關係則不明顯，在驗證的同時也得到若地方政府 主要稅收若以財產稅稅收為主，則稅收較不具彈性（Inelastic）；除了在稅賦工 具上給予了使用上建議之外，也充分的描述了不同樣態下的地方政府財政自 主。
在國內相關研究中，廖坤榮、吳秋菊（2005）的研究成果顯示，在有關單 一縣轄內鄉政市財政面貌的研究指出，各地方政府的差異頗大，並建議在描述 的理想型態上，應將其以分類或分群，以利後續研究；在分類或分群上，國內 相關研究曾將我國各縣市之「非稅課收入之徵收績效」估算各縣市的財政努力 分數，並將之分為 5 大群（李允傑、劉志宏、張家瑋、李俊緯，2000）；然而，
該排名僅依據順序大致將之分群，並未將各「群」的特徵加以區別，且評估面 向僅屬單一面向。
承上所述，在描述我國地方財政自主時，若在對各縣市政府的「財政自 主」以外搭配其他適合描述的面向進行分析，將會得到更充分的結果；在變數 的挑選上，除了「財政自主」的變數之外，各地方政府的「社會經濟」的變數 也是用以描述、進行集群分析的指標。