第一章 緒論
第二節 研究目的與研究問題
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有地方自治脈絡下的中央與地方在財政上的互動關係，且地方政府的財政自主 權──在至少法律文字的層次上，是受到保障的；第二，在理論上地方政府轄區 內的支出將隨著經濟成長擴張；第三，地方政府有動機將收入來源移轉到府際 間移轉收入，以至於財政自主權中的課稅權不被地方政府充分利用，而目前臺 灣地方政府之課稅權力相對無法落實，在某種程度上來說亦是造成地方政府財 政情況不佳、決定於中央的原因。
在上述的背景之下，臺灣地方政府的財政自主情形值得探究，地方政府不 僅面對支出必然膨脹的前景，加以中央政府期望地方政府財政永續發展並發展 自身特色，以及在地方政府在組織設計的面向上被賦予了一定的地方稅徵收 權，自行籌措財源的更形重要；而本研究將在上述背景下，找尋影響地方政府 財政自主能力的重要因素。
第二節 研究目的與研究問題
依據我國在地方政府組織設計以及法規相關規定的部分，雖然給予了地方 政府財政自主權，並且給予財政上的制度性保障12，然而當地方政府有外部補 助時，亦有將支出移轉的傾向，使地方政府的運作日益仰賴來自府際間的財務 移轉，而最終產生地方政府雖有財政自主權但在理論上或是在運作上不能或不 願意達成財政自主的現象，而地方政府的財政自主卻與地方的民眾相關，以至 於地方政府財政自主成為一個值得探討的問題。
為了能夠有效衡量地方財政自主，找尋能夠「代表」地方財政自主概念的 指標可以協助我們了解地方政府財政自主概念的情形。首先從地方財政收入結 構的各項指標從上而下的評估來看，「歲入」可以評估一地方政府一整年的財政 收入，可以觀察個別縣市財政收入的量體，然而「歲入」並無法了解這些收入 究竟是來自府際間移轉抑或是地方政府自行課徵而取得，因此對評估地方財政
12在法規方面，我國透過「財政收支劃分法」、「地方制度法」、「中央統籌分配稅款分配方法」
三大法規建立我國中央政府與地方政府間財政分配的制度，並透過給予地方政府財政自主立 法、課徵地方稅的自治權力，讓地方政府能夠充分財政自主權。
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自主而言應該尋找更適合的指標來做為被解釋變數。
另一方面，「稅課收入」則是具有衡量一地方政府之財政能力的潛力（曾巨 威等，2001），雖然優點是可以單純並且直接地看出地方政府來自地方稅的收入 的多寡，但「稅課收入」一項指標無法充分看出稅收佔整體地方政府的歲入結 構的位置以及所佔比例有多少，且絕對數字容易受到轄區面積、人口總額以及 工商發展的影響，因此在評估地方政府財政自主能力時容易產生偏差；就收入 結構來說，僅評估「稅課收入」相對較不適合，且「稅課收入」不含地方政府 其他收入來源，部分「財政自主」的概念無法充分被涵蓋。
表 1 地方財政自主評估指標定義表
指標名稱 定義
稅課收入 包括遺產及贈與稅、菸酒稅、土地稅、房屋
稅、使用牌照稅、契稅、印花稅、娛樂稅、特別稅 課及統籌分配稅等收入。
補助及協助收入依存度 補助及協助依存度中的補助款又可以分為一般 性補助款及專案性補助款。補助依存度係指補助及 協助收入占當年度歲出比例，數值越高者表示當年 度歲出來源中，補助及協助收入所占比例高，在支 出上依賴府際財政挹注的程度越高。
統籌分配稅款 本稅款與其他法定之「稅」不同，為中央在課 徵所得稅、貨物稅、營業稅等稅款之後，將這些所 徵得之稅款分配予地方政府之後得到的「專有名 詞」，也因此其性質屬於「國稅」。
歲入 政府一會計年度內為支應歲出支出計畫所籌措
之收入，即歲入預算，但不包括債務之舉借及以前 年度歲計賸餘之移用。
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歲入＝自籌財源＋非自籌財源
＝（稅課收入－統籌分配稅＋其他收入）＋
（補助及協助收入＋統籌分配稅）
＝稅課收入＋補助及協助收入＋其他收入 自籌財源比 欲定義自籌財源比前，需了解自籌財源指補助
及協助收入、統籌分配稅收入以外之一切收入，但 不包括債務之舉借及移用以前年度歲計賸餘；而自 籌財源比的定義則為上述的收入佔歲入之比例。與 自有財源不同之處在於自有財源包含統籌分配稅 款。
自籌財源＝歲入－非自籌財源
＝稅課收入＋其他收入－統籌分配稅 自籌財源比＝自籌財源
歲入 ＝稅課收入＋其他收入－統籌分配稅 歲入
資料來源：行政院主計總處 另一潛在的評估指標為「補助及協助收入依存度」，其主要透過評估來自地 方政府府際間（上級、水平）的收入佔歲入的比例。補助及協助款在實際上為 兩筆不同意涵之款項：補助款為由上級政府給予下級政府之經費，而協助款則 是上級政府為因應特殊需要對下級政府所取得之協助金，依據財政收支劃分法 的規定，補助款之設立原意是源自於中央政府為平衡全國之經濟發展所設計，
在一定的程度上具有重分配的意涵，而有關補助款，則又可以分成一般性補助 款以及專案性補助款，一般性補助款包含較廣義的教育補助、社會福利補助、
基本設施補助以及一般性短差補助，屬於每一年度、每一個縣市皆有，而專案 性補助款則以「保障財源補助款」以及「平衡預算補助款」為主，而上述兩筆 款項則並非每一年、每一個縣市都有，「保障財源補助款」主要是與中央統籌分
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配稅款等13相比，與 103 年相比不足的部分給予補助；「平衡預算補助款」則是 當分配年所獲額度並沒有達到前一年統籌分配稅款等總額的成長率（如：直轄 市未達 1.5%，縣市未達 3%）則給予補助。因此，就補助及收入依存度而言，
其在概念上恰好與「地方政府財政自主」相反，該指標所呈現數據越大表示地 方財政自主程度越低；「補助及協助收入依存度」在評估的功能上已經相當接 近，但由於評估或模型適用的結果與預期將呈現「反向」關係，因此在本文中 不將其作為地方財政自主的代表變數。
在挑選財政自主量測指標時，地方政府另一個重要的收入來源：「統籌分配 款」統籌分配稅款則是將部分中央的稅款，統籌分配予地方。統籌分配款往往 是各地方政府重要之財政收入來源，依據審計部所公布之資料（可參考附錄 一，p.92），統籌分配稅款佔各縣市之收入皆在 20%左右，為各縣市重要之歲入 來源。有關統籌分配稅款之分配，可以參考附錄二（p.93）之示意圖。根據附 錄二之示意圖，我們可以發現統籌分配稅款之稅源，幾乎屬於國稅，故其課稅 的對象以及徵稅之機關大抵上以全國民眾、中央政府為主（除部分土地增值 稅），因此稅款性質應並非屬於地方；此外，值得注意的是依據「財政收支劃分 法第 16-1 條」中，統籌分配稅款應被列為當年度之「稅課收入」，然而「中央 統籌分配稅款分配辦法」中，統籌分配稅款則非屬於地方自籌財源，在使用上 述指標時，應加以注意。簡言之，統籌分配稅款屬於各縣市政府之「稅課收 入」，但並非「自籌財源比」。而若透過「自籌財源比」進行評估，則包括了地 方政府來自課稅以及非課稅的收入，並且排除了外來賒借、補助款收入；與
「歲入」相比，指標顯示的狀態更能明確表示來自「自籌」收入的比例的多 寡；與「稅收」相比，由於捨棄透過絕對數字而改以自籌財源佔總收入之比例 評估地方政府之財源，可以改善透過「絕對數字」進行評估而失去公允的缺 點；與「補助及協助收入依存度」相比，減去了指標評估的概念與研究概念
13包括：中央統籌分配稅款、改制直轄市土增稅分成增加數、一般性補助款以及改由中央負擔 之勞健保保費。
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「相反」的問題。精確而言，地方自籌財源比一項指標，為總歲入排除補助及 協助收入、統籌分配稅收入，亦即排除了來自中央所投入的財政資源；自籌財 源比越大，代表來自地方稅的稅收、非補助性或協助性收入的財政資源多，亦 顯示該地方政府的財政自主能力越強。因此「自籌財源比」相對較為適合，然 而目前臺灣地方政府稅目、稅率、稅基的決定權很多都掌握在中央手上，地方 程度的裁量程度低，故較難直接評估地方政府有多大的「自主意願」。儘管如 此，自籌財源比仍為指標中，相對接近地方財政自主權的概念，並較其他指標 更適合用來評估「財政自主」的概念。綜上所述，本研究於研究地方政府地方 稅收入能力時，主要透過地方政府之「自籌財源比」作為依變數進行研究。
本文試圖了解影響地方政府財政自主的因素與其表現樣態，選擇地方政府
「自籌財源比」為評估指標，同時了解影響地方政府財政自主的因素與其表現 樣態，選擇地方政府「自籌財源比」為評估指標，就文中所附上的相關公式定 義中顯示，自籌財源主要包含稅課收入以及其他收入（包含罰款及規費收入、
財產收入、營業盈餘及事業收入、工程受益費收入等等），而不包含統籌分配 稅；原則上，依據相關定義即可以初步推論能夠正向影響「稅課收入、其他收 入」的因素理應對於依變數「自籌財源比」有正向的影響，反之則有負向之影
財產收入、營業盈餘及事業收入、工程受益費收入等等），而不包含統籌分配 稅；原則上，依據相關定義即可以初步推論能夠正向影響「稅課收入、其他收 入」的因素理應對於依變數「自籌財源比」有正向的影響，反之則有負向之影